考慮政府公信力和公眾參與的PPP項目合作演化博弈分析

□蔡彬清 楊春慧 陳國宏

[福建工程學院 福州 350118]

引言

隨著新型城鎮化進程不斷加快，大量的基礎設施與公眾服務類項目的建設需求持續增長。公私合營模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP），在一定程度上可以有效緩解政府大規模投入基礎設施與公眾服務類項目建設的資金壓力，提升建設運營管理效率和質量。因此，近年來PPP項目快速發展。截至2021年1月8日，財政部政府和社會資本合作中心的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫已有19類PPP項目共9 935個，項目金額達152 583億元，其中基礎設施與公眾服務類項目占比82.4%。

基礎設施與公眾服務類PPP項目具有建設和運營期長的特點。在PPP項目長達二三十年的建設與運營期間，PPP項目的落地實施尤其在經濟欠發達地區需要以政府信用為擔保，地方政府公信力越高，PPP落地數量越多，越吸引社會資本投資建設。然而，當前我國有關PPP運行的法律法規仍不健全，PPP領域的職務犯罪案件以及政府換屆導致的“新官不理舊賬”事件時有發生，地方政府的公信力受到不利影響，進而影響到社會資本方投資意愿，是導致PPP項目落地率低的重要原因之一[1]。

當前公眾的權利意識和自主意識逐步提升，參與公共決策的意愿也在逐漸增強[2]。基礎設施與公共服務類PPP項目的建設運營與公眾緊密相關，項目高效順利完成帶來的高質量公共服務關系到社會福祉以及公眾的切身利益。但在實踐中，此類項目因選址、土地使用、環保與項目收費問題可能與公眾利益存在沖突，往往導致PPP項目無法順利實施。針對基礎設施與公共服務類PPP項目，考慮地方政府公信力，并將公眾作為重要參與主體，分析地方政府、社會資本、公眾三者之間的合作狀態，研究三者間的有效合作具有重要意義。

目前國內外學者對PPP項目合作機制及公眾參與開展了相關研究，賴丹馨和費方域提出要建立適當的合約及規制設計作為前提，方可提高公私合作效率[3]。葉曉甦和徐春梅提出 PPP 模式得以成功實施的關鍵在于利益主體之間形成合作狀態[4]。曹啟龍等用演化博弈模型研究PPP項目運營期內的公私合作問題，提出政府部門要重視雙方利潤分配合理問題對于合作的影響[5]。部分學者提出公眾參與的重要性，Boyer等認為公眾參與可以提高政府的支持度，并可完善PPP項目的相關設計[6]。馮珂等搜集了國內外公眾參與的典型PPP案例通過分析，設計了公眾參與機制，提出公眾參與對項目有著重要的推動作用[7]。

當前PPP項目研究中，政府的監管作用也成為研究熱點。Sabry研究了高效的政府監管以及工作效率能夠為PPP項目提供更好的基礎設施服務，這將吸引更多的私人投資參與合作[8]。杜楊和豐景春從監管的角度根據公私雙方博弈的結果，提出公私良好的合作機制需要建立在監督–激勵機制的約束上[9]。朱建波等構建了公私合作兩方博弈模型，從監管的角度得到PPP項目運營期監管中雙方的良好合作需要設置合理的懲罰機制[10]。吳正泓等從政府監管角度，開展公私雙方博弈研究，提出嚴厲的懲罰機制并不能遏制機會主義行為，政府應提出激勵政策擴大PPP市場規模[11]。李壯闊等運用博弈理論構建政企兩方博弈，研究雙方在合作中的博弈策略，得出最有利于合作的策略[12]。Liu等從政府監督角度，分析了政府和私人投資者在項目經營期內機會主義行為的策略選擇問題[13]。高若蘭和鮑琴從政府的監管視角，針對投資者的機會主義行為，用兩方博弈模型分析政府的監管模式選擇，最終得出政府監管部門的策略選擇與結果監管識別投機者投機行為的概率有關，結果監管可最大程度抑制投機行為，促進良好合作[14]。熊興等針對政府與社會資本的博弈以及社會資本與其他利益方的博弈分析得出，在考慮各方的利益前提下，構建多元主體合作供給模式是提高PPP項目服務質量和水平的著力點[15]。

上述文獻分析可得，學者們對于PPP合作機制、公眾參與以及政府監管作用已開展相關研究，但結合已有研究和實踐，仍有以下可以改進之處：一是文獻大多基于公私雙方的合作，而公眾作為基礎設施與公共服務類PPP項目重要的利益主體，卻很少將其作為PPP項目重要參與主體進行研究，考慮在PPP項目公私合作機制中公眾參與的作用。二是多數研究將政府作為監管方討論其監管作用，未充分考慮政府作為參與方的政府公信力對基礎設施與公共服務類PPP項目合作機制的影響。因此，本文運用三方演化博弈分析，研究地方政府、社會資本、公眾三方主體之間的演化博弈策略，分析理想狀態下三方主體的演化路徑，探討政府公信力對三方主體策略變動的影響，分析上級政府監管處罰力度、公眾參與力度對其合作的影響，為基礎設施與公共服務類PPP項目構建良好的合作機制，保障項目順利實施提供參考。

一、演化博弈模型構建

（一）基本假設

PPP 項目在建設及運營的長期過程中，由于社會市場、政治等外部環境的多變性，地方政府、社會資本以及公眾三方主體基于信息不對稱對問題的處理有很大的局限性。因此假設三個利益主體在合作過程中，均從自身利益出發進行動態決策，但三方策略選擇相互影響、相互作用，形成動態博弈關系。在三方有限理性前提下，基于合作機制中各參與方的行為特征，對參與方做出如下假設。

假設1 對政府而言，一方面為保護公眾利益，吸引企業參與投資，提供高質量及低價格的產品，因此會持有契約精神，另一方面由于地方政府的不對等地位、內部腐敗或因領導人換屆等原因無法履約，使項目提前終止或失敗，社會資本受到損失而無法滿足公共需求。假設政府部門有兩種策略選擇：守信（概率為x）或者不守信（概率為1?x）；R1為地方政府的固定收益，守信時得到的政績收益R2即公眾認可，與社會資本合作順利完成項目，在PPP領域獲得良好的信譽提高了政府公信力，更有利于吸引社會資本投資。額外收益為收繳到社會資本機會主義時的罰款Fs，地方政府對參與監督且提出需求的公眾的獎勵支出為Rt；政府守信時付出的成本為Cg；若地方政府選擇不守信策略時，受到公眾舉報上級政府給予地方政府的處罰d1，酌情處理系數α(0≤α≤1)，造成私人部門的損失L，政府不守信時付出的成本為Ct，即Cg>Ct。

假設2 社會資本的目的是追求利益最大化，社會資本可以有兩種策略選擇：積極合作（概率為y）或者機會主義（概率是1?y）。若社會資本選擇積極合作策略（按照合同約定完成任務，并提供高質量的服務）的成本為CH，選擇機會主義的成本（為了獲得高額利潤損害社會利益而提供低質量的服務）為CL，且CH＞CL。若社會資本選擇積極合作策略，可獲得地方政府部門承諾的收益為Re；若社會資本選擇機會主義策略，被地方政府以及公眾發現，將向政府部門支付罰款Fs。

假設3 公眾是PPP項目的最終受益者，基于公眾對自身利益的維護將向政府和社會資本反饋需求，可以參與并監督PPP項目建設進程，也有兩種策略選擇：參與（概率是z）或者不參與（概率是1?z）。若公眾選擇參與策略（監督以及反饋需求作用，有效參與下，公眾使用產品獲得個人生活狀況的改善以及幸福感的提升）將獲政府相關獎勵Rt，參與所支出的成本Cf。當社會資本采取機會主義行為提供低質量的服務，政府部門不守信時，公眾受損害為Rb，若發現社會資本機會主義行為，舉報受到的補償為P。

根據以上假設，地方政府、社會資本與公眾支付矩陣如表1所列：

表1 支付矩陣

（二）三方博弈的動態復制方程

設U1x表示地方政府采取守信策略時的期望收益，U2x表示地方政府采取不守信策略時的期望收益，x表示地方政府采取兩種策略時的平均收益，則：

根據式（1）可得地方政府的復制動態方程為：

同理，可得到社會資本采取積極合作策略時的期望收益U1y及社會資本的平均期望收益y分別為：

根據式（3）可得社會資本的復制動態方程為：

其中，

同理，可得到公眾采取參與策略時的期望收益U1z及公眾的平均期望收益z分別為：

根據式（5）可得公眾的復制動態方程為:

二、討論分析

為確定各方穩定的均衡狀態，討論該博弈的進化穩定策略，由復制動態方程（2）（4）（6）可知，該系統的平衡點為P1(0,0,0)，P2(1,0,0)，P3(0,1,0)，P4(0,0,1)，P5(1,1,0)，P6(0,1,1)，P7(1,0,1)，P8(1,1,1)。當地方政府，社會資本，公眾任一主體群體中全部策略都一致時，該博弈的復制動態則處于穩定狀態，同時存在滿足上式的一般穩定點(x?,y?,z?)，其中，(x?,y?,z?)是方程組（7）的解，由于多群體演化博弈復制動態系統的漸進穩定解一定是嚴格的納什均衡，因此只考慮均衡點P1?P8。

根據穩定性原理，為下面進一步探討各方穩定性分析，對復制動態方程（2）（4）（6）式求導得：

（一）地方政府的策略選擇穩定性分析

綜上分析，得到地方政府的動態趨勢圖，如圖1所示。

圖1 地方政府群體動態趨勢圖

（二）社會資本方的策略選擇穩定性分析

綜上分析，得到社會資本的動態趨勢圖，如圖2所示。

圖2 社會資本群體動態趨勢圖

（三）公眾的策略選擇穩定性分析

綜上分析，得到公眾的動態趨勢圖，如圖3所示。

圖3 公眾群體動態趨勢圖

（四）三方演化博弈系統穩定性分析

通過對地方政府、社會資本、公眾非對稱三方主體演化博弈行為分析，得到了不同的均衡狀態（圖1中曲面S1將立方體分為V1和V2空間，圖2中曲面S2將立方體分為V3和V4空間，圖3中曲面S3將立方體分為V5和V6空間）。在初始狀態下各主體的有效行為策略空間分布，如表2所列。

表2 三方主體初始狀態下策略選擇

根據三方博弈群體動態趨勢圖以及穩定性分析，可以發現，各方博弈主體都會受到其他兩方博弈主體的參與概率影響，并不斷進行調整自身策略。多主體博弈系統是在某一局部范圍下保持均衡狀態的，但不會最終固定在某一策略集合，隨著地方政府守信概率x、社會資本積極合作概率y、公眾參與概率z的取值差異，以及根據復制動態方程，可知三方主體行為受到多種隨機因素的影響，微小的擾動會使得社會資本、地方政府以及公眾的行為策略不斷調整，使得博弈系統在各局部范圍內趨向于穩定[16]。

三、數值仿真

（一）仿真分析

為使本文研究結果更加直觀，利用python3.8進行仿真，分析x,y,z在給定時間內的變化。考慮到現實情況，著重對該博弈系統收斂于理想穩定狀態下仿真，即地方政府守信（x=1），社會資本積極合作（y=1），公眾參與（z=1）。設定R1=100，R2=30，Rt=25，Fs=80，Cg=60，Ct=30，L=40，d1=60，CH=70，CL=20，Re=80，S1=50，S2=30，Cf=10，P=300，Rb=285。

1.政府的懲罰系數對博弈三方主體策略選擇的影響

概率初始值設為x=0.4，y=0.4，z=0.4，仿真結果如圖4和圖5所示。

圖4 α的變化對三方主體演化路徑的影響

圖5 α的變化對三方主體演化路徑的影響

由圖4可知，當α=0.1，即上級政府部門對地方政府的懲罰系數為0.1時，博弈三方主體（地方政府、社會資本、公眾）從初始值上升到一定階段開始下降，之后不斷反復進行策略選擇，無法達到漸進穩定狀態。與圖5（a）對比可知，當α=0.1時，從初始值開始的一段時間內，三方博弈主體演化趨勢反復震蕩并相互影響，之后的時間段，社會資本方演化路徑穩定趨向合作狀態，而地方政府及公眾演化路徑開始有規律的震蕩并相互影響，最終沒有形成演化穩定狀態。這表明上級政府部門懲罰過低，地方政府不重視信用，而公眾的參與讓地方政府不斷反復衡量所帶來的社會效益，不會輕易選擇“不守信”策略，此時三方主體沒有達到合作狀態，造成了極差的基礎設施與公共服務類PPP項目實施環境。

由圖4可知，當 α=0.3，即上級政府部門對地方政府的懲罰系數為0.3時，博弈三方主體（地方政府、社會資本、公眾）從初始值開始向上但并未從0演化到1合作狀態，之后系統一直處于閉環軌跡，無法達到漸進穩定狀態。圖5（b）中地方政府與公眾演化軌跡周期震蕩，而社會資本方演化軌跡從初始狀態一直趨向穩定積極合作狀態，但此過程難以達到三方合作狀態，不存在演化穩定策略，最終三方選擇不合作。這一狀態也表明上級政府部門的懲罰不足以威懾地方政府，不能使基礎設施與公共服務類PPP項目順利進行。

由圖4可知，當 α=0.5，即上級政府部門對地方政府的懲罰系數為0.5時，博弈三方主體（地方政府、社會資本、公眾）從初始值開始逐漸向上從0演化到1狀態，如圖5（c）中三方主體各自很快演化到合作狀態（地方政府守信—社會資本積極合作—公眾參與），此時上級政府部門的懲罰對地方政府的行為起到極好的約束作用，使三方主體處于合作共贏狀態，營造了良好的PPP項目實施環境。

2.上級政府懲罰系數α 的突變點

概率初始值設為x=0.4，y=0.4，z=0.4，仿真結果如圖6和圖7所示。

圖6 α =0.41時，三方主體演化路徑

圖7 α =0.42時，三方主體演化路徑

α的持續增加使地方政府更快的趨向守信策略，且博弈三方主體不斷趨向合作狀態。從圖6和圖7可知，α數值在增長到0.42時，地方政府與公眾演化路徑從周期震蕩突變為有穩定策略的平穩曲線，成為三方策略選擇的一個突變點。意味著 α的值在[0,0.41]的范圍，上級政府部門對地方政府的處罰并不會使三方有良好的合作效果。而在[0.42,1]范圍內，上級政府部門對地方政府處罰達到一定力度，促使地方政府選擇守信策略，因此公眾為使自身利益得到保障選擇參與策略，社會資本的趨利性更愿意參與到政府公信力強的地區PPP項目中。

3.公眾參與對社會資本方策略選擇的影響

由上述仿真圖結果可知，社會資本方的變化非常小，表明社會資本方即使在地方政府公信力并未達到極好的狀態時也是愿意參與PPP項目的。隨著公眾參與度z的不斷增大，社會資本趨向積極合作的速度越快，意味著公眾作為主要利益主體在一定程度上影響著社會資本方的策略選擇，有促使社會資本方更好地提供高質量服務的作用，如圖8所示。

圖8 x =0.4，α =0.5時，公眾對社會資本演化路徑的影響

4.公眾參與的獎勵Rt對博弈三方主體策略選擇的影響

概率初始值設為x=0.4，y=0.4，z=0.4，且α=0.5，仿真結果如圖9所示。

圖9 Rt 的變化對三方主體演化路徑的影響

由圖9可知，地方政府給予公眾一定范圍的補貼可以促使雙方良好的合作。當 α=0.5，Rt=10時，公眾得到的獎勵可能不足以覆蓋其成本，因此策略選擇為不參與，而地方政府與社會資本選擇積極合作，但公眾不參與不能夠幫助地方政府積極監督社會資本，不利于項目順利開展。Rt=30時，公眾得到的獎勵足以覆蓋其成本，因此選擇參與，而地方政府付出的獎勵成本過大，其策略選擇為不守信，此時仍然不能使PPP項目順利實施。Rt=25時，地方政府從0演化到1狀態的速度比Rt=29時更快，說明Rt=25時符合地方政府成本支出意愿，而這時的公眾得到的獎勵收益也符合自身要求，三方合作處于最好狀態。因此Rt在[11,29]范圍內對三方利益主體合作有正向影響。

四、結論與建議

本文借助演化博弈理論，構建了地方政府、社會資本方與公眾三個利益相關者的演化博弈模型，從政府作為參與方角度，考慮了公眾作為重要的參與主體以及政府公信力的影響，利用復制動態方程分析了模型及不同利益群體行為決策的演化穩定性策略，并通過python仿真了理想狀態下博弈主體的演化趨勢、懲罰系數α對三方主體演化趨勢的影響以及公眾的參與概率對社會資本方策略的影響，得到如下結論：

1.地方政府的策略選擇與上級政府部門的懲罰系數有關。當懲罰系數在[0,0.41]范圍內并不能對其有約束作用，三方策略選擇為地方政府不守信—社會資本積極參與—公眾不參與，只有一方選擇積極合作，因此在此系數范圍內三方沒有穩定策略，并不能使項目順利實施。將懲罰系數設置在[0.42,1]范圍時，仿真結果顯示，對其有較好的約束作用，三方博弈的演化軌跡趨于穩定，最終經過三方策略調整，地方政府會選擇守信策略，公眾以及社會資本選擇信任政府分別選擇參與、積極合作策略，地方政府公信力方能顯著提高，足夠吸引社會資本投資建設。政府部門便可推行PPP項目，通過基礎設施與公共服務類PPP項目的投資建設和順利運營來惠及民生，拉動地方經濟增長以期解決財政壓力，并且此時各方收益最大，最有利于合作。

2.公眾作為利益主體參與，公眾參與度的增大，有促使社會資本方更好的提供高質量服務的作用。即使由于地方政府的不守信帶來損失，但隨著公眾參與度逐漸增大，為贏得好的聲譽提高企業的知名度，社會資本會選擇更加積極合作；因此地方政府或項目公司在公共服務中要充分重視公眾這一利益主體的積極作用。

3.適度的公眾參與獎勵對三方利益主體的良好合作起到積極作用。Rt在[11,29]范圍內，公眾得到的獎勵收益大于參與項目時付出的成本，可以進一步提高公眾參與積極性。仿真結果顯示，公眾的參與會促使地方政府及社會資本方選擇守信、積極合作策略。基于上述結論，公眾作為參與主體，地方政府守信，社會資本方不采取投機行為才是實現PPP項目成功的重要保障。

根據以上結論，本文提出相應的建議：

1.地方政府部門要加強誠信體系建設。可將此作為PPP項目政績考核的一部分，并進行宣傳教育，以期提高政府的守信度，通過政府公信力來吸引社會資本對PPP項目投資建設。

2.社會資本方要杜絕機會主義行為，加強責任意識。在保障提供高質量PPP項目實行的前提下追求適當利益，建立企業內部規范的執行監督機構，注重市場信譽。同時地方政府也要加強對社會資本方的懲罰及激勵力度，避免由于社會資本的趨利性選擇機會主義策略。

3.上級政府部門要加強對地方政府的監督，建立合適的獎懲制度，對于地方政府的不守信、不作為，可按照酌情處理系數 α的突變值進行懲罰，既可達到懲罰目的又不會因為懲罰過大使地方政府壓力劇增，同時對負責人可采取一定的懲罰措施，以此來提高地方政府的公信力推動PPP項目的建設與發展。

4.政府保證公眾收益大于成本，鼓勵公眾積極參與，積極向政府和社會資本方反饋需求，并參與監督。同時，政府應做到項目的信息公開，并且與公眾積極研討交流，聽取公眾聲音、告知政府意愿，在一定程度上可以提高項目建設質量與效率，為社會和公眾提供更好的基礎設施與公共服務。