立法視角下學前教師的權益保障：國際經驗比較與啟示
——以美、法、加、新四國為例

趙 森，黃 青

(1 延安大學，陜西 延安 716000；2 湖南師范大學，湖南 長沙 410081；3 益陽師范高等?？茖W校，湖南 益陽 413099)

人生百年，立于幼學。在當前鄉村振興的背景下，辦好農村學前教育是助力鄉村振興偉大事業的源動力。學前教師作為學前教育體系中的核心參與者，是學前教育質量的保障者與教育行為的具體執行者。早在2012年，經濟合作與發展組織(OECD)就明確提出“學前教育質量中核心的評價標準主要在于學前教師”[1]。2018年，我國國務院頒布了《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了加強教師隊伍建設的引領目標。隨著《意見》的出臺，推動我國學前教育教師隊伍的高質量發展，增強其權益保障成為社會重點關注的問題。多年以來，教師法律身份不明、權利保障乏力等問題嚴重制約著學前教育事業的發展。我國學前教育學者曾多次提出，明確學前教師的身份地位、待遇、專業發展等基本權益保障的必要性與迫切性[2]。當前，我國學者多聚焦于學前(幼兒)教師的政策、立法、教育資源、工資待遇、教育懲戒權、教師身份等專題性研究。然而這些研究往往局限于學前教師隊伍的某一層面，缺少整體性把握。鑒于此, 筆者從國際視角對學前教師權益保障進行多維度、多層次的典型案例分析，在此基礎上對完善我國學前教師法律保障提出參考思路。

一、學前教師法律身份與權益保障的內涵概述

(一)法律身份釋義

教師法律身份基于法制下與其他關系主體的定位，明確教師持有法定的準則規范以及權利義務，并框定了其法律適用范圍。在世界各發達國家的立法實踐中，學前教育相關法除規范著教師法律身份外，也作為制約與影響其法定職責、社會地位、工資福利、權益保障等重要內容的法律依據[3]。根據國內外法律現狀，教師法律身份普遍被劃分為“公務員、教育公務員、公務雇員、雇員等類型”[4]。主要代表國家學前教師的法律身份規定及內涵如表1所示。

表1 主要代表國家學前教師法律身份類別及涵義

從上表可以看出，在法國、日本、韓國等國家，公立學前教師的法律身份隸屬于國家公務員，享有與其他公務員同等的社會地位、福利待遇、崗位培訓等[5]。而在美國、英國、加拿大等國家，公立學校學前教師處于公務員兼雇員兩種法律身份之間，具體而言既屬于國家法律所承認的公務員身份，享受公務員的基本待遇和義務限制，同時又與當地簽約機構還保持著契約關系，需遵守工作合同當中的系列條約[6]。而在新西蘭，學前教師處于雇員身份，與當地幼兒園屬于合同契約關系，國家并未直接干預管理，而是將幼兒教師的培養與招聘權讓位于市場，即弱化行政指令依賴路徑，以發揮市場的自主調控能力。

(二)權益保障內容

教師權益“一體兩翼”，囊括了教師權利與合理利益。《中華人民共和國教師法》中明文指出了教師所持有的6項權利，分別為：“教育教學權、科學研究權、指導評價權、獲取報酬權、民主管理權、進修培訓權”；合理利益則包括教師的“工資收入、社會保險、津貼補助”等[7]。國際上教師權益內容主要圍繞薪酬待遇、社會地位、工作福利、專業發展等進行。例如，美國以全美教育協會(National Education Association，NEA)為教師權益保障代表，切實保障學前教師的工資待遇、工作條件、退休福利等權益；新西蘭政府借助各種津貼補助手段提高教師待遇、保障教師合理培訓權，促使教師優質化教學。此外，立法政策也是法國保障教師權益的關鍵手段，以此為基線維護教師的社會地位、薪資待遇、專業發展等合理權益。

具體而言，學前教師權益涉及個人層面與集體層面。在個人層面，包括個體專業發展、教育空間保護、教學內容創新、教育懲戒、資源分配、勞務報酬、公正評價、生命安全等。學前乃至所有教師有權免受基于種族、宗教信仰、膚色、性別、性取向、性別認同、性別表達、身體特征、殘疾、婚姻狀況、家庭狀況、年齡、血統、居住地、社會經濟背景等的歧視。在集體層面，包含成為代表其專業組織的成員、為組織服務并由其代表、遵守并期望其他成員遵守組織的職業行為守則、在確定評估教師專業表現的標準和程序方面有發言權、受到簽約合同中概述條款的保護、就待遇和工作條件進行公平公正的申訴程序、教學期間和退休時獲得應得的財政保障等。同時，教師有責任積極支持教師共同體的事業發展目標，規范教師與其任職部門之間的關系，提高整體教育質量和學校聲譽。

二、國際學前教師權益保障的專項政策法規

美、法、加、新四國均為發達國家，盡管在政府管理和運行體制以及社會文化傳統上存有差異，但在國家性質和政治制度設計層面具有諸多共性。四國的學前教育治理體系趨向完善但又各具特色。因此，綜合分析比較上述國家的舉措與思路，可為我國正在進行的學前教師權益立法議程提供有益借鑒。

(一)美國——系統的聯邦政府法律依托背景

美國為推進教育發展、促進人才卓越化與資源平等化，于上世紀70年代先后發布了一系列報告，旨在大刀闊斧地改革教師教育領域，以培養“能力本位”(Competence-based)的合格教師。此后，美國學前專項立法順利出臺，主要得益于美國聯邦政府權威立法的高度引領及各州因地制宜推動地方配套立法。

1.聯邦政府教育立法的核心引領。美國聯邦政府頒布的《提前開始法》(Head Start Act，1981)、《2000年目標：美國教育法》(Goals2000：Educate America Act，1994)作為整個國家的教育類重磅立法引領[8]，其中在以建立國民教育法為核心宗旨的《2000年目標：美國教育法》中，將推動學前教育列為國家八大教育目標之首，鮮明地指出“需保障兒童能獲得適宜性的高質量教育”[9]。不難發現，美國對提升學前教育質量的危機意識可見一斑。對學前教師而言，《提前開始法》中明確提出，將利用國家資金專項撥款提高學前教師薪資待遇水平。此外，美國還通過系統立法的法制手段對學前教師的薪資待遇、社會福利、專業發展等方面進行了明確規定，包括陸續通過《全體兒童的優秀教師法案》(Teacher Excellence for All Children Act，2005)、《幼兒園及中小學教師激勵法案》(Incentives to Educate American Children Act，2005)等。以上均是學前教師立法的重要法案，以聯邦立法的權威驅動策略，切實保障了學前教師的專業權益，維護了學前教師的職業發展路徑，進而推動學前教師的質量發展朝向優質均衡的趨勢邁進。

2.各州政府因地制宜的配套立法。除美國聯邦的法律外，各州政府以引領立法條例為依據，逐步通過州立法步入了保障學前教師合理權益的大軍行列，結合各州實際情況完善配套法律，切實落實各州地區學前教師的職業權益保障。其中待遇水平作為影響學前教師職業吸引力的一項核心因素，是各州教育法制改革的重中之重，通過實施立法權提升教師待遇，促使學前教師之間的工資趨向平衡，包括減少Pre-K項目中的教師與K-12教師以及自身內部之間的差異等[10]。此外，為推動學前教師職業發展，州政府不僅下達規定并且采取配套手段，以統一學前教師與基礎教育階段教師的工資待遇水平，如俄克拉荷馬州于1998年法案中規定Pre-K教師與K-12教師持有一致的工資待遇[11]。如此一來，Pre-K教師內部之間的待遇差異也通過立法與配套保障措施得到了基本持平，通過保障基本待遇助推教師隊伍的穩定性與忠誠度。

(二)法國——基于立法的全方位學前教師培養與管理體系的建立

法國的學前教育質量水平處于世界前列，這極大地歸功于法國強大的中央政府以及資金支持。早在1989年頒布的《教育指導法》中就提出“教育是國家第一要務”[12]。在當時，法國政府便注意到了發展學前教育的迫切性。這些政策推動了建設卓越的學前教師從業隊伍，構建了系統的學前教育治理體制，確保各部門的職員各就其位，各司其職。

1.建立國家性“學前教育治理體系”。在國家法令確立的宏大框架下，突破了固有的單線主權困境，推動了國家權力的賦予與職能的分化。當前，完備的學前教育治理體系在法國逐漸成形，整體職權分布主要呈金字塔型。職權治理首位是一級中央政府，由國家教育部開展并執行國家教育重要決策，是教育治理系統的內核，包括政策制定、教師招聘與培訓、資金下達以及國家一級教育方案的官方規定。法國政府通過“行政機構—學院”和校長系統在區域一級執行政策，負責從學前教育到中學的教育管理，其首席教育官是從大學工作人員中被國家會議頒布的法令調任，持有博士學位，是教育治理高質化的重要保障，其中有法國國民教育部下設的學校教育總局專管學前教育，主要負責學前教育各項管理與服務[13]。地方一級政策的下達則是由各地方部門主任負責[14]。這種分級式管理有利于國家層面的政策法規下沉落實，同時又將有關責任細分到各個基層。將大方向國家政策的高位導向把握與實際法令下達落實相統籌，是法國學前教育治理體系專業化發展的重要保障。

(三)加拿大——《學前教師法案》專項法案的頒布

加拿大極為重視學前教育事業的發展，安大略省為促進學前教育質量的提高，于2007年頒布了《學前教師法案》(Early Childhood Educators Act, 2007)，該法案作為學前教師的專項法，目的體現為維護學前教師權益體系。該法案通過設立學前教師學院、搭建學前教師職前職后專業交流平臺，以及針對實際調研結果提高學前教師的社會地位和薪資待遇來保障學前教師的權益。

1.構建以“學前教師學院”為中心的權益保護體系。在加拿大《學前教師法案》中，明文指出成立“學前教師學院”(College of Early Childhood Educators)的硬性標準，旨在規范國家學前教育的優質化發展[16]。作為一個針對學前教師的專項立法項目，該學前教師學院是在嚴格執行法案條例的背景下而誕生，保障了學前教師學院合法以及權威的法律地位?！皩W前教師學院”的成立作為學前教師領域質量保障和權益保障的重要舉措，其職能包括發展與維護教師會員資格、提供注冊申訴機制、提供繼續教育機會以促進學前教育工作者的專業化與高質量發展等[17]。此外，學院下設有董事局管理中心事務，其成員中需有14名學前教育工作者代表，代表決定規例的范圍，凸顯教育治理中的主體特性，發揮學前教育工作者的專業能動性。同時，學前教師學院兼具系統性與科學性，持有一套整全的自治管理體系，包括執行委員會、投訴委員會、執業委員會等多個部門，共同構成了教師學院的組織框架，各部門之間相互協作，將學前教師的專業性發展以及教師權益保護作為其管理使命。

2.搭建學前教師職前職中職后專業信息交流平臺。加拿大《學前教師法案》針對學前教師的進修培訓權也作出了明確規定，指出各相關大單位需為學前教師提供繼續專業學習項目(Continuous professional learning program)，內容包括完成學院制定的規定課程、進行個人專業評估、制定與完成專業學習計劃，以及做好專業學習記錄[18]。通過這些專業化的項目式學習進而提高教師隊伍的專業化水準，同時提升學前教育領域的整體質量。此外，加拿大還借助建設職前與職后學前教師之間相互交流的專業平臺，為學前教師培養搭建統一性的交流通道。通過專題研討會的方式進行專業引領，學前教師之間可以就實際遇到的問題與困難進行分享與互助，以達到理論與實踐之間的相輔相成，加快學前師資水平的平衡性、優質性與可持續性發展[19]。

(四)新西蘭——“幼兒教師集體協議”的權益保障

新西蘭的學前教育在“政府主導”的治理模式下，學前教育普及率與學前教育質量均位居經合組織國家前列。自1986年起，國家教育部門開始主管新西蘭學前教育專項事務，學前教育管理趨向專業化[20]。在管理機構層面，新西蘭教育部與新西蘭教育學院深度合作，針對幼兒教師權益保護制定了一系列政策性文件，核心內容包括“薪資待遇”“補助津貼”“工作時間”“雇員聘用”“專業培訓與發展”“健康與安全”“個人申訴程序”等[21]。

1.實施常態化的教師集體協議。幼兒教師集體協議(The Early Childhood Education Collective Agreement)首次頒發的時間為2002年，在4年以后，新西蘭教育部與新西蘭教育學院再次根據現實境況進行協商，對其條例進行更新與修改，并將更新要素細則附在新出的集體協議后[22]。集體協議不僅來源于正式頒布的法律條文，持有強勁的法律背景，同時能夠根據實際情況進行適時的修改和調整。與此同時，為更加切實地保障幼兒教師的權益，增加新西蘭學前教師的職業吸引力，該協議能夠及時地根據實際變化需要進行動態調整。新西蘭國家學前政策所堅持的時效性和靈活性，在促進學前教師發展規范化、常規化、制度化上發揮著關鍵作用，一些如薪資待遇的明確公開、不同類型教師的針對性保障措施等，極大地促進了幼兒教師的職業管理和權益保障體系的更新與完善。

2.簽訂適配性的對口幼教協議。針對不同渠道培養的學前教師，新西蘭有著不同的法律協議保障，協議中所涵蓋的教師受其對應條款的保護，如通過33家幼兒園協會聘用的學前教師，對口適配“幼兒園教師、園長和高級教師集體協議”(Kindergarten teachers, head teachers and senior teachers’ collective agreement，KTCA)，而對于函授學校(Te Aho Te Kura Pounamu)聘用的教師則受幼兒教師集體協議(Te Aho Te Kura Pounamu)保護[23]。鑒于“幼兒教師集體協議”是僅針對已注冊合格的教師而設定的政策性文件，而為保障幼兒教師隊伍的穩步發展，新西蘭政府為此還考慮到部分想從事幼教行業但是暫未注冊成功的教師的合法權益，從而制定了幼兒教師個人協議。此協議旨在幫助此類幼兒教師合法地進行工作，同時也通過多種途徑促進其專業資格的合格認證。以上對口適配型政策舉措充分考慮到了部分學前教師個體的特殊性，為持續擴充學前師資蓄水池提供了動能，從而保障了學前教育隊伍的專業化建設。

三、對我國的啟示

通過梳理上述代表性國家建設學前教育教師隊伍的立法與政策經驗，不難看出，國家權力話語與法律文件規范已成為保障學前教師質量的雙翼。如何建設高質量教育體系、如何發展我國學前教育，成為業界與學術界共同關注的議題。參照國際經驗，我國教師法律身份、權益保護及專業發展可從以下幾方面汲取經驗。

(一)教師法律地位層面

1.立法前提：明確并加強學前教育教師的法律身份認同。法律以強制性與權威性為核心特征，教師的法律身份由國家以立法手段框定教師職業定位，以國家法律為后置依托。由國際經驗得出，國家對于學前教師法律身份的定位直接影響著教師的社會地位。確保學前教師的剛性權益保障，前提在于明確法律教育主體之間關系的核心，搭建法律地位的身份架構，以適配后續的法令施行。因此，明晰其法律身份是學前教師權益生命的保障之源，也是學前教師立法亟待解決的前置性問題[24]。學前教師作為公益性事業單位的工作人員，長期缺乏獨立的、系統的專項法律和配套法律的骨架支持，其法律身份模糊。因此，當前亟需推動《中華人民共和國學前教育法》(草案)立法計劃的落實，以保障學前教師合法正當性權益免受侵害。

針對我國學前教師法律身份定位的現有境遇，支持者建議將學前教師納入公務員系統，以依靠我國較為完善的公務員體制保障其薪資待遇及社會地位。借助穩定的收入水平與職業身份認同提高學前教師的職業吸引力[25]。但也有反對者認為，因教師身份的特殊性，如納入公務員體系易使以專業性為主的教師事業呈“官僚化”趨勢，隱匿了其公益性教育本質。誠然，學前教師特別是鄉村中的學前教師作為特殊的教師群體，其身份不應被貶為“孩子王”或“生活保姆”，通過專項法或者現有法律修訂對其教師法律身份作出操作性規定，是提升學前教師獲得感、讓好老師“留得住”“教得好”的重要舉措。

2.法案保障：建立系統的學前教師權益專項與配套法案?？v觀國際，專項法案的出臺是助推學前教師隊伍高質量化發展的關鍵。隨著國際系列學前教師權益保障法律的頒布，各個國家都相繼涌入法制機制建設的洪流。學前教師法案的建立不僅要以專項學前教師權益保障法案為中心，還要將維護提高與保障其社會地位、薪資待遇、職業發展力等教師權益作為其首要目標。如此才能徹底改善學前教師離崗率、轉崗率高的頑疾，推動學前教師的高質量化發展。

同時，在專項學前教育立法的基石之上，必須予以配套法案的保障實行，促使專項法案的落實持有系統框架支持。對于學前教師法律身份的確認與澄清依賴于專項法案設立不容置疑，但相關配套的法案也需共趨其力，為專項法案的有效落實提供穩定的法律保障合力。于我國法令現狀而言，學前教師權益保障零散地見于《中華人民共和國教師法》等相關法律中，尚未形成體系化的學前教師權益保障舉措。在實際教育境遇中，學前教師的權益難以發現高度適配的法律依據。在專項法案作為兜底保障后，一些學前教師專業交流平臺等渠道也需及時配套，以提高學前教師的職業滿意度，

(二)教師利益保護層面

1.資源平衡：重點扶持“處境不利”地區學前教師的權益。2017年，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略。而鄉村發展靠人才，人才的培養要靠教育。近年來，我國高度重視鄉村學校的建設。國家近些年頒布實施的一攬子政策中也明確指出，加強對農村及西部經濟落后地區的扶持力度，這為欠發達的地區帶來了新希望。針對貧困地區中學前教育事業發展面臨的“頑石”與“短板”，一系列補償政策在加快制訂中，盡管我國對于欠發達地區的教育存在一定的政策傾斜，但學前教師的基本待遇偏低的問題仍然明顯。

因此，為避免國家學前教育事業地區的兩極化發展，即經濟發達地區資源條件與教師待遇保障更為優質，經濟落后地區先天屬于邊緣界限，高水平教師存在“一邊倒”現象，國家通過政策引導與支持，在鄉村、山區等經濟薄弱地區中加大對普惠性公辦園的建設與投入十分必要。這些地區學前教師的權益保障尤為關鍵，采用多種制度性措施吸引與留住農村地區的學前專任教師，是實現農村學前教育事業實現良性可持續發展的重中之重。

2.及時反饋：打通學前教師個人權益“發聲”渠道與路徑。法國的“學前教育教師協助中心”、加拿大的學前教師繼續學習框架以及新西蘭不斷修改的“幼兒教師集體協議”中，都在建設教師協助與申訴的平臺，以傾聽學前教師的“自我發聲”?；貧w教師本身，即是切實保障學前教師的權益。而在我國，學前教師作為一組權利邊緣性群體，整體呈現出低社會地位、低待遇保障的弱勢形態，狀況堪憂，我們無法忽視學前教師現存的舉步維艱的教育生存境遇，走進、理解與詮釋學前教師個人權益的反饋發聲，是推動學前教師管理優質化、有效化發展的有效路徑。

民心與民生是新發展理念的內核，為學前教師權益提供反饋路徑，打通教師自我發聲路徑，有助于理解和滿足學前教師現實發展的需求。在保障教師的實際權益后，學前教師若能從個人角度出發，立足整體，為培養、招聘、培訓等專業發展方式進行及時有效的反饋與獻策，不僅可為上層政策的施行與修改提供現實依據，還能調動廣大一線教師的主體能動性，從而助力學前教師隊伍的整體優質化發展。

(三)教師專業發展層面

1.規范管理：統籌規劃學前教育—教師專項事業管理結構。系統全面的管理體系是組織治理的有力根基，學前教育管理體系是高質量學前教育治理模式的基石，其中蘊含著極高的自洽組織性與能動性。如法國學前教育管理體系將整個國家的組織體系分為宏觀上政府領導、中觀上地區學前教育督學執行與監督、微觀上各層組織機構有效落實。這種體系將學前教育的政策意識上傳下達到各個層次，框架分明、系統完備，全面保障與推進了學前教育質量的可持續發展。同時，學前教師的自我管理體系也是共同促進學前教育教師自治的有效環節。

目前，我國教育部下設基礎教育司、校外教育培訓監管司、職業教育與成人教育司、高等教育司、民族教育司、教師工作司等27個司局機構，其中學前教育尚歸屬于基礎教育司下設的學前教育處管理，這給學前教育事業發展提供了政策空間。在一些關鍵性的政策制定與落實層面，學前教育教師管理精準化、治理科學化程度仍較弱，持續加強教育部有關學前教育管理機構的專項化建設是重要的組織變革舉措。

2.統合發展：建立專業規范的職前職后一體化培訓體系。學前教師的進修培訓是教師自身專業化提升與適應人民群眾對優質學前教育期望的重要抓手。今后進一步統一幼、小、中教師的職前培養方式與途徑，平衡學前教師與其他小、中教師的社會待遇，保護學前教師的合法權益，是提升學前教師職業競爭力的關鍵。同時，加快利用教育信息技術推動學前教師繼續學習平臺建設，在入職前后搭建交流平臺，可為學前教師培養多元化、精細化發展提供路徑支持。

在教育信息技術飛速發展的時代，學前教師師資培養中還存在培訓模式、課程內容、理論與實踐性等方面的問題，完善具有時效性的職前培養政策需盡快提上議程，如整合教育資源、創新培養方式等。關于專業規范的職前與職后一體化培養體系需要進一步貫通，以促進學前教師培養路徑的系統化與整合化。

四、結語

學前教育作為個體生命的開端，對整個教育的發展具有重要意義。學前教師的權益保障與落實“幼兒為本”理念、促進幼兒發展等目標具有不可分割的密切聯系，學前教師的法律權益保障涉及學前教師的法律身份、工資待遇、專業發展等多維度內容，其立法政策的建設深刻影響著學前教師隊伍的建設與高質量發展。學前教育的希望生發于教師的個人情懷，但情懷并非長久之計，一種良性的社會機制才是根本解決之法。如要扭轉學前教育一直作為“大專業，小學科”的問題現象，“德”“譽”相濟，“酬”“勞”并重是我國未來學前教育事業發展的必然方向。