從負面清單管理看高校政府采購“放管服”效能提升

吳冠儀

（上海交通大學招投標與政府采購辦公室，上海 200240）

0 引 言

2003 年國內高校啟動政府采購程序，經過17 年的實踐和探索取得了長足發展，特別是近幾年國家“放管服”政策的出臺，為政府采購高效服務于專業建設和學科發展提供了政策保障。全面推進減政放權，充分發揮科研人員的采購話語權，讓專業的人做專業的事，釋放科研人員從事研究的時間，是新形勢下高校招標采購部門提升采購“放管服”效能常抓不懈的工作。高校積極落實推進采購“放管服”政策，在指導教師及科研人員采購中“什么可以為”方面大有裨益。然而，實踐中對于采購“放管服”邊界的問題，采購人仍經常遇到一些不知所措的問題，感到“放管服”難以完全落實到位，如政策法規對“放管服”指導針對性不強、采購名詞和概念缺乏權威解釋、放權后監管不到位等問題，導致“放管服”過程中違規采購屢見不鮮。提出采用“負面清單”管理模式，利用負面清單明確界定模糊概念、明確“什么不可為”“什么不能亂為”，針對“放管服”實踐中遇到的未決問題，探索高校采購“放管服”工作中遇到的深層次問題，尋求解決采購“放管服”深水區問題的路徑。

1 高校政府采購“放管服”現狀

高校政府采購“放管服”按照“簡政放權，放管結合，優化服務”的原則，運用編制采購指南、加強宣傳和培訓、創新信息化系統、重新修訂規章制度等多種方式，在不同程度上促進了高校政府采購工作的改革發展和效能的提升，由于高校對政策解讀存在差異，“放管服”中邊界問題日益凸顯。

（1）下“放”權限，增強二級單位自主權的利與弊。高校規定，對于限額標準以下的貨物、服務和工程項目，采購審批決定權下放至二級單位，二級單位根據學校相關制度要求組織比價即可完成采購；對于教學科研用途的集中采購目錄內產品，二級單位可自行采購。下放權限提高了各院系、直屬單位的參與權和話語權，提高了采購人購買到滿意設備的效率。但在實際操作中部分高校在制定簡政放權規章制度時，放權后的配套管理和與之相適應的內控機制未能及時跟上，在一定程度上形成“想怎么買就怎么買”的局面。這種“一放了之”的情況，表現在審計時的不合規問題屢次出現，給高校采購帶來較大的廉政風險。

（2）完善“管”理，加強采購程序規范性的利與弊。高校通過修訂完善采購管理相關制度等辦法，對采購事權歸屬、采購崗位責任、采購流程再造等進行梳理，形成從“需求提出—預算立項—計劃執行—實施采購—項目驗收—新一輪需求提出”的全生命周期管理；同時完善了各類采購項目的詢價文件、招標文件、合同模板、公告模板等格式文本，進一步加強采購程序規范性。然而，采購部門較難精準把握相關文件精神，如關于采購預算備案的具體要求和流程、科研儀器設備的內涵、高校辦班或捐贈等收入是否嚴格按照政府采購方式執行、高校教師以個人名義簽訂出版合同和房屋租賃合同是否納入學校統一管理、如何完善高校對科研儀器設備采購的內部控制管理等內容沒有明確的相關解釋說明，不利于高校后續提高落實文件精神的水平和指導“放管服”實際操作。

（3）優化“服”務，提升用戶滿意度的利與弊。招標采購部門通過官方網站、微信、電話、郵件、現場培訓等方式，宣傳最新的采購政策、采購程序、信息系統操作要領，既強化了用戶的采購意識，又豐富采購人的操作經驗。同時，“招采專員制”“限時辦結制”對于執行進度較慢的單位提供個性化服務等創新舉措，不斷提高采購的質量和效益。然而片面強調“用戶利益至上”“采購人優先”“一切聽從科研人員”，易使采購部門在決策時以偏概全，直接導致“寧松勿緊”的相關程序和細則引發廉政風險。

2 高校政府采購管理新視野——負面清單管理

負面清單管理是相對傳統正向思維管理而言，這一管理的實施可提供解決“放管服”實踐中遇到的采購權力邊界問題的新視角，是采購管理應對管理需求，回應管理痛點的需要。

（1）負面清單管理簡介。負面清單是指以清單方式明確列出禁止和限制行為，管理部門依法采取相應措施的一系列制度安排和管理實踐，負面清單以外的事項，各類主體皆可依法平等進入。負面清單管理源于2013 年中國（上海）自由貿易試驗區的成功實踐［1］，2015 年后負面清單管理逐漸運用到市場準入、政府治理、對外貿易等領域。對于高校而言，負面清單主要在師德師風［2］、學生管理［3］、科研經費［4］、行政監察［4］、審計［5］等領域應用并廣受歡迎。2020 年10 月，四川大學印發《四川大學采購行為負面清單》，成為首家設立“采購負面清單”的高校。在采購管理中引入負面清單管理，是高校采購“放管服”落實到位、發揮采購人主體責任、優化營商環境，促進政府采購公開、公平、公正、高效廉潔、講求績效的有益舉措。

（2）負面清單管理的法理基礎與作用。法理上，“負面清單”“權力清單”“責任清單”這3 張清單構成了規范權力運行的3 個法治路徑［6］。高校政府采購領域引入負面清單管理，使得“法無禁止即可為”的法治原理運用在政府采購方面，賦予采購行為法治意義，最大限度地避免傳統管理模式下采購人濫用權力的風險。引入負面清單，既完善政府采購“放管服”的必然選擇，也有助于采購部門轉變服務職能，提高服務效益，促進廉政建設、加強風險防控。負面清單管理運用在政府采購領域可以最大程度明晰采購人、代理機構、評審專家、供應商各方的權力邊界，進而重構采購各方當事人的關系，明晰并規范采購“放管服”中尚未落地的實際采購問題。

（3）高校政府采購負面清單擬解決的問題。高校政府采購領域的負面清單明確界定招標采購實務操作中的違法違規行為，應避免邊界問題的擴大，導致負面清單成為法律法規的明細羅列［7］。高校從采購人視角出發，列明采購申請環節、采購文件編制環節、評審環節等方面的禁止行為，做到采購“放管服”依據明確，有法可依。就實踐而言，負面清單擬解決以下問題：①促進采購“放管服”政策落實水平的提高。采購“放管服”負面清單是在對政府采購政策和“放管服”文件進行系統深入研究、領會其精神實質，結合高校內部采購具體情況而制定。負面清單管理為高校采購管理部門提高政策解讀水平提供了新的思路，通過解決“放管服”過程中遇到問題促進相關政策執行水平的提高，改進采購“放管服”落實不到位現狀，提高采購“放管服”政策紅利護航高校綜合改革質量。②明晰分散在各類規范性文件中的禁止性規定。由于科研人員不熟悉相關采購法律法規，諸多采購禁止性規定散落在各類規章制度中不便于查閱，極易導致在采購需求制定上出現將企業資產總額和從業人員等規模條件作為資格條件、技術指標具有排他性和傾向性等問題。由于招標文件中的各類技術指標涉及具體專業學科，采購人員在制作招標文件時無法對詳細指標和采購項目進行甄別，忽視相關禁止性規定易導致采購活動中止或無法為用戶采購到滿意的產品，影響采購效能。將各類禁止性規定列于負面清單中，能夠更好地指導招標采購工作，為用戶提前規避風險，提高招采質效。③明確采購人在實際工作中難以辨別的概念。目前高校采購中，采購人對于部分采購概念和要求難以辨別。如關于“設定最低限價”“化整為零規避公開招標”等專業概念和要求缺乏具體和權威的指導性意見和案例，在實際操作過程中，高校大多都自行理解，加之監管的方式也不盡相同，各職能部門間工作銜接和信息互聯共享不夠充分。在制度辦法調整過程中不可避免地存在個別環節銜接不夠順暢等問題。將此類問題在負面清單中予以明確，便于采購人執行。④解決實務操作及審計巡查中經常遇到的問題。在采購活動中，經常遇到無預算采購、超預算采購等行為，采購人違規而不自知；在各高校的歷次審計和巡察過程中，部分采購人的規范采購意識不強，甚至出現有意規避、違規操作等問題，然而采購部門卻缺乏相應可操作性強的法律條款和制度辦法進行懲戒。對于這類現象，采購管理部門將其納入負面清單，加以規范和警示，全面加強高校整體內控建設、多舉措規范采購“放管服”運行環節。

3 政府采購“放管服”效能提升的探索

負面清單管理給深入落實高校招標采購“放管服”提供了新思路，因此，認真研讀法律法規，預先做好負面清單各項內容的風險分析，廣泛征求財務、審計、經濟、法律等相關專家意見，在此基礎上科學合理地擬定招標采購管理的負面清單［8］。通過總結違規行為并出臺權威性指導意見，不斷優化完善負面清單、加強監管力度和風險反饋體系、構建健全的采購考評長效機制，在采購全生命周期維度推進政府采購“放管服”效能不斷提升。

（1）實施全生命周期采購“放管服”負面清單管理。依據總體大于部分之和，提出全生命周期采購“放管服”負面清單管理，避免“放管服”過程中因個別節點不暢而影響全局。高校政府采購的計劃期、采購期、使用期、處置期，構成高校政府采購管理的全生命周期。找準采購全生命周期“放管服”的關鍵風險點、負面清單控制點，設計科學可控的負面清單管理流程、構建內控體系，是提高采購全生命周期“放管服”效能的有效舉措。從可操作性考慮將采購管理分為4 個流程大類，7 個觀測點，若干個負面清單控制點，進行風險控制（見表1）。

表1 高校采購全生命周期負面清單控制點

針對邊界問題明確界定“什么不可為”“什么不能亂為”的負面清單管理，回應采購雙方對“放管服”實踐中感到落實不到位的問題，既是提高采購效益的大勢所趨，又是高校政府采購走內涵建設之路、探索創新和生態發展的必然追求，高校既有重新進行資源優化重組的必要性，更有引入負面清單管理后實現流程重新再造的可行性。高校采購“放管服”負面清單管理應隨著國家“放管服”政策的不斷推進，解決高校諸如招商引資、校外租房等不斷出現的新問題，與時俱進地完善采購全生命周期的負面清單。

（2）制定全生命周期采購“放管服”負面清單管理配套制度。高校政府采購“放管服”負面清單管理作為采購管理的新嘗試，配套的制度指導和約束是其有效運行的保證。鑒于高校日常采購行為中，參與采購“放管服”操作的基本上是教師，有時甚至是學生，使得負責采購項目的人員分散性和流動性較大，導致其理解和把握相關政策具有一定困難。加之高校采購部門在平時的監督管理和歷次審計中都發現存在不少問題，因此制定采購全生命周期“放管服”負面清單管理配套制度尤為重要。

制定補充條款完善制度建設。對現行采購制度指導“放管服”實踐中不易明晰的概念、針對性不夠強的相關規定、監管漏點等問題，如對于采購實踐中常見的“化整為零、拆分合同”等行為，除了通過負面清單予以規范外，采購部門還應配套相應的補救條款；在同一年度內、同一經費賬號、同一家供應商處累計采購金額超過采購限額標準時，需追加提交情況說明、單一來源論證、二級部門審批意見等補充材料，并進行信息公示。

制定采購“放管服”負面清單缺位的新制度。①制定采購“放管服”預警制度。運用信息化手段對無預算采購以及超預算采購進行監測。通過財務經費賬號自動校驗、采購系統自動識別、標書特定字符判定等方式實現智能化預警。②制定采購“放管服”負面清單反饋制度。對負面清單管理的潛在風險，建立風險反饋制度，通過召開座談會等方式聽取科研人員意見，強化采購人明晰負面清單內容，重視合規操作，進而引導師生以強烈的責任感參與負面清單管理下的規范采購活動［9］。③制定采購“放管服”負面清單宣傳解讀制度，重視對采購負面清單制度的宣傳和教育［10］，確保采購“放管服”負面清單的宣傳、教育、監督、激勵、懲處等各個環節協同配合，在給科研人員足夠安全感的同時促進其增強責任感，進一步促成全方位全過程的采購習慣養成［11］。加強“放管服”負面清單可溯源管理，提升采購“放管服”對雙一流大學建設的護航效益。

（3）建立各部門分段參與的采購“放管服”監管體系。高校政府采購“放管服”涉及學校的方方面面，僅依靠自我監督和審計部門的把關遠遠不夠，建立采購全生命周期相關部門參與的全面監督，發揮各部門的工作優勢精準監督是對采購“放管服”的法律護航。建立采購部門、財務處、審計處、資產處、監察處、基建處、法務室、相關學院主要負責人共同配合的監督體系［12］，將成為采購“放管服”促進學校穩步發展、積極配合國家巡視審計工作的必然要求。充分發揮各部門的監督職能，加強對采購計劃、采購預算、采購方式、采購程序等的監督，強化對政府采購違規行為的約束，將政府采購內部控制管理貫穿于政府采購執行與監管的各環節，發揮相關部門的管理優勢，將各部門與政府采購工作的相關內容與采購“放管服”負面清單管理建立有機聯系，多部門全面協同參與將違規事項鎖在制度和監督的籠子里。如重點監管采購中經常出現的易忽視問題，或失誤頻率較高、需要提高警惕的流程節點。此外，采購部門通過精選一些操作規范、尺度把握適當的采購案例或者經典的的反面案例匯編成冊，提供采購相關人員警示參考學習［13］，確保“管采”分離無漏洞，采購安全高效益。

（4）加強全生命周期采購“放管服”負面清單管理的誠信體系建設。全生命周期采購“放管服”負面清單管理誠信體系是“放管服”全面落地的基礎，內控體系和考核體系是其建設的重要內容。

負面清單管理并非簡單的簡政放權，為防止采購權力的濫用，必須加強事中事后的監督管理，更好地建立和完善內控體系［14］。①公開透明采購“放管服”負面清單采購全過程。對每個采購項目的采購意向、預算情況、采購過程、結題驗收等信息進行公開，通過加強對違規操作的全面防范推進采購誠信體系建設。②建設完善的內部采購誠信體系，增強科研人員的信用意識和規范采購意識［15］。對違反負面清單相關條款的單位或個人，采購部門可視情節輕重采取削減預算、終止采購活動、取消評審資格等措施；構成違紀的，移交學校紀委；構成犯罪的，移送司法機關。通過加大違規操作和違法成本，助力內部采購誠信體系建設。

利用考核的導向作用，加強內部與外部誠信體系建設。高校內部誠信體系建設應注重，①堅持強化采購考評的硬性規制，體現獎優罰劣的考評原則，推行采購考核負面清單制度，完善誠信記錄和失信懲戒機制，著力懲治違規采購等問題。②發揮標桿效應，樹立采購“放管服”負面清單管理的標桿單位，制定獎勵措施，通過積極引導采購人向采購考核中的標桿學院或課題組看齊。注重弘揚采購正氣，既要講好采購“放管服”故事，又要對采購“放管服”中出現的違規事件警鐘長鳴，將正面激勵與負面規制相結合，在高校內部營造采購“放管服”依法依規采購的良好氛圍［16］。外部誠信體系建設主要通過對委托招標代理公司的負面清單管理，實施全程跟蹤和評估，促進委托招標代理公司與采購人誠信合作。如定期檢查采購“放管服”負面清單有無漏洞，招標代理公司對負責采購項目開展的全程跟蹤和評估，完善委托代理階段的誠信體系。

4 結 語

《政府采購法（修訂草案征求意見稿）》已于2020年12 月發布并向社會公開征求意見，高校的“放管服”改革進入攻堅期和深水區，如逆水行舟，不進則退。面向十四五，高校政府采購工作應借助負面清單完成轉型，嚴寬相濟，放管結合，通過不斷總結并加強監管體系、誠信體系、風險反饋體系、考評體系的建設，最終實現“優質高效并肩，護航守門同行”。