智慧化城市治理：驅動、挑戰與進路*

楊 峰 胡秋涵 任運月

（四川大學 公共管理學院，四川 成都 610065）

一、引言

城市是包容社會要素和人類活動的復合體，諸多事務密集復雜、互相影響，并隨著經濟集聚和人口流入，呈現不斷蔓延擴容的趨勢。2020年末我國常住人口城鎮化率超過60%，①國家統計局：《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》，2021年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html，2021年 8月 31日。比1949年末提高了49.36個百分點。城鎮化進程的加快和社會結構的轉變在提升居民生活水平的同時，也催生出諸如交通擁堵、住房緊張、環境惡化、公共服務不均、突發公共事件頻發等社會問題，愈發凸顯城市治理在國家治理體系中的重要性，更是對城市治理能力提出了新要求。與此同時，智能5G、物聯網（IoT）、區塊鏈（Blockchain）和人工智能（AI）等新興技術將全球帶入工業4.0時代，城市作為應用數字技術的前沿陣地，在新技術迭代發展中引發了我國城市治理在戰略層面和實踐層面的思考與變革。

提高城市治理現代化水平是破解當前城市發展難題、迎接新技術應用挑戰的關鍵，也是提高國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。“城市治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容”②鄭潔：《多措并舉提高城市治理現代化水平》，《經濟日報》2020年9月29日，第11版。，智慧化是新時代城市治理轉型的重點方向，也是城市治理體系和治理能力現代化發展的新思路。黨的十九大報告首次提出建設智慧社會，作為建設創新型國家的重要一環，智慧社會的提出表明我國智慧化城市治理進入新階段。城市治理在應用新興技術時，不僅關注城市問題的解決，更要以人民為中心，聚焦人民群眾需求，既要思考數字技術能做什么，更要思考城市治理需要數字技術做什么。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時強調：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”①《習近平在浙江考察時強調.統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作.奮力實現今年經濟社會發展目標任務》，《人民日報》2020年4月2日，第1版。因此，要進一步推進城市治理的智慧化發展，既要注重新興數字技術在城市治理中的應用，也要注重城市治理理念更新、治理職能轉變、工作流程重塑及制度供給等問題。

在整體戰略規劃和新興技術創新的推動下，我國各省市紛紛進行智慧化城市治理轉型實踐。2004年，北京市應用信息技術治理城市問題，探索出城市網格化治理模式，并在全國范圍內推廣，是數字技術與城市治理融合的新嘗試。2010年起國家相關部委智慧城市試點工作開展，智慧化城市治理涌現了大量多樣化的轉型實踐，例如，上海的“一網通辦、一網統管”、杭州城市大腦、深圳智慧城市、廣州數字政府建設等。隨著數字技術與城市治理互嵌融合，我國城市治理逐步形成了以技術應用和制度變革為核心的治理轉型邏輯。②趙靜、薛瀾、吳冠生：《敏捷思維引領城市治理轉型：對多城市治理實踐的分析》，《中國行政管理》2021年第8期，第49-54頁。盡管我國利用數字技術進行智慧化城市治理轉型的實踐有一定成果，但還未能有效滿足人民群眾對于智慧生活的需求與期待，仍需要在城市治理形態整體性變化中，推進智慧化城市治理的深入發展。因此，本文力圖追溯智慧化城市治理的驅動，從現實基礎與多元需求中明確其推行的挑戰，進而探尋以“智慧”賦能“治理”的有效進路。

二、驅動：時代特征下的現實基礎與多元需求

城市治理向智慧化方向發展既在于我國城市已部分具備了“能”智慧化的現實基礎，也在于“要”智慧化來解決諸多治理問題和滿足多元需求，形成了城市擴大化、社會數字化、問題復雜化、需求多樣化的驅動力結構，彼此之間相互影響、相互融合，共同推動城市治理的智慧化發展（如圖1所示）。（1）場域驅動。城市擴大化帶來了城鄉社會結構的深入轉變，作為城市治理轉型的大背景，孕育了城市治理問題和城市治理需求，是智慧化城市治理的場域支撐。（2）技術驅動。數字技術創新了城市治理方式，為智慧化城市治理累積基礎設施、信息資源和人才資源，構成實現智慧化城市治理的技術基礎。（3）問題驅動。解決城鎮化帶來的諸多治理問題是傳統城市治理向智慧化城市治理轉變的內生源動力。（4）需求驅動。新時代人民群眾美好生活需求的精細化和差異化是城市治理智慧化轉型的外在驅動力。

圖1 智慧化城市治理驅動力

（一）城市擴大化

城鎮化率是衡量城市擴大化程度的重要指標，建國初期我國常住人口城鎮化率僅10.64%，在經歷30年的探索期后，我國城鎮化自改革開放迎來快速發展階段，大批農村剩余勞動力向城市轉移，城市數量增多，城市人口規模遞增，城市區間范圍擴大，城市化水平不斷提升。2011年，我國城鎮化率首超50%，達到51.27%，這是我國城鄉結構的歷史性變革，也是我國城鎮化戰略調整的重要節點。2012年，黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮化道路”，強調以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉一體、四化同步的發展理念，城鎮化發展迎來提質增效新階段。③魏后凱：《走中國特色的新型城鎮化道路》，北京:社會科學文獻出版社，2014年，第1-20頁。2021年末，我國常住人口城鎮化率為64.72%，①盛來運：《逆境中促發展.變局中開新局——<2021年國民經濟和社會發展統計公報>評讀》，2022年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202202/t20220227_1827958.html，2022年3月 10日。有研究預計，到2030年我國將實現80%的城鎮化率。②萬廣華：《2030年:中國城鎮化率達到80%》，《國際經濟評論》2011年第6期，第99-111，5頁。

城市擴大化不僅表現為農村人口轉變為城市人口，也包括產業結構、生活方式和思想文化等更深層次的變化。一方面，城市擴大化使得勞動力、資金和技術向城市集聚，其規模效益持續激活市場，促進城市產業結構優化升級，為科技創新和社會數字化發展提供廣闊的場域支持。另一方面，城市擴大的過程也是各類新型社會矛盾凸顯和人民生活需求轉變的過程，城市化水平越高，城市所包容的各種要素及要素間的關系就更為復雜，城鄉間資源要素的流動就更為頻繁，城市治理所面臨的環境也就更為繁復多變，尤其伴隨著我國進入新常態發展時期，更要注重更優質量的城市治理。

（二）社會數字化

數字基礎設施是智慧化城市治理的硬件基礎。自2018年12月以來，國家密集部署“新基建”，緊抓產業數字化、數字產業化機遇，加強新型基礎設施建設。國家發展和改革委員會在2020年4月明確了新型基礎設施是以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務的基礎設施體系。③中華人民共和國國家發展和改革委員會：《國家發展改革委舉行4月份新聞發布會介紹宏觀經濟運行情況并回應熱點問題》，2020年4月20日，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202004/t20200420_1226031.html?code=&state=123，2022年3月10日。“新基建”除了對原有信息基礎設施的內容進行增添外，還涉及到能夠深度應用互聯網、大數據、人工智能等技術而形成的基礎設施。不斷完善的新型基礎設施能有效彌補區域、城鄉和群體間的數字鴻溝，形成共聯共享的社會網絡，為城市治理智慧化帶來新機遇。

數字技術應用是智慧化城市治理的支撐工具。大數據時代，數據的海量、多樣、快速、價值密度低的特征給政府決策帶來挑戰，數字技術有助于將數據資源轉化為治理優勢，為城市治理向智慧化、精準化轉型提供強大支持。國家“十四五”規劃提出分級分類推進新型智慧城市建設，將物聯網感知設施、通信系統等納入公共基礎設施統一規劃建設，推進市政公用設施、建筑等物聯網應用和智能化改造，完善城市信息模型平臺和運行管理服務平臺，構建城市數據資源體系，推進城市數據大腦建設。新一代數字技術的創新應用將助力數據價值的發揮，為城市治理添上“智慧”外衣。例如，物聯網通過傳感器采集數據，并根據反饋執行命令；云計算將采集到的數據進行存儲與計算，為大規模數據管理提供平臺；5G技術搭建起快速、準確、大容量的數據傳輸通道，并結合區塊鏈技術實現數據互通；人工智能通過機器學習和算法支持完成數據分析，形成智能治理決策方案。

逐漸完善的數字化制度體系和逐步提升的公眾信息素養構成智慧化城市治理的軟環境。2012年，住房和城鄉建設部辦公廳發布了《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，推動和規范智慧城市建設，各省市紛紛發布基于數字化的城市治理智慧化轉型發展規劃。例如，2018年上海出臺《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》，2021年印發《上海市促進城市數字化轉型的若干政策措施》，不斷推進“一網通辦”“一網統管”的“兩張網”建設，強化了城市治理數字化轉型的制度供給。與此同時，我國的網民基礎也在不斷擴大，截至2021年12月，我國網民數量達到10.32億人，互聯網普及率達到73%，④中國互聯網絡信息中心：《第49次互聯網絡發展狀況統計報告》，2022年2月25日，.http://www.cnnic.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202202/t20220225_71727.htm，2022年3月10日。意味著公眾愈發熟悉智能設備，愈加了解數字技術，公眾信息素養和數據素養不斷提升，倒逼著城市治理朝著更加智慧的方向轉型。

（三）問題復雜化

城市數量和規模的持續擴大不斷帶來城市治理的復雜問題。如城市人口負擔過重和基礎設施建設薄弱帶來的交通擁堵、住房困難、事故頻發等問題；城鄉二元發展帶來的公共服務城鄉分配不均、城鄉發展差距過大等問題。再隨著城市現代化發展，城市治理難點、盲點不斷涌現，如城市運行和管理過程中政府部門間信息不暢通產生的數據壁壘和信息孤島問題，治理現代化發展中多元主體參與和責任協調的問題等。此外，傳統城市治理問題也在城市智慧化轉型中呈現出新特點、新面貌，新舊問題相互交織，給城市治理帶來壓力和挑戰。

城市日新月異的變化也在不斷產生新問題，涵蓋了突發事件帶來的應急管理問題。例如，此次新冠肺炎疫情防控暴露許多城市治理問題：由于“市-區-街道-社區”較長的管理鏈條使得疫情防控延遲、信息傳遞受噪音干擾而失真；由于缺乏預警能力，在疫情初期未能成功阻止新冠病毒的傳播；由于物資信息供需匹配不對稱、不及時，造成部分地區物資極度缺乏等。值得慶幸的是，智慧城市建設在新冠肺炎疫情中顯示出了強大的治理效能，如北京、杭州等城市，充分利用智慧手段縮短管理環節、提升疫情防控效率，利用“城市大腦”采集公眾行動軌跡等數據用于決策研判，利用智慧物流優化物資調控系統。城市正以一個開放和動態的龐大系統聚集各種要素，其結構的多維性和復雜性在增加城市發展風險的同時，呼喚著智慧化的創新治理模式。

（四）需求多元化

智慧化城市治理的出現最終要落腳到不同主體的現實需求上來，既包括政府提升內外部協同治理能力的需求，也包括企業提高應對風險能力的需求，更包括公眾對于個性化公共服務的需求。聚焦于人民群眾需求，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感是智慧化城市治理的立足點和落腳點，關注以人民為中心的智慧化城市治理快速深化發展的新問題，是當下和未來抓住城市發展機遇的關鍵。

黨的十九大報告指出：我國主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對于城市生活更高質量的需求，也是對政府公共服務職能的一種要求。橫向來看，解決日常生活中長期存在的交通、住房、教育、醫療等城市問題是公眾對城市治理最基本的需求。隨著數字技術在城市治理中的應用，公眾對智慧政務、智慧交通、智慧安防、智慧醫療、智慧教育等與人們生活各方面息息相關的智慧化治理場景的期待與日俱增。需求的精細化程度越高，就越有可能產生沖突，因而政府需提供更為精確的公共服務，以匹配差異化的需求，避免資源的錯位甚至浪費。人民群眾需求的多元化，促使著公眾表達維度拓寬、需求數據全面收集和科學分析的智慧化治理模式的出現。

三、挑戰：新舊碰撞中的問題與難題

城市擴大化、社會數字化、問題復雜化和需求多元化驅動著城市治理朝著智慧化方向發展轉型。作為數字技術發展及其在城市治理中應用的產物，智慧化城市治理是個系統工程，厘清這一復雜系統所面臨的問題與難題，對于探尋智慧化城市治理有效路徑具有重要意義。盡管智慧化城市治理已經取得了一定實踐成果，尤其是新冠肺炎疫情發生以來，部分城市運用數字技術有效控制疫情蔓延，但智慧化城市治理的發展之路仍充滿挑戰，既包括新興治理手段與傳統管理模式難以融合的基礎性難題，也包括制約智慧化城市治理進一步優化的關鍵性問題。

（一）理念沖突：技術應用思維與傳統管理思維的碰撞

“全數據”、整體化治理思維與“小數據”、經驗化管理思維的碰撞。隨著大數據的發展，以數據為中心、以計算為手段的決策分析與治理新范式，正在顛覆傳統管理實踐。①徐宗本、馮芷艷、郭迅華等：《大數據驅動的管理與決策前沿課題》，《管理世界》2014年第11期，第158-163頁。數字技術改變了城市治理的基礎，不斷沖擊著傳統城市管理的內在運轉邏輯，全方位的數據收集給城市治理帶來精細化和整體化兼得的可能性，傳統的依據管理者個人經驗和樣本數據的簡單管理和決策思維越來越不適用于復雜的現實社會需求。更有甚者，部分公職人員對新興數字技術缺乏了解，不清楚應如何將技術與城市治理進行深度融合，于是本能地或被動地對數字技術的應用產生抵觸情緒，導致技術成為擺設，智慧成為空談。

扁平化治理思維與垂直化管理思維的碰撞。在傳統線性管理思維的主導下，各級政府按照縱向關系逐級安排責權，而隨著現在現代數字技術逐步滲透于城市治理的各個環節，城市治理中的各個要素互相聯系、互相影響，甚至產生“化學反應”。②李晴、劉海軍：《智慧城市與城市治理現代化:從沖突到賦能》，《行政管理改革》2020年第4期，第56-63頁。技術創新改變了城市治理的外部環境，并逐步滲透到城市治理系統內部，因而傳統的城市綜合治理存在部門較多、職能交叉、資源分散等問題，就難以在治理理念、治理模式、治理流程、治理措施等方面適應智慧化城市治理需要。

（二）權力挑戰：多元主體對政府主導權力的挑戰

從一定意義上講，當前我國的城市治理依然沒有脫離社會管理的范疇，而“我國的社會管理屬于政治管理行為，政治管理的內容分為兩個方面：一個是公共權力對社會也就是對廣大人民群眾的管理，另一個是公共權力內部的管理”③李景鵬：《權力政治學》，北京:北京大學出版社，2008年，第119頁。。也就是說，在政府權力運行的單一化模式下，市場、社會和群眾往往容易被排除在政府管理決策體制的“權力壁壘”外，而被動地為公共權力所主導和管制。政府主導、多元參與、合作共治是新時代社會治理創新的核心要求，智慧化城市治理也以治理主體趨于多元為發展特征之一，其治理主體范圍將進一步擴大，治理主體間的協同合作將進一步深化。

數字技術的應用已經在不停打破傳統的權力運行方式，在萬物互聯互通的大數據時代，政府治理決策和治理行為更具公開性和透明性，不斷實現城市治理過程和治理結果的全民討論與全民監督，城市居民作為治理監督者和評估者，通過數字化平臺參與城市治理全過程。智慧化城市治理的多元主體將對形成已久的行政體制下的政府主導權力發起挑戰，如何增強智慧化城市治理運行中的其他新力量，打破治理主體間協同聯動不暢的僵局，是智慧化城市治理過程中新舊碰撞下亟待解決的難題。

（三）技術局限：新興技術實際應用中的復雜風險

技術局限，既指技術的研究進入瓶頸期后其本身存在的局限性，也指智慧化城市治理在數字技術的實際應用中與現實需求不相匹配，甚至可能會帶來風險。在技術自身發展方面，智慧交通、智慧醫療、智慧家居等智慧場景將技術與城市治理進行深度融合后，城市治理急需進一步升級后的“進化版”技術。然而現實中存在技術自身發展受限的情形，例如，難以推出更小、更強、更便宜、更能使其與物品緊密結合的傳感器技術；難以做到既大容量，又能自動操作的通信網絡技術；過于依賴龐大的數據集，難以洞悉和解釋其中的深度學習技術原理等。另外，已有的智慧化城市治理平臺基礎不夠扎實，深度學習和模擬預測的能力較弱，難以利用現有數據資源形成個性化公共服務和系統性社會治理。

在技術應用方面，存在數字技術偏離實際需求，導致治理平臺的失效。智慧化城市治理的最終目的和核心目標就是要在數字技術的輔助下，深度感知多元需求和治理問題，提供與之匹配的惠民服務和精準治理。然而，技術治理是有限度的，不同的適用場景對技術要求的適配程度并不一致。④呂德文：《治理技術如何適配國家機器——技術治理的運用場景及其限度》，《探索與爭鳴》2019年第6期，第59-67，15頁。在實際應用中，數字技術可能存在華而不實的問題，比如新冠肺炎疫情初期，部分地區的基層管理系統失靈，線上人員行動軌跡信息的統計功能缺失，仍要以傳統的“敲門入戶”手動登記來進行信息采集，大大降低了工作效率，拉長了病例鎖定時間。此外，人工智能等算法的技術歧視、技術黑箱及計算錯誤等問題也可能在特定的社會場景中侵害城市公民權益乃至生命，損害社會公平正義，甚至危及城市社會秩序和安全穩定。①鄒軍、荊高宏：《5G驅動的智慧社會對現代治理體系的影響及應對》，《傳媒觀察》2020年第12期，第5-12，2頁。

（四）管理失范：數據生命周期管理中的規則缺失

智慧化城市治理以數據構建和表示世界，其智慧治理水平很大程度上取決于城市數據中心建設水平和城市數據管理水平。政府數據管理生命周期分為數據創建與采集、數據組織與處理、數據存儲與發布、數據發現與獲取，數據增值與評價五個階段。②黃如花、賴彤：《數據生命周期視角下我國政府數據開放的障礙研究》，《情報理論與實踐》2018年第2期，第7-13頁。在數據管理生命周期的各個階段中，數據采集的片面性、數據共享的部門壁壘和數據安全隱患是海量城市數據未能發揮其治理價值的重要阻礙，成為我國智慧化城市治理發展的挑戰之一。

一項針對我國智慧化城市治理水平評估的研究顯示，包括數據管理和支撐平臺在內的智能感知得分率相對較低，③鄭明媚、張勁文、趙蕃蕃：《推進中國城市治理智慧化的政策思考》，《北京交通大學學報(社會科學版)》2019年第4期，第35-41頁。一定程度上會影響智慧化城市治理數據的全面性與準確性。.“信息孤島”和“數據煙囪”問題成為智慧化城市治理過程中的典型問題，政府各部門、城市各機構、社會各領域都有自己較為獨立的數據建設標準和體系，不同的體系結構不同、粗細不同、效果不同，數據的綜合利用和共享的難度隨之增大。作為智慧化城市治理依托的通信技術與互聯網技術尚存隱患，這將直接影響智慧治理數據管理的安全，包括個人隱私信息，甚至涉及國家機密，而數據管理平臺的搭建并不由政府機構全權負責，也加大了信息泄露的風險。

（五）彈性不足：突發事件應急管理中的路徑依賴

當前，我國已進入高風險社會，面臨著多重內外風險疊加的安全挑戰。④葛天任、裴琳娜：《高風險社會的智慧社區建設與敏捷治理變革》，《理論與改革》2020年第5期，第85-96頁。具有來源多元性、類型多樣性、放大可能性、呈現全面性和走勢潛在性等諸多特征的社會風險，有可能由于決策部門“有組織地不負責任”造成更具破壞性的后果。⑤李誠：《我國轉型期社會風險及其治理的理論思考——基于風險社會理論的分析》，《學術界》2011年第3期，第21-27，251-255頁。即意味著面對社會風險的城市治理功能的實現，在新興技術應用的復雜性和城市風險的常態化的考量下，對智慧治理制度設計的彈性和敏捷性提出更高要求。

基于日常管理需要和經驗建立的智慧化城市治理平臺，依靠的是過于剛性的制度設計和政策體系，往往會在突發公共事件發生時出現反應遲鈍或路徑依賴。⑥章昌平、米加寧、劉潤澤：《以智抗疫:從健康碼看城市治理智慧化的“微生態”》，《廣州大學學報(社會科學版)》2021年第2期，第37-46頁。我國自上而下的決策執行機制和自下而上的信息傳遞機制容易導致信息不對稱和信息失真，由此造成治理決策失誤、失靈或者滯后。⑦張愛軍：《重大突發公共衛生事件信息的傳播特點與治理策略》，《探索》2020年第4期，第169-181頁。也有研究表明以往智慧化城市治理過程中存在“重主控、輕生態，重技術、輕應用，重建設、輕運營”誤區，其中過于偏重系統的中央管控而忽略城市公共服務需求的多元化生態，突顯了城市日常管理運行系統的應變不足。⑧騰訊研究院：《WeCity·未來城市:智慧城市進化之道》，2019年11月7日，https://tisi.org/14965，2021年12月23日。這樣的行動準則雖然能夠有序地控制住長期存在的、較易預見的城市問題，但當新冠肺炎疫情這類突發性公共衛生事件發生時，就難以高效實現平時狀態和應急狀態之間的轉化。

四、進路：以人本提升智慧，以智慧賦能治理

（一）城市治理融合智慧，智慧思維回歸治理

堅持以智慧思維促進技術與治理的深度融合。智慧化城市治理的理念塑造與實踐轉型能否取得突破，不是簡單地將技術嵌入城市治理的方方面面，關鍵在于各級政府是否將數字技術納入城市治理現代化頂層設計，是否貫徹國家治理體系和治理能力現代化的發展目標，是否以人為本地利用數字技術并服務于治理。因此，需要加強城市治理技術應用的頂層設計，加大智慧化城市治理的體系化推進力度，形成清晰可見的智慧化城市治理圖景。一要從戰略定位上抓住“智慧”，把現代數字技術和智慧化城市建設提升至城市發展的重要戰略高度，強化以數字技術為依托的智慧發展理念，統籌智慧化城市治理體系建設。二要在路徑設計上抓住“智慧”，以大數據技術為治理工具，整合城市各類資源要素，從規劃管理、組織領導、制度設計、平臺支撐等方面入手，針對性地對城市問題治理進行循序漸進的路徑設計。三要在體系化治理中抓住“智慧”，智慧城市治理思維變革需要政府、市場和社會互聯互通，也需要政府內部各層級部門厘清治理權責，在橫向體系和縱向體系中把握技術思維，將組織結構、制度流程、績效管理等硬要素同技術理念、智慧文化等軟要素結合起來，在治理體系的各個維度植入技術理念。

堅持智慧思維要回歸治理本質。智慧治理是一種新型城市治理模式，既體現了政府角色智慧化，也彰顯了治理結構、治理流程、決策生成、決策執行、主體協作的智慧化。智慧治理這一“新藥”要想有效治愈城市治理中的“老癥結”，智慧技術就不能自顧自地向前奔跑而不顧現實的城市發展水平和居民需求，空披技術之“華衣”而脫離了治理的實質。智慧化城市治理必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，以滿足廣大城市居民美好生活需要。唯有將智慧思維與治理理念有機融合互嵌，以新興科技賦能治理，以治理的核心思想引領科技，方能促進城市治理在實踐中調整治理的體制安排和具體流程，以實現智慧治理的目標取向。而隨著城市發展越來越呈現出動態特征，新興問題接踵而至，“智慧”與“治理”的融合絕非一蹴而就，城市治理應不斷調整治理思維，適應智慧化技術帶來的變化趨勢。

（二）多元主體良性互動，構建協作治理網絡

治理主體是治理系統中的能動性要素，我國當前的智慧化城市治理盡管有多元主體參與，但尚未形成良性的多元治理主體互動，其重要原因在于社會參與力量的不足。要增強社會參與力量，一是政府要主動轉變其在智慧化城市治理中的職能定位，建立協同治理和分工協作機制，增強社會力量在城市治理中的話語權，優化多元主體參與智慧化城市治理環節。二是要強化智慧化城市治理的協作設計，運用政策激勵方式引導企業充分利用其先進技術和人才資源，在數據采集、挖掘、分析上承擔主要任務，通過社會力量參與切實增強城市服務供給能力。三是融合數字技術與惠民服務，既要簡化服務流程，提升服務質量，優化公眾服務體驗，又要充分保障公眾知情權和參與權，擴寬城市居民反饋與自治渠道，促使公眾從被動參與變為主動參與。

城市治理需要有效整合治理主體的權力、職責和資源，形成在黨的統一領導下政府、企業、居民多元參與的有機協作治理網絡。政府是城市治理中最為主要的主體，擁有海量的數據優勢并決定著技術應用和規則設計，而隨著智慧治理重心的不斷下沉，治理單元不斷分化，社區便成為智慧化城市治理中數據采集和服務提供的基礎單元。同時，應以街道、社區為基本單元搭建智慧化城市治理頂層設計框架，為企業參與治理指明方向。公眾作為由無數個體聚合形成的群體，觸及公共服務的各個環節，能夠將隱蔽性、細微性的城市問題進行反饋和互動。公眾需求表達和反饋是智慧化城市治理的立足點，是否滿足居民需求、是否讓居民滿意是檢驗智慧化城市治理成效的關鍵標準。同時，通過數字技術將政府端、企業端、個人端的數據進行整合，用于決策支持和服務提供，以支撐真正的“共建共治共享”多元主體協同治理模式。①史晨、馬亮：《互聯網企業助推數字政府建設——基于健康碼與“浙政釘”的案例研究》，《學習論壇》2020年第8期，第50-55頁。

（三）突破技術應用局限，精準識別公眾需求

要突破技術自身的局限性，就要注重核心技術自主研發能力，使數字技術的應用既符合我國城市發展狀況，針對性地匹配決策方案，又減少了我國對其他國家數字技術的依賴性，避免國外技術產品留下安全漏洞。因此，增強技術產業供應鏈自主研發能力迫在眉睫：一要進一步完善新基建，為發展新興數字技術支撐智慧化城市治理創造條件；二要堅持完善科技創新體制機制，為科技人才開展智慧化城市治理創新營造發展環境；三要形成政府與高科技企業合力，打造更多的智慧化城市治理應用新場景。

技術治理呈現的局限性也要求城市治理智慧化發展兼顧技術供給與居民需求，遵循“以人為本”的治理理念。數字技術為城市決策提供數據支持，但治理決策不能過度迷信技術應用而簡化城市治理面臨的現實需求，不能一味追求技術的提升，而忽略人的能動性和復雜性因素。部分城市治理過分強調技術化和信息化，過于依賴數字技術應用，從而忽視了居民內在的智慧需求，忽視公共利益表達和公民參與，弱化了居民獲得感、幸福感和安全感提升的城市治理目標。因此，要始終堅持以人本思想貫徹于整個智慧治理的制度設計與具體實踐，將數字技術與惠民服務結合起來，精準識別公眾需求，完善一體化在線政務服務平臺，提供居民衣食住行的一站式服務，彌補公共服務中存在的針對性不強、差異性缺乏的短板。

（四）完善數據管理規則，實現數據全周期管理

完善的數據全周期管理離不開政策設計。政策層面，一方面，按照國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》、中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策要求，在積極推行“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的管理機制的同時，既要明確涉及城市數據資源管理和使用機構的權責配置，更要清晰城市數據資源的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等，逐步推動數據驅動的智慧化城市治理的標準化、規范化和常態化。另一方面，積極完善城市數據全周期管理過程中的信息安全相關制度，從國家信息安全和個人信息保護出發，以數據安全使用為目標，研究數據分級分類管理實施辦法，注重數據安全評估和動態監測，構建智慧化城市治理的信息安全保障機制。

實現數據全周期管理需要付諸具體實踐。一是要加強各類視頻監控、物聯網傳感器和5G網絡等信息基礎設施建設，完善城市治理基礎數據采集。二是繼續深化機器學習、人工智能技術應用，使得支持城市系統運行的各類參數能夠即時、全量地從海量數據中提取出來，為智慧化城市治理的各類智慧應用打下數據基礎，支持城市治理決策。三是要加強基于數據錄入和共享標準化的數據融合工作，避免多源數據在規范、結構、格式等方面的割裂性帶來的全貌缺失問題。四是要充分利用數據打造虛擬智慧治理場景，結合人工智能、虛擬現實、可視化等技術評價虛擬治理場景，構建出一個具有參考意義的數據管理模式。

（五）注重微觀服務設計，強化治理制度彈性

智慧化城市治理的生命力在于數字技術應用基礎上的城市治理能否與居民日常生活緊密相連。注重智慧化應用場景的城市治理服務設計就是要從微觀層面出發，跳出宏大的、注重中控的思維框架。例如，新冠肺炎疫情防控中具有標志性的“健康碼”，作為自下而上地從公眾需求衍生出來的微設計，以一個微小的公共服務切口，可以跟隨疫情發展和防控需求實現功能轉變，展示了智慧化城市治理帶來的新現象和新應用。因此，從海量微服務入手，以通信技術支持的移動端為入口，針對人們的行為習慣和個性化需求進行服務設計，將過去單個、線性的觸點服務轉變為全場景、多觸點的交互模式，提升公眾體驗滿足感，真正呈現智慧化城市治理的生命力。

注重智慧化應用場景微觀服務設計的同時，也需要強化智慧化城市治理的制度彈性。增強制度彈性意味著智慧化城市治理既要服務于常態化管理需要，也要具備處理應急狀態的能力，滿足二者敏捷轉化的治理需求。現有智慧城市系統多是基于城市常態化管理需要建立的，在平時狀態與應急狀態的轉化中稍顯笨拙。因此，智慧化城市治理應有更具彈性的政策支持，既要設置進行日常管理的常設機構，也要配置臨時性機構；既要明確各職能單位職責，也要為靈活的人事管理留出空隙；既要注重領導層級的統一部署，也要鼓勵政策創新及向下授權。

五、結語

智慧化城市治理模式的出現順應了城市化、數字化的時代潮流，是新時代多元治理主體對城市治理和公共服務的現實需求，是現代層出不窮的城市問題的治病良方。同時，孕育于城市化和數字化的現實基礎和多元需求中的智慧治理，其治理理念、治理主體、數字技術、數據管理以及治理制度等治理要素相互交織，面臨著傳統管理與新型治理碰撞的挑戰。在技術思維與人本思想有機統一的理念指導下，數字技術與治理變革深度融合，以泛在感知能力為依托，在強大技術支撐下采集“全數據”精準描繪城市運行態勢，并結合多元治理主體之力進行智能決策，努力構建城市智慧治理良性循環格局。智慧治理發展之路尚遠，無論是當下還是未來，治理優化中還應著重體現人文關懷，始終把握住智慧之“形”和人本之“魂”，走出一條中國特色的智慧化城市治理道路。