政策環(huán)境影響評價的理論證成與完善路徑

李 永 寧 張 雋

我國環(huán)境影響評價發(fā)端于20世紀(jì)70年代，最初見于1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》第6條關(guān)于建設(shè)工程環(huán)境影響評價的規(guī)定。2002年的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)境影響評價法》)和2009年的《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》以立法形式確立了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價和專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)第14條規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”該規(guī)定填補(bǔ)了我國政策環(huán)境影響評價(以下簡稱政策環(huán)評)的立法空白。

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于政策環(huán)評的研究主要體現(xiàn)在以下方面：一是政策環(huán)評的目標(biāo)和必要性研究。提出政策環(huán)評是我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要內(nèi)容，應(yīng)以健全決策機(jī)制、促進(jìn)環(huán)境公平、凝聚社會共識為最終目標(biāo)。二是政策環(huán)評的制度蘊(yùn)含和框架設(shè)計(jì)，闡釋政策環(huán)評疊加性、效果累積性、持續(xù)性的特點(diǎn)，明確適用范圍和評價標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)持整體評價和系統(tǒng)評價原則，將環(huán)境風(fēng)險預(yù)警和制度保障評估作為主要著力點(diǎn)，重點(diǎn)分析與擬議決策相關(guān)制度之間的協(xié)調(diào)性。從整體研究狀況看，學(xué)術(shù)界偏重于政策環(huán)評的實(shí)證分析，對其理論價值的研究不足，缺乏具體方法論的深入探討。本文試圖探究政策環(huán)評的理論基礎(chǔ)，明確其法律定位，梳理當(dāng)前政策環(huán)評的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，從應(yīng)然和實(shí)然維度初步探索政策環(huán)評的完善路徑。

一、政策環(huán)評的應(yīng)然性考證

政策環(huán)評入法的直接動因源于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中國家環(huán)境風(fēng)險防范的現(xiàn)實(shí)需要，這是政府作為環(huán)境資源管理人為維護(hù)受益人生態(tài)利益應(yīng)盡的責(zé)任。其價值指歸在于保障人類對良好生態(tài)環(huán)境的需求，意圖建構(gòu)一種利用現(xiàn)有科學(xué)知識和技術(shù)手段從源頭預(yù)防資源環(huán)境問題的決策機(jī)制。

(一)政策環(huán)評的緣起：風(fēng)險源頭防控的內(nèi)在要求

伴隨著全球化進(jìn)程的日益加劇，科學(xué)技術(shù)不斷創(chuàng)新，世界經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生深刻變化，人類生活各個領(lǐng)域的風(fēng)險明顯增強(qiáng)。風(fēng)險社會理論發(fā)軔于20世紀(jì)80年代，德國著名社會學(xué)家烏爾里希·貝克將“風(fēng)險”定義為以系統(tǒng)的方式應(yīng)對由現(xiàn)代化自身引發(fā)的危險和不安，它是現(xiàn)代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發(fā)的后果，作為近年來令公眾擔(dān)憂的生態(tài)風(fēng)險表現(xiàn)出脫離人類感知能力的特征。貝克認(rèn)為風(fēng)險在一定程度上具有“自反現(xiàn)代化”，“自反現(xiàn)代化”是導(dǎo)致風(fēng)險社會后果的自我沖突，即進(jìn)步可能轉(zhuǎn)化為自我滅亡，這些后果是工業(yè)社會體系的制度化標(biāo)準(zhǔn)所不能處理和消化的。

風(fēng)險的產(chǎn)生與現(xiàn)代社會的制度架構(gòu)密切相關(guān)，制度架構(gòu)取決于國家謀求社會發(fā)展的價值選擇。進(jìn)入20世紀(jì)后，工業(yè)化的大規(guī)模推進(jìn)導(dǎo)致環(huán)境污染事件頻發(fā)，在環(huán)境風(fēng)險“失控”的背后隱含著社會決策體制本身的異化，其內(nèi)部存在一些自我沖突、自我對抗的因素，環(huán)境風(fēng)險逐漸打破經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步“潛在副作用”的表象，跨越地區(qū)和國家邊界，呈現(xiàn)出全球化爆發(fā)的態(tài)勢。我們不可否認(rèn)工業(yè)社會對人類文明做出的巨大貢獻(xiàn)，但亦無法忽視其所付出的環(huán)境代價。決策者對工業(yè)社會的盲目自信，對其暗藏的威脅視而不見、充耳不聞，風(fēng)險在這些決策中潛伏擴(kuò)散、集聚再生，致使西方國家屢屢發(fā)生公害事件。我國20世紀(jì)末發(fā)生的“白色污染”以及“十五小”企業(yè)造成的水域污染等，都是特定時代背景下經(jīng)濟(jì)活動造成環(huán)境惡化的先例。社會的進(jìn)步與風(fēng)險相伴相生，不能因?yàn)轱L(fēng)險的存在而止步不前。風(fēng)險在一定程度上是社會活力和創(chuàng)造力的體現(xiàn)，絕對的“零風(fēng)險”只存在于假象之中。如何將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的風(fēng)險控制在環(huán)境可承載的范圍之內(nèi)，是國家政策起草論證的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

法律是國家意志的反映，政策是法律的先行者，主導(dǎo)著一國的行動目標(biāo)和發(fā)展方向。社會發(fā)展的側(cè)重及對環(huán)境資源的開發(fā)利用都必須得到既定政策和法律的允許，可以說，政策失誤是最嚴(yán)重的“污染源”。我國《環(huán)境保護(hù)法》奉行“預(yù)防為主”的原則，蘊(yùn)含著風(fēng)險源頭防控的環(huán)保理念，即事先做好環(huán)境風(fēng)險的評估，使環(huán)境風(fēng)險具有可控性。生態(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)，環(huán)境風(fēng)險即是人類的生存風(fēng)險。公害事件殷鑒不遠(yuǎn)，環(huán)境風(fēng)險以社會為媒介蔓延至經(jīng)濟(jì)和政治系統(tǒng)中，亦可突破地緣邊界造成一國甚至全球性的危害。政策環(huán)評是源頭防范環(huán)境風(fēng)險的最佳方式，其目的在于對政策實(shí)施可能引發(fā)的環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)評估，并利用現(xiàn)有制度和技術(shù)手段有效控制環(huán)境負(fù)面影響，防止出現(xiàn)超過環(huán)境承載力的盲目發(fā)展行為。

(二)政策環(huán)評的必要性：公共信托意蘊(yùn)政府管理環(huán)境資源之責(zé)

公共信托理論可溯源至羅馬法，強(qiáng)調(diào)政府對社會公共利益的維護(hù)。查士丁尼在《法學(xué)總論》第二卷第一篇“物的分類”中將空氣、水流、海洋(包括海岸)、河川港口界定為公眾共有物。英國普通法繼受羅馬法共有物的概念，確立公共信托原則，并規(guī)定“國家統(tǒng)治者擁有海洋及其底土和沙灘，享有航行、商業(yè)和捕魚等公共使用的信托”。隨后，美國借鑒英國先例引入公共信托理論，19世紀(jì)末發(fā)生的伊利諾伊中央鐵路公司訴伊利諾伊州案，最高法院闡明一項(xiàng)原則：“當(dāng)一個國家擁有可供公眾免費(fèi)使用的資源時，法院將對任何旨在將資源用途重新分配或使公共用途服從于當(dāng)事人私益的政府行為持懷疑態(tài)度。”這是美國公共信托原則的核心思想。1969年美國國會通過的《國家環(huán)境政策法》(NEPA)第101條(b)款列舉出六項(xiàng)環(huán)境目標(biāo)，其中第一項(xiàng)即為“履行每一代人都作為子孫后代的環(huán)境保管人的責(zé)任”。至此，公共信托理論正式出現(xiàn)在美國環(huán)境立法之中，成為美國環(huán)境影響評價的法理基礎(chǔ)。

從公共信托法律關(guān)系中可以看出，存在三方法律主體，委托人即一國公民，受托人為國家，受益人為委托人及其子孫后代，國家受民眾之托享有自然資源的所有權(quán)。我國《憲法》第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”該條可理解為國家對自然資源的所有權(quán)來自全體公民的委托，政府作為國家行政機(jī)關(guān)須履行“善良管理人”的注意義務(wù)，對自然資源的處分以受益人利益為宗旨，所維護(hù)的首先應(yīng)是公民的生態(tài)利益。生態(tài)利益的本質(zhì)即是多數(shù)人所享有的環(huán)境公共利益，是人類對環(huán)境質(zhì)量的正向需求，如公民在不受污染的環(huán)境下生產(chǎn)、生活的權(quán)益，對生物多樣性、生態(tài)美感、詩意棲居生存條件的追求。

環(huán)境資源是人類的共有財(cái)產(chǎn)，政府作為受托人獲得環(huán)境資源的管理權(quán)，因而必須為委托人和受益人的權(quán)益履行相應(yīng)的義務(wù)，即政府既享有環(huán)境資源開發(fā)、分配、利用的權(quán)力，又須關(guān)照環(huán)境資源所負(fù)載的公民生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)。可以說，政府環(huán)境資源管理權(quán)更多地體現(xiàn)為政府對全民所負(fù)的職責(zé)和義務(wù)，最終受益者應(yīng)為全民中的每一個個體。政府主要通過政策的制定和實(shí)施進(jìn)行環(huán)境資源的管理，政策環(huán)評在客觀上回應(yīng)了社會公眾的環(huán)境合理關(guān)切，既是政府作為環(huán)境資源管理權(quán)人從源頭上避免環(huán)境風(fēng)險、保障委托人和受益人生態(tài)利益的職責(zé)所在，也是政策可持續(xù)性的應(yīng)有之義。

二、政策環(huán)評的功能定位

我國環(huán)境影響評價體系中的項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評均有可適用的專項(xiàng)立法。在長期的實(shí)踐中，項(xiàng)目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評由于自身的限制，無法從源頭上抑制環(huán)境風(fēng)險，政策環(huán)評入法有助于彌補(bǔ)前兩者評價范圍和評價能力的不足，進(jìn)一步推進(jìn)政府決策的科學(xué)有效性。為使政策環(huán)評順利開展，有必要闡明其在環(huán)評體系中的地位和作用。

(一)政策環(huán)評的獨(dú)立性辨析

政策環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的不同之處在于其耗費(fèi)行政資源之大、觸及部門利益之多、結(jié)果影響范圍之廣。作為國家發(fā)展理念轉(zhuǎn)變的回應(yīng)，政策環(huán)評依托生態(tài)整體觀，以科學(xué)的分析研判手段為支撐，傳遞著生態(tài)安全和環(huán)境正義的雙重價值，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策制定中發(fā)揮其特有的利益協(xié)調(diào)作用。政策環(huán)評的獨(dú)特性主要表現(xiàn)在以下方面。

1.利益指向的特殊性

誠如前文所述，國家管理環(huán)境資源的目的在于保護(hù)和平衡生態(tài)利益，包括當(dāng)代人及其子孫后代對良好生態(tài)環(huán)境的需求。因此，政策環(huán)評首要保障的應(yīng)當(dāng)是人類的生態(tài)利益。除此之外，政策環(huán)評也是克服部門利益和地方利益的工具。行政決策過程暗含個人偏好、部門利益和地方利益等因素的驅(qū)動，政策環(huán)評則是將生態(tài)利益貫穿于政策可行性論證全過程，依托科學(xué)的技術(shù)評估方法，平衡多元利益訴求，使論證過程始終處于既定的價值方向，努力創(chuàng)設(shè)一種以生態(tài)安全為前提，體現(xiàn)公平、正義、和諧的綠色決策秩序。

2.主客體的獨(dú)立性

從《環(huán)境保護(hù)法》第14條的內(nèi)容可以看出，政策環(huán)評的責(zé)任主體為“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，客體為“經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策”，采取的是“誰制定誰評價”方式。區(qū)別于規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評，政策環(huán)評擁有自身獨(dú)有的責(zé)任主體、評價客體和評價方式。

3.價值功能的整體性

由于政策的宏觀性和長期性，必須全方位、系統(tǒng)性地考量社會整體利益，權(quán)衡經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、資源環(huán)境各方面效益，正當(dāng)分配代內(nèi)、代際的利益和負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)人類社會與自然生態(tài)和諧共生，使人類、社會、自然的價值功能形成一個有機(jī)整體。

4.評價方式的復(fù)雜性

我國項(xiàng)目環(huán)評的目的在于避免生態(tài)破壞和規(guī)制企業(yè)排污行為，規(guī)劃環(huán)評注重對環(huán)境資源配置的影響范圍和程度的量化分析。政策環(huán)評的評價方式則更為復(fù)雜，包括政策施行對生態(tài)環(huán)境的直接和間接影響，環(huán)境要素相互作用的潛在風(fēng)險和疊加效應(yīng)，以及經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活、思想意識的改變對生態(tài)環(huán)境的聯(lián)動作用。

綜上所述，政策環(huán)評并非項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評在決策層面上的延伸，而是我國環(huán)境影響評價適用范圍的拓展。政策環(huán)評有其獨(dú)立的功能特征、調(diào)整對象和評價方式，是環(huán)評體系下一項(xiàng)獨(dú)立的制度。

(二)政策環(huán)評的主要功能

政策環(huán)評不同于其他決策制度的特色之處在于，它將綠色發(fā)展觀與行政決策緊密結(jié)合，在決策階段提供一個全面了解利益相關(guān)方主觀意愿的理想平臺，同時重新審視現(xiàn)有政策體系，提升各項(xiàng)政策對環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用。作為綠色發(fā)展理念在決策端的集中體現(xiàn)，相較于其他決策制度，政策環(huán)評的功能價值具體表現(xiàn)在以下方面。

1.優(yōu)化行政決策機(jī)制，提高政策科學(xué)化水平

面對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的相互交織，我國行政部門長期受“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”慣性思維的影響，過度重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視環(huán)境保護(hù)，沒有在決策階段建立完善的環(huán)境風(fēng)險防范機(jī)制。盡管行政部門也會開展政策環(huán)評，但僅是針對政策實(shí)施后的環(huán)境影響評價，是一種事后的評價，并不能有效預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的產(chǎn)生。政策環(huán)評的技術(shù)流程和評價類別旨在有效規(guī)避政策實(shí)施后對環(huán)境的不利影響。具言之，從方法層面上講，政策環(huán)評除了需要評價擬訂政策的環(huán)境影響之外，還需要對同一領(lǐng)域內(nèi)現(xiàn)有政策實(shí)施效果進(jìn)行回顧性分析評價，及時改進(jìn)現(xiàn)行政策存在的不足，進(jìn)一步完善行政決策糾錯機(jī)制。從技術(shù)層面上講，政策環(huán)評對某一項(xiàng)政策目標(biāo)及內(nèi)容的分解剖析、環(huán)境影響的識別認(rèn)定、數(shù)據(jù)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)均屬于無關(guān)價值意愿的事實(shí)范疇，能夠客觀真實(shí)地分析出政策潛在的環(huán)境風(fēng)險，并據(jù)此提出改進(jìn)政策內(nèi)容的建議和管控環(huán)境風(fēng)險的保障性措施。

2.促進(jìn)政府與公眾之間的良性互動，推動多元共治格局的發(fā)展

行政決策以既有制度體系為基石，立足于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，以調(diào)整客體行為作為政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式。政策既是政府行使公共管理職能的載體，也是政府維護(hù)社會公共利益的重要途徑。政策的實(shí)施本身會或多或少改變?nèi)祟惖纳瞽h(huán)境，且環(huán)境風(fēng)險復(fù)雜多變，這不僅對預(yù)測和規(guī)制環(huán)境風(fēng)險的技術(shù)手段有極高的要求，而且需要知曉社會公眾的環(huán)境風(fēng)險感知度。行政主體通過政策環(huán)評可以廣泛吸納利益相關(guān)方的參與，在行政主體的引導(dǎo)下綜合多方面的意見，統(tǒng)籌兼顧社會公眾的利益偏好與政府的治理偏好，最大限度地減少分歧，獲取社會公眾對政策的認(rèn)同，滿足公眾的合理期待，達(dá)到多元共治的效果。同時，多元共治也是公眾行使民主監(jiān)督權(quán)的重要方式之一，推進(jìn)決策程序公開透明，從而避免政策環(huán)評偏離其應(yīng)有的價值軌道。

3.貫徹綠色發(fā)展理念，助力生態(tài)文明建設(shè)

綠色發(fā)展秉持人與自然和諧的原則，是一種以環(huán)境承載力為約束條件的發(fā)展模式。綠色發(fā)展是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。這就要求必須優(yōu)化行政決策機(jī)制，將資源環(huán)境要素納入政策可行性論證范圍，重視生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在價值。政策環(huán)評是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的根本之策，一方面，政策環(huán)評是在決策階段評價環(huán)境潛在風(fēng)險，意在從根源上防控環(huán)境風(fēng)險，通過建立綠色決策機(jī)制保障政策條款科學(xué)合理，形成綠色發(fā)展的積極導(dǎo)向；另一方面，政策環(huán)評具備對既有政策的矯正功能，通過關(guān)聯(lián)政策的回顧性分析及時采取減緩負(fù)面環(huán)境影響的措施，有效防范不良環(huán)境影響的持續(xù)擴(kuò)散，使既有政策符合可持續(xù)發(fā)展的要求，構(gòu)建有利于綠色發(fā)展的政策體系。

(三)政策環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評的關(guān)系

我國環(huán)評體系初步形成于2002年《環(huán)境影響評價法》，2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》予以進(jìn)一步充實(shí)和完善。起初在制定《環(huán)境影響評價法(草案)》時就包括了政策環(huán)評的規(guī)定，但最終以“缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)”“立法條件不成熟”等理由遭到行政部門的抵制而無緣入法。改革開放以來至21世紀(jì)初期，受經(jīng)濟(jì)優(yōu)先理念的影響，我國生態(tài)環(huán)境問題逐步顯現(xiàn)，為此也付出了沉重的資源環(huán)境代價。政策的實(shí)施雖不及建設(shè)項(xiàng)目活動對環(huán)境影響那樣直觀，但政策的導(dǎo)向作用誘發(fā)的社會行為可以產(chǎn)生集聚效應(yīng)，這種集聚效應(yīng)潛移默化地影響著整個生態(tài)系統(tǒng)。因此，政策環(huán)評更加注重區(qū)域性和流域性的直接、間接和累積影響。申言之，政策環(huán)評是從宏觀上進(jìn)行總量控制，所要考慮的影響因素更為全面、繁雜。可以說，政策環(huán)評是在國家戰(zhàn)略布局層面上對環(huán)境風(fēng)險的因應(yīng)之策。

而項(xiàng)目環(huán)評針對的是單一的建設(shè)項(xiàng)目，所關(guān)涉的是對具體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的深層分析，避免區(qū)域內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、開發(fā)活動超過生態(tài)系統(tǒng)的承載力限度。盡管項(xiàng)目環(huán)評也需要進(jìn)行分類影響評價，但受評價范圍的局限，項(xiàng)目環(huán)評更多涉及的是特定區(qū)域和環(huán)境敏感區(qū)的風(fēng)險預(yù)測，無法充分涵蓋項(xiàng)目數(shù)量增長所產(chǎn)生的環(huán)境累積影響效應(yīng)。

相較于項(xiàng)目環(huán)評，規(guī)劃環(huán)評涉及“三線一單”，評價內(nèi)容更為廣泛，規(guī)劃環(huán)評與政策環(huán)評的評價方法亦有相似之處。就評價客體而言，規(guī)劃是落實(shí)政策的一整套行動方案，是在政策的導(dǎo)向下對特定區(qū)域開發(fā)利用的長遠(yuǎn)規(guī)劃，其內(nèi)容必須與國家和地區(qū)發(fā)展政策相適應(yīng)。從產(chǎn)生階段可以看出，政策環(huán)評是處于前端、上位指導(dǎo)的環(huán)評，其將環(huán)境法基本原則內(nèi)化于行政決策流程之中，使政府部門從源頭上有效防范生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。規(guī)劃環(huán)評是在政策生效之后、項(xiàng)目開發(fā)之前，對政府部門編制的有關(guān)規(guī)劃可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析評判，是對政策環(huán)評結(jié)果付諸實(shí)施的制度設(shè)計(jì)。政策環(huán)評的結(jié)果對于規(guī)劃的實(shí)施具有指導(dǎo)意義，規(guī)劃的環(huán)境影響必須在政策允許的范圍之內(nèi)，規(guī)劃又直接影響建設(shè)項(xiàng)目的布局與發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目污染物排放必須符合規(guī)劃環(huán)評的要求。

概言之，政策環(huán)評關(guān)注的是綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的問題，是發(fā)展與環(huán)保如何協(xié)調(diào)的問題；規(guī)劃環(huán)評考慮的是發(fā)展的布局和配置問題，包括地區(qū)的發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染防治等；項(xiàng)目環(huán)評則針對具體建設(shè)項(xiàng)目，解決的是污染的排放和防治等細(xì)節(jié)問題。環(huán)評對象從宏觀到微觀，環(huán)評體系不斷延伸拓展，政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評環(huán)環(huán)相扣、層層推進(jìn)，共同推動構(gòu)建人與自然和諧相處的生態(tài)文明社會。

三、政策環(huán)評的文本解讀

我國目前政策環(huán)評實(shí)踐主要集中在對已發(fā)布政策效果的評估，沒有真正發(fā)揮源頭防控的作用，根本原因在于政策環(huán)評規(guī)范體系不完備，實(shí)操性不強(qiáng)。因此，我們有必要從政策環(huán)評現(xiàn)行立法和技術(shù)規(guī)范切入，剖析其中的不足之處，使政策環(huán)評各項(xiàng)環(huán)節(jié)有規(guī)可依。

(一)政策環(huán)評規(guī)范的梳理

政策環(huán)評的規(guī)范包括法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范，我國政策環(huán)評法律規(guī)范最早見于1994年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》，其中第8條就有類似于《環(huán)境保護(hù)法》第14條“應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境影響”的規(guī)定，后經(jīng)過四次修正和修訂，現(xiàn)規(guī)定于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第4條。《環(huán)境保護(hù)法》第14條是政策環(huán)評的原則性規(guī)定，是我國政策環(huán)評的制度雛形，為后續(xù)制度建設(shè)創(chuàng)設(shè)了必要條件。為落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第14條的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部于2020年11月6日發(fā)布《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南(試行)》(以下簡稱《技術(shù)指南》)，共包括七項(xiàng)內(nèi)容，明確了政策環(huán)評的適用范圍，提供了政策環(huán)評的評價流程、技術(shù)路線、識別方法，主要從環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)、資源消耗、應(yīng)對氣候變化四個方面識別經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策可能引發(fā)的環(huán)境問題。部分地方政府結(jié)合地方實(shí)踐修改了地方環(huán)境保護(hù)法規(guī)，增加了政策環(huán)評的規(guī)定。我國現(xiàn)有地方環(huán)境保護(hù)立法關(guān)于政策環(huán)評的規(guī)定如表1所示，表現(xiàn)出以下幾方面特點(diǎn)。

表1 政策環(huán)評地方立法概況

1.在評價方式上，采取決策機(jī)關(guān)自評方式

從總體上看，各地方的環(huán)境保護(hù)立法基本上延續(xù)了《環(huán)境保護(hù)法》第14條的體例，在評價方式上，仍然由政策起草部門負(fù)責(zé)組織開展環(huán)評。這里有別于規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評可以委托技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評，政策環(huán)評采取的是決策機(jī)關(guān)自評的方式，在聽取各方意見的基礎(chǔ)上得出結(jié)論。這是因?yàn)檎攮h(huán)評主要還是決策的一種輔助手段，是政策制定主體將環(huán)境影響評價融入政策的起草和論證過程，并非行政程序的另行增設(shè)。決策機(jī)關(guān)自評限定了責(zé)任主體的范圍，即由決策機(jī)關(guān)責(zé)任人員對政策環(huán)評內(nèi)容和程序承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，政策制定主體之外的機(jī)構(gòu)和組織僅是參與者，而非決定者，這也符合嚴(yán)格決策責(zé)任的要求。

2.在責(zé)任主體方面，主要體現(xiàn)為一種高層決策

《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定的政策環(huán)評的責(zé)任主體有兩個：一是國務(wù)院有關(guān)部門，二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府。鑒于政策環(huán)評初步設(shè)立，立法者持積極且審慎的態(tài)度，既為政策環(huán)評實(shí)踐活動提供法律依據(jù)，又預(yù)留深入探索的空間。從地方立法內(nèi)容上看，政策環(huán)評的主體有擴(kuò)張至基層行政部門的趨勢。廣西、海南兩地將政策環(huán)評主體擴(kuò)展至縣級以上人民政府，深圳市的政策環(huán)評主體則包括區(qū)級以上的政府及其相關(guān)部門。這反映了各地方根據(jù)區(qū)域發(fā)展具體情況，有進(jìn)一步拓展政策環(huán)評適用主體范圍的意愿，有助于在政策制定過程中全方位落實(shí)綠色發(fā)展理念。

3.在參與主體方面，體現(xiàn)為一種專業(yè)化的參與模式

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和各地方性法規(guī)的規(guī)定，參與主體主要表現(xiàn)為聽取有關(guān)方面和專家的意見。其中“有關(guān)方面”應(yīng)是政策的利益相關(guān)方，包括生態(tài)環(huán)境主管部門、自然資源管理部門以及與政策內(nèi)容相關(guān)的其他行政部門和社會組織；“專家”則是具備環(huán)評理論知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士。決策者就政策的預(yù)期目標(biāo)任務(wù)、環(huán)境影響的深度和廣度、預(yù)防和緩解措施等事項(xiàng)征求有關(guān)方面和專家意見。由此可見，政策環(huán)評是一項(xiàng)涉及環(huán)境科學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科的分析研判活動，專業(yè)的環(huán)評術(shù)語、復(fù)雜的數(shù)據(jù)解析、嚴(yán)密的模型搭建、系統(tǒng)的論證過程使其成為一種高度專業(yè)化的事務(wù)。

(二)政策環(huán)評文本評析

對行政決策進(jìn)行環(huán)境影響評價必然會增加行政成本，限制行政行為。政策環(huán)評法定化對我國環(huán)境法治無疑是一次重大突破。然而，就目前政策環(huán)評的法治化進(jìn)程而言，無論是國家立法和技術(shù)規(guī)范，還是地方性法規(guī)，都僅僅是概括性、基礎(chǔ)性的規(guī)定，制度構(gòu)建仍存在諸多欠缺之處。

1.責(zé)任主體和評價客體范圍過于狹窄

在主體層級方面，《環(huán)境保護(hù)法》和《技術(shù)指南》將政策環(huán)評主體限定為省級以上人民政府，市、區(qū)(縣)級人民政府不在此列，存在主體層級過高、范圍過窄的問題。誠然，市、區(qū)(縣)級政府制定的政策往往更偏向于微觀性，更貼近基層民生，且在論證方法上通常沒有省級政府嚴(yán)密和周全，環(huán)評的缺失有可能導(dǎo)致基層部門決策缺乏科學(xué)性、持續(xù)性的傾向。在客體類型方面，各地的規(guī)定均不一致，深圳市環(huán)評客體延伸至政府部門所有重大決策，其他地區(qū)或沿用《環(huán)境保護(hù)法》第14條的評價客體(經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策)，或?qū)⒃u價客體指定為“產(chǎn)業(yè)政策”。在筆者看來，《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定的“經(jīng)濟(jì)政策”應(yīng)是為增進(jìn)經(jīng)濟(jì)福利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、解決經(jīng)濟(jì)問題、保障國民經(jīng)濟(jì)健康良性發(fā)展而制定的措施。所謂的“經(jīng)濟(jì)政策”，應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)功能具有同一性。與產(chǎn)業(yè)政策相比，經(jīng)濟(jì)政策的包容性更強(qiáng)。但如果作為下位法的地方環(huán)境保護(hù)條例僅僅將產(chǎn)業(yè)政策作為政策環(huán)評的客體，卻沒有技術(shù)政策的體現(xiàn)，或認(rèn)為技術(shù)政策屬于產(chǎn)業(yè)政策的一部分，則意味著該地方立法限縮了《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定的政策環(huán)評的客體范圍。

2.參與主體含混

誠如前文所述，“有關(guān)方面”包含與政策相關(guān)的多方主體，至于哪方應(yīng)當(dāng)參與、參與的時間起點(diǎn)，法律、地方性法規(guī)、《技術(shù)指南》均未作出規(guī)定。這在無形中賦予政策制定部門一種選擇權(quán)，其有選擇參與主體的權(quán)力，也有規(guī)避不利主體的自由。盡管《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》賦予公眾參與環(huán)境公共事務(wù)的合法權(quán)利，但在地方環(huán)境保護(hù)條例中，關(guān)于政策環(huán)評的公眾參與，僅《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第4條有“聽取公眾意見”的規(guī)定。政府在開展政策環(huán)評的同時，也存在行政權(quán)力恣意行使的可能。專家參與固然能夠以其專業(yè)知識為決策提供客觀的指導(dǎo)意見，但專家并不能直接代表絕大多數(shù)政策受眾群體的意志，且專家也有可能受到部門利益的俘獲而與之達(dá)成利益合謀，嚴(yán)重影響其持有客觀中立的態(tài)度，現(xiàn)實(shí)中專家意見遭受質(zhì)疑的不乏其例。

3.評價內(nèi)容和評價方法比較籠統(tǒng)

鑒于政策的宏觀指導(dǎo)性，《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響”，地方性法規(guī)亦是參照法律的規(guī)定，這說明政策制定所需要考慮的環(huán)境影響更為廣泛。相較于區(qū)域規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，政策的影響范圍更廣、影響對象更多、不確定性更強(qiáng)，且政策往往具有政治屬性，因此需要制定一套政策環(huán)評的專項(xiàng)技術(shù)方法規(guī)范。然而，在評價內(nèi)容上，立法和《技術(shù)指南》均未涉及跟蹤評價；在評價方法上，《技術(shù)指南》以矩陣分析、檢查表、專家評估等定性分析方法為主，未涉及成本效益的量化分析。定性分析法的優(yōu)勢在于可以快速得出評價結(jié)果，但缺乏定量分析的數(shù)據(jù)支撐難以確保結(jié)論的準(zhǔn)確性。環(huán)評的內(nèi)容和方法是政策科學(xué)合理性的基礎(chǔ)，論證的充分與否將影響政策環(huán)評的落實(shí)力度、第三方的參與程度以及政策持續(xù)實(shí)施的效度。

四、我國政策環(huán)評的完善路徑

作為具有總攬全局性的環(huán)評制度，政策環(huán)評不僅涉及政策的生命力，而且關(guān)乎規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的實(shí)施效果，影響經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。基于前文對政策環(huán)評的理論考證、價值定位和文本分析，立足于政策環(huán)評風(fēng)險源頭防控功能，借鑒規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評的制度設(shè)計(jì)，以下主要從理論認(rèn)識和實(shí)踐理性的角度探索我國政策環(huán)評的完善路徑。

(一)政策環(huán)評主客體的延展與規(guī)范形式

1.政策環(huán)評主體：層級與擴(kuò)展

由于政策環(huán)評責(zé)任主體僅限于“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，這意味著市、區(qū)(縣)級人民政府在制定政策時并不強(qiáng)制要求其考慮環(huán)境影響。2019年9月實(shí)施的《重大行政決策程序暫行條例》要求縣級以上地方人民政府重大行政決策進(jìn)行環(huán)境影響和環(huán)境效益分析預(yù)測。這里的環(huán)境影響和效益分析是否適用政策環(huán)評的相關(guān)規(guī)定，立法未作出合理有效的銜接，且受重大行政決策“五類決策事項(xiàng)”的限制，無疑使基層決策環(huán)境影響論證嚴(yán)重縮水。與高層級決策相比，市、區(qū)(縣)級行政決策顯然與環(huán)境民生的關(guān)系更為直接，如綠色發(fā)展政策、低碳促進(jìn)政策、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策等都與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)。與高層級決策相比，基層行政決策的分析論證存在客觀上的不足，導(dǎo)致政策缺乏科學(xué)理性，嚴(yán)重影響其實(shí)施成效。如在脫貧攻堅(jiān)時期，一些基層行政部門在未經(jīng)過充分論證的情況下即決定毀林開荒，這一盲目短視的舉措造成當(dāng)?shù)厮亮魇Ъ觿。瑖?yán)重破壞生態(tài)平衡。從目前地方環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀上看，政策環(huán)評責(zé)任主體已有擴(kuò)展至縣級以上行政部門的先例。鑒于縣級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任分工以及政策影響范圍，有必要將政策環(huán)評責(zé)任主體延伸至縣級以上人民政府及其有關(guān)部門，使政策環(huán)評能夠有更寬廣的領(lǐng)域發(fā)揮預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的效用。

2.政策環(huán)評客體：規(guī)范形式及其發(fā)展

政策環(huán)評的客體指向政府的行政決策，現(xiàn)代國家的政策通常會冠以“公共”二字，意味著政府在科學(xué)民主的基礎(chǔ)上制定規(guī)范和策略，通過政策的實(shí)施管理國家公共事務(wù)，維護(hù)社會公共利益。關(guān)于政策的內(nèi)涵，有論者認(rèn)為“政策包含法律，法律法規(guī)是政策的一種表現(xiàn)形式”。也有論者主張“政策環(huán)評的對象分為廣義和狹義兩個方面，廣義上所有制定法、國家戰(zhàn)略、規(guī)范性文件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃皆可納入政策環(huán)評的對象范圍；狹義上可將政府部門制定的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等作為評價的重點(diǎn)”。

筆者認(rèn)為，政策和法律雖然都屬于上層建筑，具有約束力和權(quán)威性，但在立改廢釋、效力范圍、表現(xiàn)形式、實(shí)施方式、社會價值等方面，法律顯然有著更為嚴(yán)苛的要求，二者開展環(huán)評的技術(shù)手段也不盡相同。從規(guī)制方式上看，政策是由若干原則性、概括性的規(guī)定構(gòu)成，為社會發(fā)展提供一種規(guī)則性的指引；法律則是以權(quán)利(力)賦予和義務(wù)履行的方式，通過具體法律條文的適用來調(diào)整社會關(guān)系，保障社會發(fā)展始終處于安定有序的狀態(tài)。從外在形式上看，法律必須由國家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可，以法典或單行法的形式呈現(xiàn)，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，一國的法律無論是以權(quán)利為本位還是以社會為本位，通常都能夠形成具有統(tǒng)一價值取向的法律體系；政策在我國的主要表現(xiàn)形式為行政規(guī)范性文件，因其靈活性和指導(dǎo)性，在特定的情況下存在因事而變、因時而廢的可能。從內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)上看，政策是關(guān)于特定問題的指導(dǎo)性規(guī)則和意見，其實(shí)質(zhì)上是針對國家發(fā)展面臨的問題，以維護(hù)公共利益為目的，提出相應(yīng)的解決方案；法律則具備相對完整的邏輯結(jié)構(gòu)，以設(shè)定假定條件、行為模式和法律后果調(diào)整社會關(guān)系。無論是從內(nèi)容呈現(xiàn)、外在形式還是社會效用上，政策和法律都是兩個獨(dú)立的概念，二者在我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中分別擁有自身獨(dú)特的價值。

綜上所述，《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定的政策環(huán)評的客體僅指向與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)相關(guān)的政策，并不包含相應(yīng)的法律法規(guī)。經(jīng)濟(jì)政策是為實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的一系列舉措，包括區(qū)域發(fā)展政策、產(chǎn)業(yè)開發(fā)政策、稅收政策、價格政策、貿(mào)易政策等。技術(shù)政策是用以鼓勵科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新、指導(dǎo)技術(shù)引進(jìn)和技術(shù)應(yīng)用的措施，包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、新興技術(shù)或科技產(chǎn)品推廣政策、技術(shù)改造政策等。我國政策環(huán)評起步不久，尚處于探索階段，其客體僅涉及經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策兩類。在政策環(huán)評制度更加成熟、積累豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之時，可以適當(dāng)擴(kuò)充環(huán)評客體范疇。

(二)政策環(huán)評內(nèi)容的完善：累積環(huán)境影響的識別和評價

由于政策實(shí)施的廣泛性、深入性和持久性，其不僅影響一定區(qū)域內(nèi)相互聯(lián)系的客觀事物所構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)，而且波及自然-人類社會這一復(fù)合巨系統(tǒng)。因而，有別于項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容的微觀具體，政策環(huán)評則需要多維度考慮政策實(shí)施的環(huán)境影響，包括直接影響、間接影響和累積影響。筆者認(rèn)為，這是《環(huán)境保護(hù)法》第14條“充分考慮對環(huán)境的影響”的要義。政策環(huán)評涉及擬定政策與國家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的符合性分析，確定擬訂政策可能產(chǎn)生環(huán)境影響的具體條款，對此類條款內(nèi)容進(jìn)行環(huán)境影響的初步識別，確定環(huán)境影響分布范圍(時間和空間)、程度、影響類別(直接、間接或累積影響)以及保障措施的有效性論證。

《技術(shù)指南》對直接影響和間接影響有較為準(zhǔn)確的定位，但對于累積影響的定義不夠全面。根據(jù)《技術(shù)指南》中的規(guī)定，累積影響是指“政策的某一影響長期累積或與其他影響共同作用對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響”。《技術(shù)指南》關(guān)于累積影響的定義從時間尺度上預(yù)估了具體政策對生態(tài)環(huán)境要素的單一或疊加影響，而忽視了系統(tǒng)內(nèi)不同政策的聯(lián)動作用。政策的影響范圍和作用方式?jīng)Q定了系統(tǒng)性是政策的重要屬性，政策本身亦不是一個孤立存在的客體，它通過與相關(guān)政策的聯(lián)系互動，共同調(diào)整資源分配、指導(dǎo)社會行為。具言之，在時間維度上，應(yīng)考慮政策之間相互影響的持續(xù)時間。新政策會與既有關(guān)聯(lián)政策交互疊加，并以協(xié)同的方式共同對當(dāng)前和未來生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。這類影響的持續(xù)時間具有不確定性，可以是延續(xù)不斷、周期變化或間歇出現(xiàn)。在空間維度上，應(yīng)考慮政策疊加影響的空間范圍。在一定地理空間內(nèi)，各類環(huán)境要素的變化以及環(huán)境要素的聚集效應(yīng)會對人類社會發(fā)展產(chǎn)生影響。這類影響的空間范圍可以是局部的環(huán)境要素，也可能波及整個生態(tài)系統(tǒng)，密度上呈現(xiàn)為點(diǎn)狀分布或面狀擴(kuò)散。

從上述關(guān)于政策累積影響的分析可以看出，累積影響是由特定政策內(nèi)部的一種影響長期累積或幾種影響共同作用以及該政策與既有相關(guān)政策之間相互作用所產(chǎn)生的。其形成是一個隨著時間的推移由淺入深、由單一到聚合的過程，在很大程度上需要通過政策的實(shí)施方能逐一顯現(xiàn)。因此，累積影響評價不僅涉及事前的分析預(yù)測，而且應(yīng)包括事后的跟蹤評價。

筆者認(rèn)為，跟蹤評價的內(nèi)容應(yīng)包括以下四個方面：一是對比政策實(shí)施后的實(shí)際環(huán)境影響和政策制定時預(yù)測的環(huán)境影響；二是運(yùn)用實(shí)證分析法對政策施行中的預(yù)防或減輕環(huán)境負(fù)面影響措施的有效性進(jìn)行評價；三是說明跟蹤評價或監(jiān)測數(shù)據(jù)的來源和計(jì)算方法；四是考慮環(huán)境殘留影響，即采用有效措施后仍未能減緩的不良環(huán)境影響，并提出解決的必要對策。以這些內(nèi)容為基礎(chǔ)，建立長期跟蹤評價機(jī)制，定期評估政策實(shí)施后的效果，促使決策者及時優(yōu)化政策內(nèi)容，調(diào)整相應(yīng)防治措施。

(三)政策環(huán)評方法的修正

1.成本效益分析

成本效益分析是一種通過量化政策的執(zhí)行成本和實(shí)施效果的決策方式，以衡量政策施行的價值。該方法以收益超過成本以及社會凈福利最大化作為評估標(biāo)準(zhǔn)，是克服信息不對稱引發(fā)道德風(fēng)險的重要手段。成本效益分析通常適用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是一種量入為出的經(jīng)濟(jì)理念。當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)飛速發(fā)展，開啟了大數(shù)據(jù)人工智能時代，為政策的數(shù)據(jù)收集、成本效益核算提供了有力的技術(shù)支持。《技術(shù)指南》推薦使用定性方法進(jìn)行環(huán)境影響評測，筆者認(rèn)為定性分析是建立在實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)對比等定量分析基礎(chǔ)上的演繹或歸納，政策環(huán)評應(yīng)運(yùn)用定量和定性相結(jié)合的分析方法。

《重大行政決策程序暫行條例》第12條第3款規(guī)定：“決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測。”任何決策活動都應(yīng)當(dāng)以貨幣單位預(yù)估政策的投入和產(chǎn)出，以避免因部分主體的行為偏好或主觀臆斷而不計(jì)成本的一意孤行，決策過程應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)性、客觀性和規(guī)范性，而非經(jīng)驗(yàn)主義和部門利益的主導(dǎo)。對于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策可能產(chǎn)生的資源消耗、環(huán)境影響可參照影子價格和生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，結(jié)合資源稟賦、環(huán)境自凈能力、環(huán)境影響減緩措施進(jìn)行成本預(yù)估。環(huán)境效益的量化可通過預(yù)測政策實(shí)行后的環(huán)境質(zhì)量指數(shù)以及公眾的支付意愿進(jìn)行預(yù)測衡量，前者以環(huán)境質(zhì)量指數(shù)的前后差值評價環(huán)境效益，后者通過計(jì)算公眾對政策實(shí)施所愿意付出的代價來評價其接受程度。成本效益分析不僅限于決策初期，而應(yīng)貫穿政策整個生命周期，政策實(shí)施期間定期的跟蹤評價也應(yīng)以成本效益分析為主。

2.替代條款的比對

替代方案是實(shí)行戰(zhàn)略環(huán)評國家普遍采用的評價方式，美國《國家環(huán)境政策法》(NEPA)第102條規(guī)定：“對人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項(xiàng)提案或法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為，應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員詳細(xì)說明提案行為的各種替代方案。”鑒于我國的行政管理模式，替代方案的研究制定需要耗費(fèi)大量行政成本，在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上并不切實(shí)可行，但針對決策草案產(chǎn)生不良環(huán)境影響的部分內(nèi)容制定替代條款進(jìn)行比較評價，有其必要性與合理性。

政策的制定是政府部門為實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)的行政活動，環(huán)評的目的就是通過比對篩選可能造成負(fù)面環(huán)境影響的條款以得出最佳政策實(shí)施方案。《重大行政決策程序暫行條例》第24條規(guī)定：“風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為重大行政決策的重要依據(jù)。決策機(jī)關(guān)認(rèn)為風(fēng)險可控的，可以作出決策；認(rèn)為風(fēng)險不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后，可以作出決策。”因此，替代條款的分析主要應(yīng)當(dāng)圍繞環(huán)境風(fēng)險的控制，即在現(xiàn)有制度框架內(nèi)必須有切實(shí)可行的環(huán)境風(fēng)險防控措施，使環(huán)境風(fēng)險能夠通過技術(shù)干預(yù)得以有效控制。環(huán)境風(fēng)險涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題而具有明顯的科學(xué)不確定性，替代條款的比對分析就是針對環(huán)境風(fēng)險這一特征展開的。決策機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行充分的現(xiàn)狀調(diào)查、風(fēng)險識別、公眾參與和信息反饋，盡可能獲取更多替代條款的關(guān)鍵信息。替代條款的選擇仍然是以成本效益對比和權(quán)衡不同選項(xiàng)的環(huán)境影響，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會效益作出綜合評估，在充分比較論證的基礎(chǔ)上制定出環(huán)境風(fēng)險最小的決策方案。

3.公眾參與

英國人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯在《風(fēng)險和文化》中提出：“當(dāng)代社會風(fēng)險問題主要來自人們對風(fēng)險的感知。事實(shí)上，風(fēng)險并沒有增加，而是科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步增進(jìn)了人類對自然世界的理解，使得人類的風(fēng)險感知度逐漸敏感和加劇。”誠然，科學(xué)技術(shù)是否助推社會風(fēng)險的量變尚需辯證看待。如前文所述，人類對自然實(shí)踐的異化造成公害事件頻發(fā)，其根源在于技術(shù)的不合理使用以及對技術(shù)理性的過度信任，筆者在此并不認(rèn)同“風(fēng)險沒有產(chǎn)生量變”的說法。但不可否認(rèn)的是，公眾對風(fēng)險的能動性意識日益增強(qiáng)，番禺垃圾焚燒項(xiàng)目、廈門PX項(xiàng)目皆因鄰避效應(yīng)而中途夭折。政策環(huán)評的目的即為維護(hù)公民的生態(tài)利益，在政策形成初期廣泛吸納公眾參與是解決環(huán)境風(fēng)險的不確定性，彌合環(huán)境風(fēng)險認(rèn)知差異，監(jiān)督政府部門行使環(huán)境資源管理權(quán)，促進(jìn)政務(wù)信息公開的重要手段，從而防止公眾與政府的對抗。

政策的制定本身就承載著平衡主體利益訴求的功能，是一個在征求不同利益群體意見基礎(chǔ)上重復(fù)迭代的過程，公眾參與可以了解公眾對環(huán)境風(fēng)險的接受程度，是化解剩余風(fēng)險的有效方式。這需要在決策草案形成之后報送審批前征求公民、社會組織對草案及其環(huán)境影響評價內(nèi)容的意見，將公眾意見綜合研判并予以及時反饋，在此基礎(chǔ)上聽取專家學(xué)者、技術(shù)機(jī)構(gòu)和相關(guān)政府部門意見，科學(xué)預(yù)測不同方案的環(huán)境影響，并將公眾參與環(huán)評的情況附具在政策論證報告之中。

綜上所述，政策環(huán)評需要采取定量和定性相結(jié)合的分析方法，定性分析應(yīng)在資料整合、數(shù)據(jù)研究的基礎(chǔ)上，得出適宜經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的決策成果。成本效益分析應(yīng)貫穿事前評價和事后效果評估全過程，替代條款比對和公眾參與程度及方式亦需要量化其成本和效益。替代條款應(yīng)在公眾參與的基礎(chǔ)上開展論證分析，對于一些難以量化的概念，更需要深入了解公眾的價值意愿，及早達(dá)成共識。成本效益分析是關(guān)于事實(shí)的認(rèn)定，公眾參與是針對價值的判斷，公眾參與是成本效益法的有益補(bǔ)充。

結(jié) 語

風(fēng)險社會視域下的行政決策奉行預(yù)防為先的理念，要求構(gòu)建成熟的制度體系和技術(shù)手段應(yīng)對風(fēng)險的不確定性。政府作為環(huán)境資源的管理者，理應(yīng)踐行環(huán)境風(fēng)險源頭防范、過程控制的職責(zé)。眾所周知，項(xiàng)目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的適用已然成為環(huán)境治理的重要手段，但始終無法從根本上抑制環(huán)境問題的生成。政策環(huán)評是源頭預(yù)防環(huán)境風(fēng)險的制度安排，政策環(huán)評理應(yīng)與規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評在不同場域彰顯其制度優(yōu)勢。政策環(huán)評困局的破解，在根源上需要立法的補(bǔ)充和技術(shù)規(guī)范的完善。

筆者認(rèn)為，政策環(huán)評是綠色發(fā)展觀在行政決策階段的具體體現(xiàn)，立法對于政策環(huán)評不宜停留在原則性的規(guī)定，而應(yīng)針對政策環(huán)評的適用范圍、評價內(nèi)容、評價程序進(jìn)行較為詳盡明確的規(guī)定。政策環(huán)評作為環(huán)評體系下的一項(xiàng)制度，有必要將其納入《環(huán)境影響評價法》并另立章節(jié)予以規(guī)定，構(gòu)筑一個以項(xiàng)目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、政策環(huán)評為主線的功能互補(bǔ)、相得益彰的環(huán)境影響評價體系。政策環(huán)評的技術(shù)規(guī)范應(yīng)在法律的基礎(chǔ)上適當(dāng)改進(jìn)評價方法和技術(shù)流程，建立一套與法律相銜接的技術(shù)指導(dǎo)規(guī)則，以實(shí)際可操作的法律規(guī)范和技術(shù)規(guī)范指導(dǎo)政策環(huán)評實(shí)踐活動。通過立法和技術(shù)規(guī)范的完善，建立統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的綜合決策機(jī)制，增強(qiáng)行政決策的科學(xué)性和可持續(xù)性，充分發(fā)揮政策對促進(jìn)綠色發(fā)展的行為規(guī)范和價值引導(dǎo)效用。

①《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第8條規(guī)定：“各級政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展決策及其他重大措施，必須考慮對環(huán)境的影響，采取有效保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)對策和措施。”②影子價格是人為確定的，客觀地反映資源稀缺程度和供求關(guān)系的價格，為資源分配和有效利用提供合理的價格信號和計(jì)量尺度，影子價格越高，資源在生態(tài)系統(tǒng)中越稀缺。③公眾的支付意愿通常以家庭收入的百分比來衡量，例如一項(xiàng)關(guān)于退耕還林政策成本收益分析的研究顯示，西安和安塞兩地的受訪戶分別愿意支付家庭收入的2.0%和2.2%用于支持黃土高原地區(qū)退耕還林。參見張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第179頁。④關(guān)鍵信息獲取主要依賴實(shí)地調(diào)研、專家論證和公眾參與，對于大部分關(guān)鍵信息只需付出合理的努力即可，決策機(jī)關(guān)需要比較信息獲取的成本和價值，這里仍然適用成本效益分析法。