健康中國行動下我國體育場地設施有效供給的整體性治理策略

隔 超，謝洪偉

(1.澳門城市大學 創新設計學院，中國 澳門 999078；2.廣東醫科大學 第二臨床醫學院，廣東 東莞 523808；3.集美大學 體育學院，福建 廈門 361021)

2018年，國務院副總理、健康中國行動推進委員會主任孫春蘭在國家體育總局調研時強調，推動學校等單位的體育場館向社會公眾開放，多渠道增加全民健身場所和設施，切實解決群眾“健身難”問題，該提法直指人民日益增長的健身需求與場地設施供給不平衡不充分的突出矛盾。2019年7月，國務院出臺了《關于實施健康中國行動的意見》，將“全民健身行動”作為15個專項行動之一，突出運動對健康的促進作用。行動要求政府努力打造百姓身邊“15 min健身圈”，統籌建設全民健身場地設施，推進場地設施免費或低收費對外開放，以擴大有效供給，營造良好的健身環境，不斷提升人民健康水平。

在管理主義思想指導下的改革導致政府職能劃分和專業分工愈來愈精細，壁壘愈來愈森嚴，所造成的一系列碎片化問題無疑是全民健身場地設施供需矛盾的根本原因。黨的十九大報告中明確提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。治理源于對城市的管理，目的在于解決龐雜而棘手的公共問題，而整體性治理作為一種新型的政府治理模式，以整合、公眾需求、結果導向為核心理念，整合治理層級和治理功能，以解決不同主體間關系的“碎片化”為目的，通過為人們提供滿足其需求的、無縫隙的公共服務，從而達到整體性治理的最高水平。2020年10月，國務院辦公廳印發的《關于加強全民健身場地設施建設 發展群眾體育的意見》指出，“加強全民健身場地設施是各級人民政府的重要公共服務職能”。有鑒于此，整體性治理理論為促進全民健身場地設施有效供給、推動落實健康中國行動提供了新路徑。

1 供需矛盾：我國體育場地設施有效供給的突出問題

1.1 體育場地設施供給不平衡

(1)各地區人均體育占有面積不平衡。“六普數據”顯示，擁有體育場地數量最多的省份是江蘇省，場地數量為4.626萬個，最少的是西藏，場地數量為461個，按照人均體育場地面積算，江蘇是西藏的4倍之多，同樣，在同一地區也普遍存在行政區劃之間的供給不平衡，以2017年上海市城區為例，人均體育場地占有數量最低的寶山區(9.72個/萬人)與最高的崇明區(25.33個/萬人)相差1倍之多。

(2)各系統體育場地管理數量不平衡。2014年，“體經字〔2014〕34號”“財教〔2014〕54號”兩個文件制定了推進大型體育場館免費、低收費開放的通知和補助資金管理辦法，開放與補助范圍均為“體育部門所屬大型體育場館”。但根據“六普數據”體育場地數量統計中，體育系統管理的場地數量開放占比最低，僅占1.43%，反觀教育系統和其他系統分別占38.98%、56.51%，顯然，各系統體育場地管理數量嚴重不平衡。可想而知，僅靠體育系統管理的場地設施對外開放根本無法滿足群眾參與到有效的健身活動中，人民群眾受到的基本公共體育服務的機會難以保障。

(3)大中型體育場館地區分布不平衡。人民體育、人民網輿情監測數據中心聯合發布的“2017最具體育活力城市排行榜之場館榜”中，體育場館總量排名前列的都是一、二線城市，并且主場館數量東部占據明顯優勢。也就是說，在全民健身的總體要求下，仍然存在經濟欠發達地區大中型體育場館供給不足的短板。與之形成鮮明對比的則是許多省會城市的場館，有的隸屬于省政府或省體育局，又有隸屬于市政府或市體育局，還有隸屬于各區政府，這些體育場館的構成和功能基本類似，造成嚴重資源浪費和區域布局的不平衡。

1.2 體育場地設施供給不充分

(1)健身場地設施供給的數量不充分。《中國群眾體育發展報告(2018)》顯示，我國體育場地已超過195.7萬個，人均體育場地面積達到1.66 m，雖比2014年“六普數據”增加了0.2 m,但仍然處于較低水平。相比國外發達國家和地區，人均體育場地面積不足美國(16 m)、日本(19 m) 的1/10。截至2017年底，上海市共建成社區健身苑點13 103個、市民球場473處、健身步道457條、健身房156個；在場地類型中，限于中心城區社區公共用地緊張，室外場地設施占比較高，社區健身中心等綜合性室內健身場所數量較少，難以滿足居民多元化的健身需求。

(2)健身場地設施供給的質量不充分。朱文龍在調研濟南市社區全民健身路徑的使用情況時發現，有些全民健身器材使用頻率較低(如，呼啦橋、雙位漫步機等)，鍛煉效果不明顯,基本成了閑置器材,還造成社會資源的浪費。通過實地調查也可發現，雖然有些體育部門向社區居民捐贈健身器材，部分解決群眾健身難的問題，但是由于在操作供給過程中相對封閉，缺乏公民參與和自下而上的調查，從立項到驗收完全自行而成。民眾需要被“供給什么”，政府并不知曉，政府的機械供給造成了場地設施閑置浪費、供給質量不充分。

(3)學校等教育系統對外開放不充分。“六普數據”顯示，2013年教育系統對外開放率僅為31.7%，其中，高校為44.9%，中專中技30.1%，中小學30.5%。2017年，“教體藝[2017]1號”制定了學校場館對外開放的意見，各省市政府積極響應國家號召，越來越多的城市已經開始執行此項意見。陳濤通過調查濟南市城區133所中小學體育場館對外開放情況，統計得出對外開放的學校有17所，占總量的12.8%，學校體育設施對外開放的比例雖然較往年有所提高，但開放數量仍不樂觀，未能按照國家和地方政策實施和執行。

2 供需矛盾剖析：我國體育場地設施供給“碎片化”表征

政府是提供全民健身場地設施的主體，場地設施的建設從決策到落成，幾乎都是政府參與和行政協調的結果。政府在供給場地設施過程中，因組織結構、供求關系、政策規范等碎片化問題導致溝通失效、相互推諉、協調合作缺乏，無法通過共同形成一致目標向社會公眾提供有效的健身場地設施。

2.1 組織結構碎片化：縱向政府職責同構，橫向部門各自為政

政府行動組織結構合理與否直接影響著政府職能的履行與實現，結構層級過多、分工過細都極有可能導致政府職責劃分及其供給的碎片化。

從政府的縱向層級構成來看，我國政府主要在以省(自治區、直轄市)、市、區(縣)、街道(鄉鎮)為依托的4個層級供給全民健身場地設施。由于不同層級政府在縱向間的職責、職能、機構上具有高度一致性，下級政府擁有的事權幾乎是上級政府的翻版，以致各地不同層級的政府機構、系統都有權規劃建設體育場館。如，廣州擁有體育場館43座，其中隸屬于體育系統、容納2萬人以上的體育場館高達9座，作為省會城市，這些功能相似的體育場館不僅隸屬于省政府或省體育局，還隸屬于市政府或市體育局，甚至隸屬于區政府或區文體局，各個層級政府的碎片化供給，極易導致重復建設、閑置浪費、使用效率低。

從政府的橫向職能分工來看，體育局、林業局、交通局、規建局等部門在體育場地、公園、交通道路、規劃建設等各自管轄范圍內，需協調合作建設健身路徑、健身步道、場館等場地設施，“政府主導、部門協同、社會參與”共同建設體育場館設施成為各省市發展體育事業的必要政策規定。但在實踐中部門設置較多，職能配置必定過于零散，職責劃分必定過細，極易導致職能交叉和責權不明。這是因為等級控制模式下的政府間關系以縱向的上下級關系為主，政府部門之間相互獨立，并不存在真正意義上的橫向聯系，致使管理上容易出現各部門領導意見不合、項目工程難以推進的現象。如，2016年湖北某地區建設的快走路徑，但從立項至今建設進度緩慢，該區域教體局負責人表示由于工程涉及規劃、城建、林業、財政以及各行政區、街道辦事處等多個部門，教體局疲于協調，導致供給效率緩慢。

2.2 供求關系碎片化：缺乏自下而上調查，政府供給需求錯配

在全民健身上升到國家戰略之際，保持良好的全民健身場地設施供求關系是健康中國行動的重要環節。遺憾的是，一些政府行政管理人員也會完全按照結果或后果功利性地制定供給決策，缺乏自下而上的現實調查，忽視了群眾的實際健身需求。因此，群眾“健身去哪兒”的問題本質是健身場地設施的供給遠遠跟不上需求、政府供給與民眾需求錯配所導致。

美國學者托馬斯認為，公民參與能夠增加公共管理者所指定政策的有效性，公民參與決策制定后，成功執行政策的概率將得到提高，公共服務的供給也將更為有效。政府作為健身場地設施的供給主體，應廣泛征詢居民的建議，滿足多元化的健身需要。目前，受我國縱向層級管理體制的影響，上級領導作為供給主體，通常根據自身喜好、政績偏好，“拍腦袋”決策場地設施項目，下級則往往被動接受上級的政策要求，管理體制機制難成體系，以致各地方政府在健身場地設施供給方面普遍存在缺乏客觀了解、系統整體規劃不足、用地性質隨意變動等具體問題。據所收集到的資料和實地調查可知，社區內現有場地設施的通常配置以健身路徑為主，群眾身邊缺少適合青少年運動的綜合性體育場館、全民健身中心等多元化配套設施，千篇一律、功能相似的健身路徑缺乏自然性、趣味性和益智性，體育設施實際供給的有效性大幅下降。再者，地方在政策執行時往往針對上級政府的重視程度及排查力度決定財政支出的先后順序，一旦上級政府為考慮經濟效益而忽視場地設施的供給，則地方政府在財政壓力及自身權利的驅策下公益性目標的追求將嚴重缺失。

2.3 政策法規碎片化：法律法規互不協同，政府部門規制失靈

關于城市全民健身場地設施的法律法規，包含全國人大常委會層級的立法、國務院行政法規與所屬職能部門的條例、規定、實施細則，經查閱有20余部，除5部全國人大常委會層級的立法，其它則為國務院行政法規與所屬職能部門頒布的法律規定，包括體育類法規作為指導性法規和住建部規劃局作為執行、操作部門頒布的技術性法規。

無疑，這些種類繁多的法律法規牽扯到多方利益和不同層級、不同部門的職責，不可避免地出現與法制精神、法理以及與不同位階、同一位階規定存在不一致和值得商榷之處，不同法律法規政出多門，難免存在相互沖突與脫節的地方。通過對全民健身場地設施法律法規的梳理，發現體育部門頒布的政策法規基本屬于描述性的規定，倡導性的要求較多，并且規定當中缺乏定量的標準，約束性不強，雖多為高位階的法規文件，卻缺乏低位階的法規配套，可操作性低。如，國家體育總局印發的《城市社區體育場地設施建設用地指標》只做了原則性的規定，不僅缺失地方性的法規文件，供給數量、供給方法等可操作性的量化規定也未有體現。而眾多地產商以此為法規漏洞，以提升小區品質為由，規劃多功能健身設施吸引購房者，經常出現悄然改變規劃設計圖或者違規侵占體育場地的現象，嚴重侵犯了購房者的基本健身權利。

另外，作為執行、操作部門的住建部規劃局，所依據的是經過他們細化的、可參照執行的實施細則、技術規范和設計標準等，這些具有可操作性的法律規范可以直接對場地設施在建設過程中的審核、驗收等環節起到指導作用，并不以體育部門的法規作為指導性文件，造成體育部門規制失靈。體育部門行政法規與技術性規范文件相分離，是全民健身場地設施有效供給面臨的主要困境之一。

3 從碎片到整體：我國體育場地設施有效供給的整體性治理策略

組織結構、供求關系、政策規范等方面的碎片化問題是造成全民健身場地設施供給不平衡不充分的根本原因。整體性治理著眼于政府內部機構和部門組織之間的整體性運作，主張管理從破碎轉向整合。整體性治理的核心要義在于整合，利用整合理念打破現有功能化的分工模式，為形成政府部門之間協同合作伙伴關系，為公民提供無縫隙的健身場地設施，為解決場地設施供給層面碎片化走向整體性的流程提供新思路(圖1)。

圖1 我國體育場地設施有效供給的整體性治理策略圖

3.1 文化整合：強化政府公共利益供給目標，科學整合共同價值取向

追求公共利益價值取向是政府管理的本質規定，其對權力的作用、組織的性質及所提供產品的類型作出了基礎性解釋，故公共利益是政府公共性的邏輯起點。但由于傳統體制遵循的是等級、流程與服從，“官本位”的價值取向極易造成，一旦如此，政府就會傾向于不去考慮公眾的實際健身需求，官員的主觀意愿便決定了全民健身場地設施的供給，從而造成一味地建設全民健身路徑。所以，具有多樣化健身需求的居民反而更愿意參與其他體育活動，導致的結果是政府無效供給、設施閑置。可見，要真正滿足居民公共體育的利益訴求，在治理過程中就要更好地發揮政府主導作用，使政府強化公共利益代表者的角色，轉變政府的價值取向，從政府本位向公眾本位轉變。

為使政府公共利益供給目標達到最優化，還需科學整合政府各部門、各層級共同價值取向。文化整合在于與原有的組織文化融合以及注重培養一種共同解決問題的組織文化。創造共同的價值觀是一個組織文化的重要內容，能夠影響組織的運營方式和員工的行為方式。只有對價值取向科學整合，建立共享的價值觀，才能形成最有效的合力，發揮價值取向功能的最優化。例如，澳大利亞通過共同的文化觀念將政府聯合起來，建立一種支持澳大利亞公共部門的文化，以“一起工作”為標語，形成統一的價值目標與行為準則推進整體政府的實施。公共部門要充分發揮平等、協調和適應等合作精神，把群眾健身利益置于工作首位，摒棄登記制組織中傳統封閉觀念，建立共同的、以公眾需要為中心的規范和價值體系。只有這樣，才能樹立以公共體育需求為核心的供給目標，完善公共治理。

3.2 組織整合：加大協調政府部門整合力度，促進供給主體合作共治

加大協調政府職能整合力度，橫向維度上成立新的組織形式，大幅度精簡整合資源，是目前我國各個城市政府破除公共體育服務體制機制障礙的攻堅戰。整體政府以實現橫向協調的思想與行動為目的，通過這種協調可以獲取一些收益，如，更好地使用稀缺資源、促使不同供給主體協同合作、為公民提供無縫隙的健身場地設施服務。

通過跨部門整合資源資產，提高公共體育服務供給能力，激發創造活力，旨在解決政府部門“各自為政”的問題，加強政府部門之間的協同合作。目前，很多城市、區(縣)、街道組織成立了相關部門領導干部共同參與的全民健身領導小組，這些機構實際上是在我國現行的行政區劃和職能分割基礎上建立起的組織形式，起到增強政府部門組織之間合作、協調的作用，整合了各部門關系和組織功能，有效破除體制僵化、機制不活的束縛。在此基礎上，各地政府需多部門聯動發展、統籌協調，集約利用土地，充分挖掘土地利用潛力，并鼓勵相關部門合作共建、共享、共用體育場地設施，避免重復建設，節約土地資源，促進供給主體合作共治。

另外，以全民健身場地設施供給項目合作為組織形式，認真協商，積極配合。部門在處理問題時涉及到其他部門職責范圍內的事項，應由主管領導牽頭，主動征求相關部門意見，形成工作合力，促進供給主體合作共治，提高場地設施供給效率。如，聊城市為了舉辦第11屆全國運動會的籃球小組賽，市政府與聊城大學共同建設體育館，館址選在大學內，賽季時由體育局使用，平時由聊城大學使用，教育局與體育局深度合作共治，極度盤活了體育場館的固定資產。

3.3 服務整合：建立健全政策法規保障體系，規范場地設施有效供給

政府有責任提供政策制定與法規設計，對全民健身場地設施的供給實施嚴格有效的規制，充分發揮體育制度的社會服務整合功能，以政策規范的強制性手段引導和保障場地設施的有效供給。

為了滿足小區居民健身需要，建立健全以《憲法》為根本、以《體育法》為先頭、以體育行政法規為主干、以地方性法規為基礎的小區健身場地設施法規體系，將體育的法制精神和國務院令的原則要求在住建部的《規范》《細則》《技術標準》中表現出來，形成可操作實施的、有約束力的規定，再根據適合本小區體育文化特色的場地設施制定相應的實施細則，最后建立監督管理機制，對新建小區健身場地設施給予監督評估，使體育行政部門也參與到小區驗收等服務工作中，賦予其行政執法權。

面對多樣化的體育需求，還需健全利益訴求表達制度，使公民在參與體育鍛煉時擁有提出和反映自身愿望和利益訴求的權利。利益訴求表達制度的建立，實際上可以化解多樣化的個體需要，整合碎片化問題，有效銜接場地設施的供給與需求，實現資源效益最大化。目前，政府出臺一系列公示制度、聽證會制度體系，還包括對居民意見的問卷調查、市民服務熱線12345等等，將以上渠道進行整合，收集公民對場地設施的需求信息，使各方關系得到有效協調。以廈門市湖里街道為例，在推動舊小區治理工作過程中，充分發揮人大代表的優勢和職能作用，通過督辦議案、加強監督、組織視察調研等方式，深度參與小區治理，并設有“人大代表聯系群眾活動室”，充分發揮了解民情、反映民意、集中民智方面的特殊服務功能，成為密切聯系群眾的重要平臺。

3.4 信息整合：共建共享信息資源服務平臺，創新場地設施供給方式

政府部門之間能夠持續進行信息的共享，是全民健身場地設施有效供給的重要基礎。由于傳統登記制行政系統的條塊分割，信息作為組織資源被人為分割而存在于不同層級、不同部門中，信息資源的獲得較為困難。為推動健身場地設施有效供給，以信息技術作為整體性治理手段，建立信息資源服務平臺，將信息資源充分整合，實現信息資源共享。

一是建設城市統一的公共體育服務數據平臺，將城市中體育行政部門、教育部門等相關部門的數據庫整合起來，通過層級對接，構建一個完善的基礎體育設施資源體系。分析探索統一的數據標準，建立全民健身場地設施運行綜合管理中心，實現對場地設施統一管理。并應用互聯網、信息化技術，建立常態化跨部門、跨行政區業務協同機制，將政府各部門公共體育資源動員起來，提升政府部門運行協同能力。二是以數據服務平臺為抓手，通過設計與完善表達、決策、合作、協調、評估以及問責等制度機制，完成對場地設施供給的“去碎片化”。服務平臺不僅要加強信息資源的應用開發，還需設計“自上而下”和“自下而上”雙軌結合的決策機制。貫徹落實“人人有責，共建共享”的社會建設理念，充分發揮人民群眾的作用，鼓勵公眾參與，讓公民廣泛參與到健身場地設施有效供給的決策、執行和反饋的整個運行過程當中，以公民體育需求為導向，完善信息資源服務平臺，大力推動場地設施的有效供給。

4 結語

由于缺乏科學合理的理論指導和實踐經驗的借鑒，我國政府部門在全民健身場地設施有效供給方面出現了碎片化現象，而加強社會建設、促進社會整合是體育體制改革創新的客觀需要。基于此，整體性治理理論豐富的核心內涵為解決場地設施供需矛盾、扎實推進健康中國行動、全面提升人民群眾的健康水平提供了新思路。

運動釋放生命活力，助力美好生活。全民健身以實現健康中國為目標，健康中國以推進全民健身為重要支撐點，共同為發展新時代中國的健康事業發揮力量。健身場地問題解決了，“動起來”的步伐才能更從容，全民健身才能更好的成為社會風尚，健康中國戰略的實現也將指日可待。