政策工具視角下湖北省科技創新規劃研究

王思倩 李 群 何 嫻

(湖北省對外科技交流中心，湖北 武漢 430071)

0 引言

科技發展規劃是政府為實現一定時期內的科技發展目標而制定的總體方案，主要包括指導思想、基本原則、發展目標、重點領域、支撐措施等內容，是政府從國家或地區的角度宏觀考慮經濟與社會發展的需要而制定的指導性、前瞻性、綱領性的文件。2001年，科技部印發《關于進一步加強地方科技工作的若干意見》指出[1]，地方科技管理部門要加強區域發展戰略研究，做好區域創新體系建設規劃，指明了地方科技規劃的戰略意義。2021年10月，湖北省發布《湖北省科技創新“十四五”規劃》(以下簡稱《規劃》)[2]，這是湖北省在未來5年內的科技發展藍圖和行動方案。本文將該《規劃》作為研究對象，運用政策工具框架分析《規劃》的內容和特點。

1 文獻綜述

在地方科技創新規劃研究中，仵鳳清、唐朝生等[3]突出了戰略的概念，并集成運用多種矩陣分析方法，構建了地方政府科技規劃模型。藺潔、房旭平、王婷[4]分析了“十一五”“十二五”“十三五”時期，我國31個省市區地方科技規劃中R&D經費投入強度的目標值設置和完成度，發現規劃目標領先的省份基本具備較高的規劃執行水平。倪芝青、沈悅林、龔勤[5]運用線性加權綜合法對《杭州“十一五”科技發展規劃》《杭州市建設創新型城市規劃綱要》中可量化的指標進行測算，并依據測算結果對杭州科技發展規劃目標實現度進行評價。董麗華、羅萬有、牛國元[6]對照《寧夏“十一五”科技發展規劃》中確定的7大重點領域和39個優先主題，分析比對了寧夏“十一五”期間科技計劃項目實際立項情況和執行情況。

關于政策工具分析理論的應用，國內學者大多是參考了Rothwell和Zegveld[7]的政策工具理論，即將政策工具劃分為環境型、供給型和需求型，并在此基礎上搭建相應的政策分析框架。霍慧智[8]、董艷春和徐治立[9]運用環境型、供給型和需求型的政策工具基本框架(X維度)，分別分析了京鄂皖蘇等地、中美兩國之間的創新驅動政策工具的使用情況，并對今后各地出臺更加有效的創新驅動政策提出相關建議。李丹、廉玉金[10]則是在X維度基礎上，加入目標評價(Y維度)，構建了二維分析框架，并對《國際科技合作“十二五”專項規劃》進行分析。可以看出政策工具分析框架是在不斷豐富和完善中，研究者們根據研究分析對象的特點，設計、搭建和運用合適的分析框架。

2 研究設計

科技創新規劃是政府對科技活動進行管理和規劃的政策工具，是對未來一段時期內科技活動的總體安排。各地根據國家相關科技政策和本地區的實際情況，制定了各地區科技創新規劃。本文將以符合地區科技發展規劃內容特征的政策工具分析框架為理論指導，運用內容分析法，對湖北省“十四五”時期科技發展規劃政策文本進行分析。

2.1 科技政策工具分析框架

本文在政策工具分類的基礎上，結合科技活動的典型特征構建科技政策工具分析的三維度：基本政策工具維度(X維度)、科技活動過程維度(Y維度)、科技活動主體維度(Z維度)，并構建了科技政策工具三維分析框架(見圖1)。

圖1 科技政策工具三維分析框架

2.1.1 X維度：基本政策工具維度

Rothwell和Zegveld[11]提出的分類方法內容較全，覆蓋面較廣，本文的基本政策工具維度將采用他們的分類方法，即將政策工具劃分為環境型、供給型和需求型。

環境型政策工具主要是指政府通過金融、稅收、法規等措施，從外部環境著手影響地區內的科技活動，如制定營造良好競爭環境的法律法規、對企業研發費用加計扣除等，具體可細分為金融支持、稅收優惠、法律規章、策略性措施等。供給型政策工具主要是指政府通過對資金、人才、設施、信息等的直接供給和服務，為科技活動提供推力，主要作用于科技活動的前端，具體可細分為財政資金投入、信息支持、人才培養、科技基礎設施建設、公共服務等。需求型政策工具主要是指政府為降低市場的不確定性而采取的措施，為科技活動提供拉力，主要作用于科技活動的后端，具體可細分為政府采購、貿易管制、國際合作、服務外包等。

2.1.2 Y維度：科技活動過程維度

X維度的三種類型分類是政策工具的基本特征，也能用于分析教育政策、經濟政策等領域的政策，并未涵蓋科技政策的內部特征，因此僅用X維度來分析科技政策，并不完備。科技活動本身有其獨特的特點和規律，一項完整的科技活動流程好比一件科技產品，需要經歷從基礎研究，到應用研發，再到商業化的全過程。所以本文將科技政策工具分析框架的Y維度設為科技活動過程維度：基礎研究、技術設備研發、產業化與商業化。它們分別對應了科技活動的前端、中端和末端。

2.1.3 Z維度：科技活動主體維度

科技活動的組織開展，離不開多元主體的協同配合。參與科技活動的多元主體——企業、高校院所、政府、中介服務機構等構成了科技活動的另一個典型特征。科技發展規劃的制定應從社會科技進步和公共利益角度出發，全面綜合考慮激活各主體發揮作用所需的政策工具，思考如何才能讓各主體主動、高效地投入到科技活動的各環節中。例如，以企業為主體，激勵企業加大研發投入、培育企業自主創新能力；以高校院所為主體，加強高校科研人員隊伍建設、保護科研人員的合法收益、產學研協同發展；以政府為主，推進科技管理體制改革和優化服務；以中介服務機構為主，加強科技成果轉化服務平臺建設和科技創業服務體系建設。

科技政策工具分析框架內三個維度間的相互作用關系如圖2所示。

圖2 科技政策工具分析框架內部作用關系

2.2 內容分析法

內容分析法是一種基于定性研究的量化分析方法。它將用語言表示而非數量表示的文獻轉換為用數量表示的資料，并將分析的結果用統計數字描述,再對得到的數字進行深層次的剖析[12]。憑借對量的統計和分析，找出研究對象身上某些易于計數的特征。在實際操作中，有必要用定性分析對定量方法作出補充。完整的內容分析方法包括：對研究問題有認知基礎和理論參考、樣本選擇、整理樣本過程中形成可靠的分類條目、定量分析數據并做出合理解釋[13]。

本文采用內容分析方法，分析樣本為湖北省科技創新“十四五”規劃的政策文本。分析單元可以是意義獨立的詞組、句子、自然段或者是整篇文獻。為了方便計數和統計，并綜合考慮規劃文本的邏輯順序和內容，本文將規劃中除第一章(對“十三五”時期的回顧、規劃編制的思想、原則和目標)外的篇章(重點領域和任務、主要措施等)的每一個自然段設為一個分析單元，并按照“1級標題-自然段數”的形式進行編碼，具體示例(見表1)。再按照科技政策工具三維分析框架進行對應分類統計。鑒于相同措施項下的內容可能會涉及到多個政策工具分析維度，所以一些分析單元會同時出現在多個維度。

表1 政策文本分析單元編碼示例

3 統計結果分析

將按照上述編碼方法得到的全部分析單元(共計224項)依照已建立的科技政策工具三維分析框架，進行分類統計，得到政策工具維度下的湖北省科技創新“十四五”規劃政策文本內容分析結果，統計數據如表2所示。

表2 政策工具視角下統計結果(項)

三個維度的政策工具使用如圖3所示。

圖3 三個維度政策工具分布

3.1 X維度分析

以單一維度來看，首先X維度中供給型政策工具使用較多，所占比例接近70%，其次是環境型政策工具，比例超過1/4；比重最小的是需求型政策工具，不到5%。以各項細分政策工具看，供給型政策工具中，使用最多的是科技基礎設施建設，超過一半，其次是人才培養、公共服務、財政支持。環境型政策工具中，首先使用最多的為策略性措施，比重為70.2%，其次是金融支持、法律規章、稅收優惠。X維度中，需求型的政策工具使用最少，主要以國際合作為主。

供給型政策工具主要是用資金、人才、設施、服務等推動主體開展科技活動，由于科技活動具有投資大、周期長、風險高、附加值高的特點，特別需要政府部門從供給側發力，提供有競爭力的資金、設施、服務等，以點帶面，發揮杠桿效應，撬動全域創新活動，驅動科技創新發展。

與科技基礎設施建設相比，規劃中對財政支持、人才培養和公共服務的工具使用應有所增加，特別是公共服務。政府在提供服務的過程中，需要轉變思想，并將“放管服”改革落實到位。環境型政策工具中策略性措施使用比例較高，包括管理體制機制改革、探索服務城市創新的體制機制、改革科技項目管理機制、制定鼓勵創新創造的激勵政策等，這與國家提出的“深化推進科技體制改革”相呼應。湖北科技創新規劃應堅持制度創新，創造符合科技活動特征的制度和政策環境。需求型政策工具在規劃中的使用不足，說明利用政府采購、國際合作、服務外包促進科技事業發展，還有較大的提升空間。

3.2 Y維度分析

在三個維度中，Y維度的政策工具使用最多，其中技術設備研發所占比重最多，達到了2/3，其次是產業化與商業化，基礎研究所占比例最小，不到15%。

科技活動本質上是科技資源配置的過程，科技資源以資金、設備、人才、技術等形式投入到科技活動中。首先需要經過基礎研究階段，增加并深化對某一領域基礎知識、理論和規律的認識與了解；其次進一步探索基礎研究原理性成果在實際生產生活中的應用，即技術設備研發；最后，經過成果轉化，專利、論文成果、科技潛在生產力等進行推廣與應用，轉變成現實生產力，并取得良好效益。在這一科技活動鏈條中，每一環節都相互影響，且符合木桶效應，科技向現實生產力轉化的成敗取決于鏈條中最薄弱的一環，忽視鏈條上的任一環節，都將影響科技活動的發展不平衡。基礎研究作為一切研發活動和產業化應用的基礎，需不斷增加投入。

3.3 Z維度分析

Z維度的政策工具，對科研院所和企業這兩個主體強調較多，對中介服務機構則重視程度不夠。企業政策工具的重點使用，與國家一直強調強化企業創新主體地位，促進各類創新要素向企業集聚是相符的，表明湖北省科技部門注重發揮企業作為科技創新主體的作用。規劃明確指出加強專業化科技中介機構和科技中介人才建設，但分析后發現與之相對應的政策措施卻較少。在科技政策制定時，可以多關注這一主體，特別是像成果轉化服務中心、科技投融資服務中心等中介服務機構，它們是市場經濟條件下，溝通應用與市場之間的紐帶，在技術研發到產業化與商業化的過程中，發揮著重要作用。

4 結語

科技發展規劃為地區科技創新工作定下了總方向和總基調，也是地區內各科技活動主體在謀劃開展相關工作時參考的綱領性文件。本文通過對湖北省“十四五”時期科技發展規劃在政策工具使用方面的研究，發現規劃中供給型政策工具使用過多，需求型政策工具缺位；且對于基礎研究和科技中介服務機構的政策工具運用較少，政策工具使用不均衡，這不利于區域創新體系建設和湖北科技強省建設。

后續研究可對省級科技發展規劃與國家規劃綱要從協調機制、目標完成度，以及省與省之間的發展規劃進行橫向比較，或者針對某一具體政策工具，如科技基礎設施建設，開展更細化、深入的研究。