關于日本農村金融對“金融助力鄉村振興”的思考

陸俊亞 平安普惠金融研究院

鄉村振興是實現共同富裕的必由之路，但“大國小農”仍然是中國長期的基本農業形勢。千家萬戶的小農生產與千變萬化的大市場之間的矛盾日益成為制約我國鄉村振興的關鍵問題。國家出臺了一系列面向小農戶社會化服務的政策促進小農經濟向現代農業轉變，其中強化鄉村振興的金融服務成為支持鄉村轉型的重要一環。在國際上，由于相似的文化背景及同樣面臨人多地少、以小農生產為主的實際情況，先前日本農村金融的實踐對我國農村金融的發展具有重要的參考意義。

日本在推動農村金融改革發展中,采取了發展合作金融、完善政策性金融、建立農業信用保證保險等措施，以市場為主導、政策為輔助的方式推進農村金融發展，成效明顯。而中日在農村金融發展上存在多方面共性。中國未來可在培育農村合作金融組織、夯實農村信用社改革、深化農村政策性金融改革、完善農業信貸擔保體系等層面合理借鑒日本經驗，走出符合國情的特色農村金融發展路徑，以鄉村振興促共同富裕。

一、日本農村金融發展經驗

（一）農村合作金融體系是日本鄉村金融主力軍

日本農村合作金融體系是基于日本農業協同組織建立的。日本農村合作金融體系建設起步較晚，其也是在借鑒歐美國家成功經驗的基礎上，結合日本實際情況形成的。日本農村合作金融體系的服務對象主要是農業協會會員。根據農業發展不同階段會員對資本需求的不同特點，為農民及農業相關生產者提供多元化的金融產品。

日本農村合作金融體系是由中央到地方、自上而下獨立的信用合作體系，其雖為農協的一個子模塊，但其組織機構架構清晰，是服務農村金融的主力軍，概括起來具有“二三三”特征，即二結構、三層次、三系統。二結構是指農村金融機構資金來源由政府和市場共同貢獻；三層次是指三層參與主體即基層農協、信用農業協同組合聯合會（簡稱“信農聯”）和農林中央金庫；三個制度是指每個基層農業協會和信農聯都有三個制度，即農業制度、林業制度和漁業制度。

關于三層參與主體方面，基層農協有專門的信用機構，為區域基層農戶提供存款、貸款、保險等服務，并為會員銷售、購買結算提供金融賬戶服務。信農聯是都、道、府、縣一級農協中專門從事信貸業務的部門，在整個農村合作金融體系中發揮承上啟下的作用。信農聯的主要職責是協調轄區內基層農業協會資金問題，指導基層農協工作，同時對從事農業、林業、漁業的相關企業給予財政支持，也可以向部分資金需求大、周期長、當地基層農業協會無法支持的農民提供貸款。中央農林金庫是日本政府根據《農林中央金庫法》專門設立的中央一級農村金融機構。農林中央金庫相當于農村合作金融體系“總行”，主要資金來源為信農聯上存資金和國家批準的農村債券。農林中央金庫的主要功能是協調全國農信社的資本活動，支持農信社的資本需求，提供信息咨詢，指導農信社的工作，向農業、林業、漁業相關大型企業發放貸款，向農村配套設施建設和促進農村經濟發展的公共組織發放貸款。這三級組織間，上級組織要對下級組織提供一定的金融服務，它們之間不存在領導與被領導的關系，沒有上級與下級的行政隸屬關系，各級組織都是獨立經營、自我核算、自負盈虧。

以農協這樣綜合性服務組織為核心的日本農村合作金融在農村金融體系中處于主導地位，也是日本農村金融一大特色，其有效促進了農業和金融深入有機融合，是農村金融服務的主要力量，在農村經濟發展中發揮著重要作用。其成功經驗體現在兩方面，一方面，日本政府選擇依靠發展模式、合作金融融入了農業協會，成為農業協會的子系統，金融業務已成為農業協會五大業務之一，有效提高了信貸資金使用效率，降低了信貸風險。另一方面，與政策金融和商業金融不同，合作金融屬于內生金融，具有強烈的平等、自愿、互助和民主特征。它是一種互助融資的信用合作形式，廣泛存在于農村金融市場，能有效克服信息不對稱、逆向選擇和道德風險等問題。在內生規則和外部制度規范的約束下，日本農村合作金融在發展過程中更好地實現了資本使用的專業化，有效避免了業務導向偏差、風險失控等問題，顯示出強大的內生發展動力，更好地解決了農村金融供給不足的問題。

（二）政策性金融填補市場結構性空白，提升日本農村金融服務廣度

日本的農業政策性金融體系相對完善。從供給主體的角度來看，其既有專門為提供政策性農業支持資金而設立的“日本政策金融公庫”，也有在政府補貼的支持下，市場化金融機構參與的普惠性農業信貸業務；從資金來源來看，“中央—地方”合力為政策性金融機構提供資金支持，中央和地方政府根據具體權責劃分，從不同層面推動政策性金融發展；從業務類別來看，信貸業務種類齊全，涵蓋農業現代化、農業抗災、農村振興、新人育成等領域。不同信貸業務的門檻、對象、利率、用途和資金來源明顯不同。目前，日本政策性金融公庫在日本農業金融發展中發揮著重要的補充作用。

政策性金融與合作金融等商業性金融形成了典型的互補關系，形成日本農村金融服務供給的重要補充，填補了農村金融服務的結構性空白，促進了農村經濟的發展。政策性金融主要服務于合作金融和商業金融沒有能力或不愿參與的部分農業信貸業務，彌補農業信貸市場供需結構失衡的問題。日本政府選擇積極干預農村金融市場，為農業信貸領域提供全面、多元化、高密度、強有力的政策支持，設立專項政策金融機構直接開展政策金融業務，并積極鼓勵合作金融和商業金融開展農業信貸業務，為農業商業實體和各類金融機構提供農業信貸信息服務。此外，日本政府還高度重視通過合作融資提高政策性融資的農業支持效果，經常通過專項財政補貼支持農協開展政策性的農業貸款業務，提高政策惠農效益。

（三）增信擔保下沉農村金融服務市場，提高農村金融可獲得性

日本建立了完善的信用擔保制度，有效防范了農村金融信貸的可能風險和潛在經營損失，滿足了農業資本的融資需求。該制度包括兩部分：一是信用擔保制度。政府、農業信用基金協會、農林漁業中央金庫共同設立農業信用基金，為借款人提供擔保責任。為降低代位償還風險，基金協會向國家農業協會擔保中心支付保險費，擔保中心為基金協會承擔擔保責任。二是信用保證保險制度。日本對基層農業協會會員的存款實行強制性保險，農業協會將每年吸收的十分之一的存款用作專項儲備，由農林中央金庫統一管理，主要用于農業協會之間的相互援助。

而完善的監管制度也保證了日本的增信機制的穩定運行，具體監管制度分為行政方面的監管和內部的管理制度。組合成員以存款的方式把資金存入農協系統，農業協同組織儲蓄保險機構對其存款進行保險，在此過程中，農協系統受到行政廳的檢查和日本銀行中央本部全國檢查機關的監管。之后，農協系統又把資金貸給需要資金的組合成員。在此過程中，農林漁信用基金以及全國農協保證中心對貸出資金進行保證。

（四）積極推動三產融合，提供高質量金融服務

第二次世界大戰后，日本在移植西方模式促進農業現代化的過程中忽視了環境保護問題，導致農業生態環境惡化。在反思農業現代化經驗教訓的基礎上，日本根據自身資源稟賦，促進農業與第二、第三產業一體化發展，擴大農業產業鏈，增加農產品附加值，使農業生產者參與和分享農產品加工流通、休閑旅游等增值環節和新形式，走出適合自身國情的高端生態現代農業發展道路。在此過程中，農村金融提供了重要的財政支持。首先，為新型的農業產業生態匹配金融服務。日本政策性金融機構為農產品深加工和特色農業發展提供了信貸支持。其次，金融租賃業的發展為日本農業機械化和科學栽培提供了農業機械融資服務。最后，官民合作建立農業投資基金，引進農業綠色發展技術，大力促進農業生態發展。

二、關于金融助力鄉村振興的思考

（一）積極培育合作金融組織，并進一步深化農村信用社改革

一方面，由于我國沒有日本農業協會等綜合性農業經濟合作組織，政府可以考慮提高準入門檻，完善托管制度，加強風險防范，加強對農民專業合作社信貸互助業務的指導和監督，并培育綜合性農業經濟合作組織，充分結合近年來中國農民已有的專業合作社基礎推動發展。綜合性的嵌入式合作金融組織具有自然機制、運營成本和風險防范優勢，有助于解決農民專業合作社內部成員的資本需求，有效發揮農民專業合作社的經濟信用功能，提高資本使用效率，促進農業生產、銷售融資聯動，實現良性可持續農業金融生態。

另一方面，受具體歷史背景的影響，我國農村信用社的發展歷程相對特殊，早已被學者認定為屬于“偽合作社”商業金融機構。在政府強化農村信用社改革進程的背景下，市場也應以四項精神為指導方向推動落實：一是以服務“三農”為宗旨；二是把農信社培養成地方性社區金融機構，即小法人社區銀行；三是把管理權交給省級政府，不下放給縣市政府；四是把法人機構培育成“四自”機構，即讓法人行社能夠自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險。

（二）深化農村政策性銀行改革，加強對鄉村振興的支持

隨著政策性業務的不斷發展，我國的政策性銀行職能定位和治理機制建設滯后問題越發明顯。2013年發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就提出“推進政策性金融機構改革”。而在2015 年國務院批復同意三家政策性銀行改革方案，也指出要厘清政策性和自營性業務邊界，強化政策性銀行的政策功能定位。2020年初，銀保監會發布《關于推動銀行業和保險業高質量發展的指導意見》，提出“開發性、政策性銀行要明確細化業務邊界，落實開發性、政策性業務和自營性業務分賬管理、分類核算要求”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要“改革優化政策性金融，強化服務國家戰略和規劃能力”。在這樣的背景下，農村政策性金融機構的改革助力鄉村振興方面顯得尤為重要。而農業發展銀行作為我國唯一的農業政策銀行，近年來暴露出功能定位模糊、市場競爭意識不足等問題，需要提高農業支持效果。具體可從三個方向尋求破解之道：

內部改革方面，政府可以進一步明確農業發展銀行的業務范圍，突出政策功能定位和服務優勢，加強競爭意識，促進農業發展銀行向適應市場的服務型銀行轉型，深化扁平化管理體制改革，提升農業發展銀行管理水平，豐富基層團隊，引進現代企業體系和創新激勵體系，完善農業發展銀行法人治理結構，完善考核機制，提高業務績效。

外部合作方面，目前我國農村合作金融的發展還不成熟。政府可以考慮國有商業銀行優勢，發布相應的政策，充分發揮機制建設、財政補貼、協調和溝通的作用，促進農業發展銀行與商業銀行之間的業務合作。中國農業發展銀行可以委托商業金融機構開展業務，如郵政儲蓄銀行、中國農業銀行、中國農村商業銀行等獨特的縣網絡密度和員工數量優勢，結合不同的業務特點，幫助提高中國農業發展銀行的業務效率，降低運營成本。

政策性資金補充方面，我國應盡快建立全面、多元化、高密度、強大的農業政策和財政支持體系。政府可以考慮進一步擴大農業政策性金融資金的來源，除了繼續加強金融注資，穩定農業債券發行外，還可以考慮重點發揮金融資金的杠桿作用，利用社會資本補充農業政策性金融資金，建立穩定、多元化的農業政策性金融資金供應體系。同時，政府也應該以新時代特色為基礎“三農”發展方向，進一步完善農業政策性金融產品和服務體系，探索農村振興政策性金融服務新模式，為農村三產業一體化和農業農村綠色發展提供優質財政支持；在此過程中，要突出農業政策性金融產品和服務的差異，發揮政策指導作用。

（三）完善農業增信擔保，強化風險控制能力

建立多層次的農業增信擔保模式。近年來，我國縣級農業信用擔保發展迅速，取得了顯著成效。各級地方政府直接注資或與有關各方共同投資設立區域擔保基金，是我國縣級農業信用擔保發展的主要模式。然而，該模式缺乏風險分擔渠道，區域擔保基金面臨更大的業務風險。可考慮由中央或省政府領導，協調區域擔保基金、地方金融機構等相關方參與建立更高層次的農業信用擔保基金，專門負責提供農業信用擔保、再擔保業務，解決農業信用擔保業務高風險、高補償問題，實現農業信用擔保體系的穩定運行。

完善農業信貸擔保業務的風險控制。農業信貸擔保需求主體弱，業務風險大，準公共產品屬性強，需要完善的風險防范體系和風險解決方案。首先，政府可以考慮在政銀擔合作的基礎上，推動銀行、擔保、保險乃至期貨期權等金融工具加強合作，建立一個完整的農村金融風險傳遞、分散、化解鏈條。其次，合理設定行業準入門檻，要求參與農業信貸擔保業務的金融機構按照融資擔保機構的監管要求提高風險準備，實施資本約束，建立“資本約束是以風險為基礎的”可持續經營機制。同時，完善架構、建立健全風險管理體系建設，強化多方協同合作，延長風險分擔鏈條。最重要的是結合實際，建立完善風險評價標準，風險審查制定標準要以行業經營特點為核心，對項目的實際控制人和主營業務實際經營情況進行考察，設定準入紅線，并通過現場調查核對資料以及經營情況真實性，按照標準為項目核定合理額度和期限。