國家基本公共衛生服務項目十年評價（2009—2019年）系列報告（一）
——實施國家基本公共衛生服務項目的意義和經驗

尤莉莉，劉遠立

100730北京市，中國醫學科學院 北京協和醫學院衛生健康管理政策學院

中國共產黨作為革命黨和執政黨，在其百年奮斗歷程中，始終不渝地帶領全國各族人民朝著“人人享有基本衛生保健”這一基于公平、正義、核心價值觀的目標邁進?！包h的十八大以來，全民健康與全面小康的緊密關系得到更加深入的認識，健康民生問題得到更大的重視，中國織起了、并不斷織牢世界上最大的兩張網：一張是世界上最大的基本醫療保障網，另一張則是世界上最大的基本醫療服務網?！敝袊幂^少的投入，相對有效地解決了世界1/4人口的基本健康問題，同時不斷有效應對各種疫情挑戰的政策法寶是“預防為主”的工作方針。2009年3月中共中央國務院發布《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）［1］，主要目的是“加快醫藥衛生事業發展，適應人民群眾日益增長的醫藥衛生需求，不斷提高人民群眾健康素質”，為了有效解決我國醫藥衛生工作中存在的“公共衛生和農村、社區醫療衛生工作比較薄弱”等問題，《意見》明確提出四大體系建設，其中全面加強公共衛生服務體系建設是其中之一。圍繞如何全面加強公共衛生體系建設問題，《意見》明確提出了促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務，以基本公共衛生服務項目為落腳點，加強公共衛生體系建設。隨后，國家通過陸續頒布2009—2011年3年新醫改重點工作、“十八大”報告、“十二五”醫改和衛生事業發展規劃、全國衛生與健康大會精神、健康中國2030規劃綱要、“十三五”醫改和衛生事業發展規劃、“十九大”報告、健康中國行動等文件，越來越強調以健康為中心，不斷地豐富了公共衛生體系建設的內容，加大了公共衛生體系建設的力度，但始終貫穿著一個公平正義的主線，即基本公共衛生服務的均等化。公共衛生工作的有效開展，不僅可以促進人民健康水平的提高這一深化醫藥衛生體制改革的最終目標，還可以通過控制人群健康危險因素，降低常見病的發病率，從源頭上幫助緩解“看病難，看病貴”這一深化醫藥衛生體制改革的階段性目標。

截至2019年，國家基本公共衛生服務項目實施了十年，實施國家基本公共衛生服務項目是我國政府針對城鄉居民存在的主要健康問題，以重點人群、重點疾病和全體人群為對象，從國家層面做出的一項系統性、全局性的基本公共服務制度安排。在項目籌資方面，國家基本公共衛生服務項目的經費由中央和地方政府共同承擔，政府直接向城鄉基層衛生機構采購包括預防接種、健康教育、慢病管理、孕產婦和兒童健康管理在內的一攬子服務，全體居民可免費享受這些服務。

國家基本公共衛生服務項目實施后取得了豐碩的成果，產生了多方面的重要影響，本文即聚焦實施國家基本公共衛生服務項目的意義和經驗的梳理總結。

1 實施國家基本公共衛生服務項目的重大意義

1.1 國家基本公共衛生服務項目是邁向全民健康覆蓋的中國實踐 從1978年的《阿拉木圖宣言》［2］提出到2000年人人享有初級衛生保健，到聯合國2000年提出的千年發展目標（Millennium Development Goals，MDGs）及2015年提出到2030年實現可持續發展目標（其中包括保障“全民全生命期健康”）［3］，再到2018年《阿斯坦納宣言》強調初級衛生保健是實現人類社會健康理想的根本途徑［4］，多年來，國際社會始終倡導的一個核心理念就是全民健康覆蓋。全民健康覆蓋是指所有人應當享有所需要的、有質量的衛生服務，并且不因利用這些服務出現經濟困難。全民健康覆蓋的最終目標是全民健康，所強調的手段是有效健康干預措施在3個維度上的覆蓋，包括人群覆蓋（讓越來越多的需要某種醫療服務的人受益）、服務覆蓋（讓越來越多的醫療服務惠及百姓）、保障覆蓋（讓醫療服務的成本越來越多地由“第三方”承擔）。

國家基本公共衛生服務項目是邁向全民健康的中國實踐，其核心理念包括了?；?、全覆蓋、均等化，與全民健康覆蓋的目標高度吻合。（1）服務覆蓋：基本公共衛生服務項目由政府出資，通過項目實施，為居民免費提供必要的免疫接種、健康管理、健康教育、疾病管理和傳染病防控等基礎性公共衛生服務，滿足城鄉居民的基本需求；（2）人群覆蓋：全國近70萬家基層衛生機構構成了我國基本公共衛生服務“網底”，成為守護全民健康的第一道屏障，服務人群包括以孕產婦、新生兒、嬰幼兒、學齡前兒童、老年人為主的特殊人群，也包括了一般人群，在服務人群上實現了制度層面的全民覆蓋；（3）保障覆蓋：項目以按人頭撥付經費的籌資方式，由政府買單，免費向居民提供基本的服務，體現了籌資保障的全覆蓋和均等化。由此，國家基本公共衛生服務項目在“服務覆蓋”“人群覆蓋”“保障覆蓋”三個維度上均促進了我國全民健康覆蓋目標的實現。

1.2 國家基本公共衛生服務項目是實現健康中國戰略的基礎性措施 習近平總書記在2016年8月舉行的全國衛生與健康大會上發表重要講話，提出了新時代的衛生工作方針，“以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫并重，將健康融入所有政策，人民共建共享”，并提出健康中國建設的五大重點任務，即：普及健康生活、優化健康服務、完善健康保障、建設健康環境、發展健康產業。隨后，2016年10月發布的《“健康中國2030”規劃綱要》［5］和2019年7月發布的《國務院關于實施健康中國行動的意見》［6］成為健康中國建設的設計圖和施工圖。國家基本公共衛生服務項目即是推進健康中國核心目標的一項重要的全民公共衛生干預措施，重點強調?；尽娀鶎?、建機制，項目覆蓋了全人群、全生命周期的健康教育與健康管理服務，且服務內容充分體現了預防為主、防治結合的理念，強調人群危險因素評估與管理，各類人群的健康體檢服務是幫助服務對象（慢病患者、孕產婦、老年人、兒童等）對健康問題的“早發現、早診斷”，項目服務規范中反復強調了基層醫療衛生機構通過基本公共衛生服務發現無法處理的問題，應及時轉診到上級醫院，幫助患者實現早治療。同時，基本公共衛生服務在實施過程中促進了居民健康意識的提高，引導公民形成自主自律、健康的生活方式，項目的實施下沉至基層，服務到百姓身邊，營造了熱愛健康、追求健康、促進健康的社會氛圍，是助力實現健康中國戰略的基礎性措施。

1.3 國家基本公共衛生服務項目在我國深化醫療衛生體制改革中發揮了重要作用 全面加強公共衛生服務體系建設是《意見》中強調的四大體系建設之一。國家通過陸續頒布一系列文件，要求不斷地豐富公共衛生體系建設的內容，加大了公共衛生體系建設的力度，但始終以基本公共衛生服務的均等化作為公共衛生體系建設的重要抓手。國家基本公共衛生服務項目覆蓋了一般人群和特殊人群，不僅涵蓋了以健康為中心的健康教育和健康促進服務，也包括了以疾病為中心的個性化患者健康管理服務，同時，在突發公共衛生事件、衛生監督等方面也發揮了一定的“守門人”作用，項目服務內容豐富，涉及面廣泛，是我國公共衛生服務體系的“網底”和“基石”，通過控制人群健康危險因素，降低常見病的發病率，從源頭上幫助緩解“看病難，看病貴”這一深化醫藥衛生體制改革的階段性目標，是“全面加強公共衛生服務體系建設”的重大舉措。

1.4 國家基本公共衛生服務項目是我國衛生領域的一項重大制度安排 實施國家基本公共衛生服務項目是我國政府針對當前城鄉居民存在的主要健康問題，以重點人群、重點疾病和全體人群為對象，從國家層面做出的一項系統性、全局性的基本公共服務制度安排。該項目也是深化醫藥衛生體制改革的重要組成部分，是惠民面最廣、實效性最強的醫改措施，推動了基層衛生服務機構的服務模式從“以疾病為中心”向“以健康為中心”轉變，從“以治療為主”向“以預防為主、防治結合”轉變，強化了基層醫療衛生機構公共衛生服務職能和內涵，改變了長期“重醫輕防”的現象。尤其是基本公共衛生服務以均等化為目標，強調人人享有基本衛生保健，對于維護和增進國民健康，縮小地區之間、城鄉之間以及人群之間的健康差距起到了積極作用，不僅在衛生領域尚屬首次，更是理念上的一個創新，已成為我國衛生領域的一項基礎性的制度安排，是制度層面的創新，是向著建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度邁出的重要一步。

2 實施國家基本公共衛生服務項目的主要成功經驗

任何項目的成功實施均離不開“三力”，即：能力、動力、壓力。因此，本文從這三個方面對實施國家基本公共衛生服務項目的主要成功經驗加以總結。

2.1 建立健全強有力的項目組織管理體系 2009年，《意見》［1］指出“明確國家基本公共衛生服務項目，逐步增加服務內容，促進基本公共衛生服務逐步均等化”，提出了加強公共衛生服務體系，完善基層醫療機構的公共衛生服務能力，明確公共衛生服務的職能、目標和任務，并首次提出實施基本公共衛生服務項目。同年7月發布《關于促進基本公共衛生服務逐步均等化的意見》提出“在實施國家基本公共衛生服務項目過程中，要明確政府責任”［7］。項目實施十年來，各級政府對該項目給予了高度重視，以經費撥付和監管考核為主要抓手，加強組織管理，落實政府、相關職能部門和基層機構的主體責任，確保服務項目有效開展。國家衛生健康委員會每年均會發布相關通知［8-15］，明確年度工作要求與工作重點，在項目管理中發揮了國家層面的“指揮棒”作用，保障了項目實施的統一化和規范化。全國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）衛生行政部門陸續制定了針對本省的各項項目管理辦法，包括資金管理、人員培訓、績效考核等各個方面，以規范和指導省內各地區項目的開展，各級地方政府和衛生行政部門在省級管理規定的基礎上進一步細化項目管理辦法。至此，國家基本公共衛生服務項目實施十年來，已經形成了國家、省級、市、縣（區）逐級的組織管理體系，在自上而下統一部署的基礎上，各地方立足實際，發揮所長，因地制宜，組織管理制度和體系不斷完善。

2.2 穩步提高的財政支持力度 國家基本公共衛生服務項目建立了“財政預算、分級承擔、縣區為主、中央補助”的長效資金籌集機制，中央補助資金重點向困難地區傾斜，西部補助80%，中部補助60%，東部補助10%～50%，通過中央財政轉移支付的方式，體現了衛生公平性。2010年，中華人民共和國財政部、衛生部出臺了《基本公共衛生服務項目補助資金管理辦法》，建立健全國家基本公共衛生服務項目的經費保障機制，中央及地方政府共同承擔經費撥付及管理的主體責任，中央通過專項轉移支付對地方開展基本公共衛生服務予以補助，中央財政補助資金按照“當年預撥，次年結算”的辦法下達，當年按照服務人口、人均經費標準預撥補助資金，次年根據基本公共衛生服務項目績效考核情況結算。同年，為加強了基層醫療衛生機構的財務管理與監督，《基層醫療衛生機構財務制度》［16］和《基層醫療衛生機構會計制度》［17］相繼出臺，明確了基本公共衛生服務資金在收入和支出上的明細，加強了基層醫療衛生機構財務管理和監督，規范了其財務行為，提高了資金使用效益，同時規范了基層醫療衛生機構的會計核算，保證了會計信息的真實、完整。2015年12月，財政部、衛生計生委、食品藥品監管總局、中醫藥局聯合印發《公共衛生服務補助資金管理暫行辦法》［18］，為規范和加強中央財政公共衛生服務補助資金管理，提高資金使用效益，對國家基本公共衛生服務項目的資金分配制度進一步細化，以各地實際服務的常住人口數量、國家規定的人均經費標準，不同地區財力狀況以及績效考核情況作為國家基本公共衛生補助資金的分配標準。

據測算，2009—2019年各級政府在基本公共衛生服務項目補助資金累計投入達到5 488.23億元，項目補助經費標準從2009年人均15元穩步提高至2019年人均69元，基本公共衛生服務項目經費在國內生產總值（GDP）中的占比由2009年的5.6/10 000，增長至2019年9.6/10 000，見表1。此外，2011—2019年，中央財政累計安排2 110.5億元支持全國14.4萬個醫療衛生機構基礎設施建設，其中，854.6億元用于3 294個縣級醫院建設，236.1億元用于2.04萬個鄉鎮衛生院建設，3億元用于165個社區衛生服務中心建設，52.5億元用于10.8萬個村衛生室建設，44.3億元用于71個基層醫療衛生服務信息系統建設［19］。中央及地方財政對基本公共衛生服務項目及基層醫療衛生機構建設的大力投入，是該項目持續實施，取得成效的根本保障。

表1 2009—2019年全國國家基本公共衛生財政投入情況Table 1 National financial investment in basic public health from 2009 to 2019

2.3 項目實施遵循循序漸進的原則 隨著居民健康需求發生轉變，國家基本公共衛生服務項目也在逐步增加，服務內容不斷豐富。2009年基本公共衛生服務項目的服務內容包括：城鄉居民健康檔案管理、健康教育、0～36個月兒童健康管理、孕產婦健康管理、老年人健康管理、預防接種、傳染病報告和處理、高血壓和糖尿病患者健康管理、嚴重精神障礙患者管理共9類35項。為了保障基本公共衛生服務項目實施的規范化、標準化與精細化，衛生部出臺了《國家基本公共衛生服務規范（2009年版）》［20］，該規范對基本公共衛生服務項目中各服務類別的服務對象、服務內容、服務流程、服務要求、考核指標及服務記錄表單的填寫等做出了明確規定；2011年將衛生監督協管納入國家基本公共衛生服務項目，同時制訂了《國家基本公共衛生服務規范（2011年版）》［21］，對各項服務內容與服務流程進行了補充和完善；2013年將老年人及兒童的中醫藥健康管理納入基本公共衛生服務項目；2015年將肺結核患者健康管理納入基本公共衛生服務項目，項目類別增加為12類45項；2017年將免費提供避孕藥具和健康素養促進行動納入國家基本公共衛生服務項目，修訂并發布了新版《國家基本公共衛生服務規范（第三版）》［22］，規范對部分工作指標進行了精簡；2019年，將重大公共衛生服務項目納入基本公共衛生服務項目中，包括了地方病防治、職業病防治、重大疾病及危害因素監測、疾病預防控制、婦幼健康服務、老年健康與醫養結合服務等19類項目工作；同年，發布《新劃入基本公共衛生服務相關工作規范（2019年版）》，對新納入基本公共衛生的19類項目進行了工作規范要求。

2.4 提倡和鼓勵因地制宜的地方探索 各地區為有效推進基本公共衛生服務項目，探索了具有地方特色的開展方式和方法，創新公共衛生服務模式，例如，湖北省宜昌市通過信息化助力智慧城市建設，不斷提升公共衛生服務水平，利用智慧城市-智慧健康醫療建設契機，宜昌市疾病預防控制中心主導構建了健康管理數據分析中心，依托于三峽云計算中心大數據平臺實現數據的存儲，分析中心負責大數據的挖掘、分析和利用工作。充分發揮互聯網、物聯網技術優勢，高效、便捷地提供公共衛生服務，不斷拓展電子健康檔案內涵，在傳統居民電子健康檔案的基礎上，整合了電子病案、處方信息、體檢信息等，形成一份動態、實時的電子健康檔案，實現“一人一卡、一人一檔、記錄一生、服務一生”。開展疾病全程管理信息化，實現真正的“醫防合作”。以慢性病、結核病為切入點，利用區域人口健康信息化，依托健康管理大數據平臺，打通慢性病和結核病報告、轉診、追蹤、到位登記、分揀、隨訪、關懷等管理的各個環節，利用信息化手段探索疾病管理“新模式”，明確各方職責，讓“醫防合作”落到實處。

規定任務與自選動作相結合，豐富公共衛生服務內容。四川省瀘州市開展全民預防保健工程，2014年9月，瀘州在國家級貧困縣敘永縣率先開展全民預防保健服務體系建設試點，并于2016年3月在瀘州市全面實施全民預防保健工程。預防保健工程內容主要包括：開展全民健康體檢，健康體檢對象為常住人口；建立健康檔案，充分利用健康體檢的結果，全面掌握群眾的健康狀況；開展健康管理，根據體檢結果將健康管理人群分為三類：一般管理人群、重點管理人群、精準管理人群，對不同個體、家庭和群體開展有針對性的健康指導和健康干預。瀘州市在推進全民預防保健工程實施的同時創新服務模式，探索“1+1+1”組合式家庭醫生團隊服務模式，提高服務能力。全民預防保健工程在國家基本公共衛生服務項目的基礎上，以落實全民免費體檢、人人建立健康檔案、實施健康管理三大任務為抓手，構建了“五位一體”（集健康教育與健康促進、中醫養生保健治療、疾病預防控制、婦幼保健與計劃生育服務、健康信息化管理于一體）的服務體系，探索出一條“以治病為中心”向“以健康為中心”轉變的新路徑。

2.5 堅持賞罰分明的績效考核 國家基本公共衛生服務的有效開展離不開政府對項目實施情況的考核與監督。2010年衛生部和財政部出臺了《關于加強基本公共衛生服務項目績效考核的指導意見》［23］，建立健全了國家基本公共衛生服務項目績效考核的工作制度，完善了項目長效管理機制，明確了項目績效考核的工作原則和要求。為進一步規范國家基本公共衛生服務的績效考核工作，2015年出臺了《國家基本公共衛生服務項目績效考核指導方案》［24］，該文件對考核指標體系進一步的細化，主要考核內容包括：組織管理、資金管理、項目執行和項目效果。構建以縣級為主，逐級考核，基層機構自查，縣級全面考核、市級及以上抽查復核的考核格局。高度重視項目績效考核的結果運用，將項目考核結果作為核撥項目經費、核發醫務人員績效工資的重要依據，發揮績效考核的引導和激勵作用，調動基層開展基本公共衛生服務項目的積極性。實施獎罰并重，跟蹤整改，根據考核發現的問題及時整改，持續改進項目工作。

綜上所述，無論是對于國內還是國際上，實施國家基本公共衛生服務項目都具有重要的現實和歷史意義。無論發達國家或發展中國家，多國均結合本國國情制定了相應的基本公共衛生服務項目或全民健康覆蓋計劃服務包等衛生服務來促進本國人群健康，踐行全民健康覆蓋，以保障人人享有適宜的衛生保健服務［25-27］。我國的基本公共衛生服務項目在區域間存在明顯差距情況下得以成功實施，首先離不開中央人民政府對經濟欠發達地區在經費上的大力支持；其次，行業主管部門（特別是國家衛生健康委基層衛生健康司）在項目的實施規范、考核指標的確定、典型經驗的總結推廣等方面所給予的專業指導、行政督導發揮了重要的推動作用。正是在相關管理部門的支持和推動之下，各地因地制宜實施項目的積極性和創造性被極大地調動起來，使得項目能夠真正落地見效。

展望未來，作為“十四五規劃”提升民生福祉的重要組成部分，全面推進健康中國建設、建立強大的公共衛生體系等任務的落實必將推動我國整個衛生健康領域和社會文化的發展從“被動治病”更加積極地轉向“主動健康”，而如何有效地實現這個轉變，實施國家基本公共衛生服務項目的成功經驗可以提供實操性較強的啟發和借鑒。

作者貢獻：尤莉莉負責資料收集和論文起草，最終版論文修訂；劉遠立提出了文章主要觀點，負責論文修改、審核；尤莉莉、劉遠立對論文整體負責。

本文無利益沖突。