減稅降費政策背景下優化營商環境路徑分析

曹陽，于學威

1.吉林財經大學，吉林 長春 130117；2.天職國際會計師事務所，北京 100350)

一、引言

稅收營商環境是評定營商環境程度優劣的重要指標。近年來，我國大力推行“減稅降費”政策，特別是在2020年疫情突發的背景下，減稅降費政策更是有效地應對了經濟下行壓力，為經濟平穩運行提供了有力支撐。

2020年10月，財政部部長劉昆在全國財政工作會議上表示將持續推進減稅降費，保持政策的連續性；中央經濟工作會議上也明確指出，會繼續完善減稅降費政策。減稅降費是一個涉及經濟、政治、國防和民生等多方面的命題，堅定不移地落實好減稅降費政策，進而優化我國的整體稅收營商環境，須從多維度和多角度出發制定減稅降費政策，結合中央和地方財政收支平衡情況，做到相對穩定，適度降低。

從圖1中2015年-2019年國內企業平均納稅額趨勢看出，宏觀方面近年來在國家減稅降費相關政策的調控下，國內企業數量逐年快速增加而企業納稅額卻呈現出逐年下降的趨勢；微觀方面，減稅降費會為國內企業帶來顯著經濟效益，降低國內公司的運營成本，同時也間接提升國內企業在國際市場上的競爭力。宏觀方面減稅降費為我國經濟體制轉型升級、緩解經濟下行壓力、繼續深化供給側結構性改革、成為世界第一大經濟體提供了有力保障。

圖1 2015年-2019年國內平均每家企業納稅額趨勢

2018年國家稅務總局印發《關于進一步落實好簡政減稅降負措施更好服務經濟社會發展有關工作的通知》，2021年中辦、國辦印發《關于進一步優化稅務執法方式的意見》均說明我國政府高度重視市場化營商環境建設，不斷深化稅收制度改革，著力打造市場化法制化國際化營商環境，用創新的手段激活市場主體活力。

二、稅收營商環境概念

根據我國實際國情來優化營商環境是近幾年來政府工作的重點。簡單概括，營商環境就是一個市場主體在進入、經營至退出市場的周期中，所接觸到的一切涉及政治、市場、法律、政策、行政服務和文化等各方面內在外在的影響因素的匯總。營商環境能直接或間接地反映一個國家或地區的經濟、政治和社會制度的運行效果，體現這個國家或地區市場的綜合實力、競爭力、內在潛力和開放程度。優化營商環境，是我國經濟體制改革過程中的一項復雜且龐大的工作體系，它對我國未來的經濟發展、財政政策、社會就業和軍事國防等方面都將產生深遠的影響。營商環境的優劣，會影響生產力的發展，優化營商環境就是在解放和發展生產力。

世界銀行歷年發布的《營商環境報告》，對絕大部分國家或地區的營商環境相關指數進行統計并排名，仔細觀察不難發現，凡是營商環境排名靠前的國家或地區，其大多數稅收相關指標也優于其他國家或地區，這也說明了營商環境與稅收具有很強的關聯性。

2018年我國推出減稅降費措施，在此背景下營商環境有了一定的改善（詳見表1）。“納稅次數”從2018年的9次/年降低到2019年的7次/年，雖與表現最好的經濟體依然存在差距，但與OECD成員國相比，我國處在了領先地位。從“納稅時間”看，我國從2018年的207小時/年，下降到2019年的142小時/年，低于亞太地區國家和OECD成員國，這項數據的變化說明我國的減稅降費措施有效降低了企業辦稅的時間成本。“總稅率和社會繳納費率”指標雖有所下降，但依然超過了表現最好經濟體的二倍，說明我國企業在稅與費方面面臨的形勢依然嚴峻。我國的“稅后流程”指標得分雖上升至50分，但上升幅度小，與其他國家相比依舊存在很大差距。

表1 2018-2019年中國和部分國家或地區的稅收指標對比

2019年國務院頒布了《優化營商環境條例》，是全球首部國家層面優化營商環境的專門行政法規；以條例方式明確政府行為準則，減少政府部門或政府人員非故意、故意亂作為的現象，努力打造法制化、公平化、透明化的良好營商環境，讓企業能夠公平地參與市場競爭，順暢地進行日常生產經營活動。

三、國內外稅收營商環境現狀

（一）國外稅收營商環境現狀

自2017年美國國會通過減稅法案以來，俄羅斯、韓國和印度等國家相繼出臺稅制改革計劃和減稅措施；世界主要經濟體開始在減稅降費背景下，探索用適合自身國情的宏觀調控工具來優化國內營商環境。

1.韓國稅收營商環境現狀

在世界經濟論壇公布的《2019年全球競爭力報告》中韓國排在第13位，比2018年排名提前了2名。為了應對國內疲軟的市場和緩慢的經濟增速，韓國政府通過各種方式積極營造良好的營商環境，以法律條文的形式規定稅收相關制度，通過加強對納稅人的引導形成獎罰分明的鼓勵機制；根據稅收走向以及納稅人的需求，及時調整并公開有關法律條文；對中小型企業實行部分稅收減免舉措，借助公眾人物的影響力引導公民主動了解稅收法律法規，號召公民主動納稅。此外，韓國將每月第三周的周二定為“稅金問題現場溝通日”，政府針對企業反饋問題及時給予解答、調整有關規定或采取有效措施，有效的提高了政府與企業之間的交流。韓國辦稅機構，一方面將線下大量的重復機械工作優化整合到線上，方便納稅人線上辦稅；另一方面辦稅機構內部上下協同發展，實施扁平化管理，部門職能清晰，實現高效協作。

2.俄羅斯稅收營商環境現狀

俄羅斯政府進一步完善了稅收監管體系，縮短了企業辦稅時間成本，如：減少或取消繁雜手續，簡化程序，縮短了開設賬戶等所需時間；取消規章制度中的雞肋條款，減輕了企業負擔；加強突擊檢查的頻率，規范政府部門的行為，使稅收更加公正透明。稅務機構進一步加強與企業的納稅交流，深入了解企業的納稅情況，結合發展趨勢對國家稅收制度及時進行調整。

近些年俄羅斯政府也實施了創新的稅收改革，通過減少現有稅收種類和降低稅率等手段來優化國內稅收營商環境，針對部分企業出臺了“特別稅收制度”，包括簡化征稅制、統一農業稅和專利征稅制，俄羅斯政府希望在保障國內中小微企業多元化的前提下，同時使其保持持續健康發展的趨勢，以此優化當前國內的稅收營商環境。

簡化征稅制，是指俄羅斯政府公布了兩種不同的新計稅方式，符合要求的企業可以選擇按照企業年度總收入乘6%的稅率進行征繳，或按照企業季度凈利潤總額乘15%的稅率進行征繳；企業在按照上述計稅方式納稅后，無需再額外繳納企業利潤稅、增值稅與財產稅。這一措施有效降低了企業的納稅總額，增強中小微企業的“生存能力”。

專利征稅制，是俄羅斯政府為通過大量專利獲取收入的中小微企業專門出臺的一項稅收制度，符合條件的企業的專利收入稅率固定為6%，稅基為通過專利獲得的潛在收入總額。申報周期為每一財務年度或專利的有效期，按照專利征稅制納稅的企業無需重復繳納企業增值稅、財產稅和車輛稅等地方稅種。

3.印度稅收營商環境現狀

為高效應對電子政務管理，提高政府與各個轄區之間溝通合作的效率，印度政府提出了依托互聯網的“數字印度”計劃。該計劃使得因特網覆蓋印度全國，并推出了PayGov公共服務平臺、E-TTAL政府治理網站、AADHAR個人身份識別卡、“數字鎖”個人存儲空間等計劃，這為公民提供了安全可靠的網絡平臺，使業務辦理變得更加便捷。此外，印度政府還出臺了《破產法》，并加強對個人以及企業信用的監管。印度雖人口眾多，但大部分民眾的受教育程度低于世界平均水平，基于這一基本國情，印度政府制定了大眾數字素養計劃，旨在通過兩個階段的培訓，使每個家庭中都能有一位擁有數字化素質的成員，能夠通過網絡了解和辦理各項業務。

4.美國稅收營商環境現狀

特朗普政府在執政時期，曾提出了一整套的稅改法案，其中包括了對企業和個人的減免優惠措施：一是，提高了個人所得稅扣除額，例如單身納稅人從原來的6500美元上漲到了12000美元；二是，兒童的稅收抵免額也翻了一倍，從1000美元提升到了2000美元；三是，提高遺產稅起征點，從先前的560萬美元增長到了1120萬美元；四是，降低了企業所得稅的稅率，從35%下降到現在的21%，同時對于跨國企業滯留在海外的利潤，按照低稅率進行一次性征稅，且實行新的屬地征稅原則，對跨國企業從海外獲得的利潤不再進行征稅。

特朗普政府的稅改法案，一方面有效降低了企業和個人納稅人的賦稅額，促使經濟社會的運行成本進一步下降；同時也鼓勵了消費和投資，刺激了美國國內經濟增長，促使美國GDP穩步上升，對于美國國內的資本密集型產業的競爭力也有所增強。針對跨國企業實施的稅改政策，通過鼓勵跨國企業在海外市場深度布局，吸引到更多的外國投資和資本流入，以此來提升美國在國際經濟領域的影響。另一方面，稅改法案降低了美國國家整體財政收入，迫使政府財政赤字和債務壓力增大，部分持有美國國債的投資者對政府信心下降，導致投資者大量拋出國債，引發美國國內債務危機，使得全球金融市場上美元的信用度相對降低。

美國政府也一直在推進稅收現代化計劃落地，希望依托建立完善的核心稅收征管系統、業務流程和網絡安全機制，來保護納稅人的信息安全，改善稅務部門的服務水平，使納稅人在辦理稅務業務時獲得更佳的體驗。

提升納稅人的滿意度是當前美國國家稅務機構工作的核心。稅收現代化計劃的重點，是通過技術創新的手段來提升辦稅機構的現有業務處理能力，比如開發全新的辦稅應用程序，在線上為納稅人提供更廣泛的服務，整合現有稅務系統，淘汰老化的系統，進一步降低辦稅機構自身的運營時間成本，實現稅收業務“實時”處理。在網絡安全得到保障的前提下，各級辦稅機構內部建立高效的信息交換機制，提高內部流轉效率，優化內部辦公流程，消除部門間存在的信息不對稱，提升辦稅業務能力。

（二）我國稅收營商環境現狀

減稅降費政策的出臺，降低了我國納稅人的稅負，有效激發了市場主體活力，改善營商環境的效果顯著。2020年11月國家稅務總局發布最新數據顯示，前三季度，全國新增減稅降費金額累計超過2萬億元，其中，2020年出臺的支持疫情防控和經濟社會發展稅費優惠政策減稅降費金額達13659億元，2019年年中出臺的政策減稅降費金額達7265億元①。

近年來，我國稅務部門不斷開展有關納稅服務活動，宣傳普及稅收法律相關知識，解答相關問題，并倡導納稅人使用線上辦稅，這些舉措大幅度減少了納稅人辦稅成本；但疫情原因，使納稅人延期申報和延期繳納稅款的申請數量大大增加。我國目前稅收營商環境相對復雜，改善還需要因地制宜的做好大量的細致工作。

2019年10月世界銀行對外公布了《全球營商環境報告2020》，中國營商環境處在全球第31位。報告顯示我國營商環境排名實現“兩連跳”，繼2018年第一次步入世界前50行列（第78位躍升到第46位）之后，2019年排名再次提高了15位②。報告中對于當前我國國內營商環境進行了高度積極評價，各項指標與排名靠前國家的差距逐漸縮小，經濟體制轉型升級和逐步優化營商環境的效果開始慢慢顯現。整體看來，國內當前營商環境趨勢持續向好發展，但是為了防止國內經濟增速放緩，能否給市場持續注入強勁的新動能成為重中之重。

（三）基于我國稅收營商環境現狀的調查

本部分研究采取線上調查問卷的方法進行，選取不同年齡、不同城市、不同學歷和不同行業的人作為樣本進行典型隨機抽樣調查，共回收到有效問卷83份。

由圖2可知“從支付寶銀行APP等財務軟件”、“與家人同事朋友的交談”、“微信微博等社交軟件”這三類方式知曉率最高。互聯網已經成為人們生活不可或缺的一部分，各個辦稅機構利用互聯網的便捷性來宣傳稅務知識，但擁有“高流量”優勢的抖音、快手等短視頻平臺還沒有被充分利用。互聯網的興起加速了“傳統”廣告的衰落；“城市商圈中的戶外廣告”、“網絡上的廣告”和“公交地鐵出租車等交通載具上的廣告”成為最少被選擇的三個選項，“傳統”廣告平臺的傳播范圍和速度遠不及互聯網平臺，政府可以相對減少在“傳統”廣告平臺宣傳稅務知識上的投入。

圖2 “生活中在哪些渠道見到過稅務相關知識的介紹”數據

在回收到的83份有效問卷中，有34人選擇了“親自辦理過稅務相關業務”。由圖3可見，如今各類線上辦稅軟件已經成為納稅人辦稅的主要平臺，大部分辦稅業務均可實現線上線下同頻辦理，超過41%的納稅人選擇通過線上辦稅平臺辦理業務。

圖3 “從哪些辦稅渠道辦理過稅務業務”數據

在選擇“親自辦理過稅務相關業務”的選項中，有12人選擇了通過“線下辦稅機構辦事大廳”辦理過稅務業務。通過圖4可知，線下辦稅機構仍然存在辦理業務流程繁瑣、業務處理速度慢等問題，同時線下辦稅機構的硬件設施、工作人員專業性、服務態度和辦公時間也需要進一步優化調整。

圖4 “希望線下辦稅機構要加強哪些方面的建設”數據

表2直接反映出當前我國辦稅機構亟需解決的問題，雖然近些年辦稅機構以服務納稅人為導向不斷優化業務流程，但是納稅人反饋情況并沒有達到預期效果，“辦理業務的流程復雜程度”僅得到77.26分，“處理業務的速度”只得到77.62分，說明納稅人依然認為線下辦稅機構仍需要在辦理業務流程方面進行有效調整。納稅人對于我國辦稅機構的總體滿意度并不高，這是我們優化稅收環境亟需解決的一個重要問題。

表2 各類辦稅渠道的民意滿意程度得分

在回收的83份有效問卷中，有44人曾聽說過“減稅降費”政策，但有39人未曾聽說過“減稅降費”政策，說明我國對于“減稅降費”政策還需要進一步加強宣傳，否則政策無法起到設計效能。從圖5可知，在選擇曾聽說過“減稅降費”政策的44人中，大多數人對于“減稅降費”政策還沒有做到詳細了解，有30人選擇的分數為50分以下，約占到了全部人數的68%，這一數據啟示我們既要做到政策宣傳，更要做好細致宣傳，使群眾詳細了解政策優勢，吸引納稅人積極主動辦稅。

圖5 “對于我國‘減稅降費’的了解程度”數據

四、我國稅收營商環境存在的問題

我國稅收制度還存在一定短板，在減稅降費背景下優化營商環境措施應引起高度重視。

（一）法規政策的普遍實用性有待提高

我國雖然已經出臺了《優化營商環境條例》、《上海市優化營商環境條例》、《北京市優化營商環境條例》等法規，但這些并不是營商環境相關法律，約束力有限，缺乏強制性；其次，稅收優惠政策涵蓋范圍不夠全面，大部分都是針對大型企業的政策，直接針對中小型企業的稅收優惠政策較少；再者，當前我國地區經濟社會發展程度差異較大，如果單一的以北京、上海等一線城市作為優化營商環境的試點城市，并將其試點結果作為研究成果樣本進行全國范圍內推廣，是否可行不得而知，必然會產生“橘生淮南則為橘生于淮北則為枳”的現象。

（二）部分公民的稅收認識有待增強

公民的納稅意識，受平均文化水平、道德習慣以及國家法律法規等因素的影響，我國是發展中國家，目前還處于社會主義初級階段，社會經濟和民主法制的發展還在不斷發展完善，公民、企業對依法納稅意識還不夠均衡，偷稅漏稅事件時有發生，一些企業和公民對于國內納稅流程的認識，還停留在線下，復雜辦稅的層面，對稅法、稅收優惠、線上辦稅等還缺乏了解。

（三）政策的實用性有待完善

對于營商環境的調查評估多以政府為主導，多站在評估制度的合理性角度，對制度結果進行統計和分析，這種自我評估難以對政策實施情況形成客觀、理性的判斷分析；對引進第三方進行評估，或對第三方研究機構從事的調查結果重視采納不夠，從而影響減稅降費設計的科學性、縝密性和系統性。

（四）職能部門的工作銜接度有待提高

本輪機構改革，對政府職能進行了整合，下放了一批審批權限，為優化營商環境做了大量的鋪墊，但仍存在多重管理、審核流程縱橫交錯、責權不清晰的問題，辦理某些業務甚至需要發改、稅務、工商、環保、規劃等十余部門的分項獨立審批。信息共享不夠，一些職能部門信息相對獨立，數據標準不統一、數據庫之間仍存在孤島現象，一些部門在制定政策時缺乏足夠溝通和共同推進措施，遇到問題也難以協調解決③。

（五）部分區域的辦稅水平有待提高

部分偏遠地區的辦稅大廳硬件設施落后，沒有可以24小時自助打印納稅清單的機器，影響到納稅人辦事的時效；部分稅務機關人員缺乏足夠的專業化知識，對于納稅人提出的問題僅僅是問什么答什么，缺乏主動的指導；有時，不同人員對于同一問題會給出不同解答，這些都影響實際辦稅效果。納稅服務廳的辦稅工作人員構成復雜，其素質和專業素養參差不齊，導致部分地區辦稅水平相對較低。

五、相關政策建議

（一）出臺相應政策，完善相關法律法規

當前我國應以基本國情為導向制定有關優化營商環境的法律，加強政府與企業、公民之間的有效溝通交流，定期組織相關人員深入市場了解變化走向，針對反饋的問題集中討論深入研究，優化或出臺相關法律法規，據此實施切實有效的調控手段。同時，稅收機關也要定期與中小企業組織溝通交流會，在不打擾的前提下深入企業展開調查，方便掌握到企業在稅收方面的困難，及時與其他政府部門例如工商局、衛生局、消防局進行溝通，實現各個政府部門聯動。為中小型企業制定靈活的稅收政策，讓中小型企業有機會根據自身經營模式、特點與主要業務范圍相結合，選擇適合自身的納稅方式，從而有效地給企業減負。及時提醒中小型企業在稅收方面的風險，定期組織管理范圍內的企業財務負責人開會培訓，及時調整、修改、完善出臺針對于中小型企業的稅收政策。賦予辦稅機關更多的法律權力，使稅務稽查達到震懾的效果。在賦予更多執法權力的同時要保證執法尺度在全國范圍一致，對于相同的稅收違法行為，全國任意一個地區的稅務執法機關都會給予同等尺度的懲罰。在2020年11月召開的國務院常務會議上國務院總理李克強宣布下一步中央將會完善失信約束制度、健全社會信用體系的措施，為發展社會主義市場經濟提供支撐④。李克強總理同時指出要規范信用信息共享公開范圍和程序；依法依規輕重適度開展失信約束；加強信息安全和隱私保護。嚴格信用信息查詢使用權限和程序，嚴肅查處泄露、篡改、毀損、竊取信用信息或利用信用信息謀私，嚴厲打擊非法收集、買賣信用信息違法行為。另外會議明確表示要積極穩妥推進個人征信機構準入，這一舉措極大力度的加快了市場公開透明的競爭趨勢。此次會議表明國家正在努力推動納稅信用體系建設，為稅收監管部門提供便利，進一步給納稅人提供公平、法制、統一的稅收環境。

（二）依托“互聯網+”宣傳稅收相關法律以及政策

在保證納稅人隱私不會泄露的前提下運用“互聯網+”手段宣傳稅收法律法規，提高公民納稅意識，提升辦稅速度。依托先進高效“互聯網+”等宣傳方式，既可以降低公民納稅成本，又可以減輕稅務機關負擔，還可以使公民更準確地掌握稅收的相關政策和便捷的辦稅流程，從而促進減稅降費政策在國內精準落地。地方乃至國家的稅務機關應該與“抖音”“快手”等“高流量”平臺合作，借助平臺的優勢用寓教于樂的方式宣傳正確的稅收法律法規、普及辦稅流程、維護納稅人的合法權益。線上辦稅軟件大多有“記憶”功能，大量數據儲存在數據庫云端，納稅人僅需在系統上進行首次認證，在后續的辦稅過程中系統便會自動完成識別和認證，納稅人的基礎信息無須重復校檢。有效的減少了納稅人多次填寫基本資料的時間，同時遇到納稅人應繳未繳等情況能夠及時提醒與監督。線上辦稅軟件的在線客服可以解答大多數的基礎問題，節約了大部分納稅人前往線下辦稅機構咨詢問題的時間，分提高辦稅的速度，散線下辦稅機構的人流量，在疫情常態化的當下這也符合我國疫情防控的整體部署。

（三）要科學合理的進行減稅降費

近些年我國在減稅降費方面的決心和成效有目共睹，但減稅降費的進行在未來勢必會對地方財政收入造成影響，地方財政稅收收入將會進一步降低，占地方財政收入比重較大的非稅收入規模也會進一步縮小，地方政府財政將會面臨更大的收支壓力。所以要科學合理的進行減稅降費，避免出現進剛性、片面、過分減稅，應優化地方財政收支計劃，增強基層的自給能力，使地方財政壓力降低。可以借鑒俄羅斯聯邦政府的做法，適時引入第三方獨立權威評級機構，依據國內各個城市經濟發展程度的不同分成不同的等級，在每個等級中選擇幾個代表城市來進行試點實施個性化的政策，根據這些城市的試點結果，對相應等級的城市制定更具有針對性的政策，防止以偏概全的現象發生。當然對于第三方機構也要加強監管，通過媒體宣傳手段讓公眾協助監督評級的全流程，保證第三方機構的專業、客觀、公開、公正和透明性。

（四）創新稅務管理，精準納稅服務

在信息共享和區塊鏈模塊蓬勃發展的新時代，需要用先進的信息技術來解決存在的信息不對稱，促進部門間有效有質的溝通，提升在執行政策時候的協同性。大數據、云計算和人工智能等先進技術也可以加以修改后用在政府的辦公系統中，制定出全國統一的數據儲存格式和錄入方法，建設各行業共享的基礎信息交換庫可以有效消除信息壁壘，也可以保證政策在跨領域、跨部門、跨層級間不會出現理解不一致、執行不到位、尺度不一樣的協同性問題。信息管理部門要定期排查隱患，保護數據庫中信息準確、可靠、安全、不會泄露。通過大數據的運用政府部門可以快速收集數據，將民眾疑惑較多的政策文件進行再次解讀，也能起到一定宣傳的效果。對于確實存在的政策問題可以及時討論修改，以此為媒介形成更加完整透明的監管體系。

（五）從納稅人的角度出發按需提供服務

在為納稅人辦理相關業務時，經常存在因材料沒有帶全而多次往返稅務局，應在一定范圍內，開發一套容缺機制，或者開放線上傳遞資料，以納稅人滿意為標尺持續優化服務。對于硬件設施落后的辦事大廳，要按照標準維護更新硬件設施，保證納稅人能夠便捷的獲取到高質量服務。定期組織稅務機關人員進行內部學習考核，解讀討論熟知最新的政策動態和細節問題，規范辦事大廳人員的服務禮儀，進一步提高稅務機關人員的專業知識水平，統一回答熱點問題的口徑，對于納稅人提出的問題的解答能做到“舉一反三”，減少納稅人因為對于辦稅流程的不清晰前往辦稅機構咨詢的次數，提高納稅人的滿意度，切實讓納稅人體會到“放管服”改革帶來的便利。

注釋：

①數據來源于《2萬億元減稅降費實打實支撐經濟快速恢復》中國政府網2020-11-02

②數據來源于國際權威機構觀點綜述[J].全球化，2019（12）:121-125.

③觀點引用自胡稅根，吳逍弛，李超.我國優化營商環境政策研究[J].領導科學論壇，2020（23）:31-42.

④引用自《李克強主持召開國務院常務會議確定完善失信約束制度健全社會信用體系的措施等》中國政府網2020-11-26