政府購買校園足球服務“三元主體”協同供給機制研究

龔洪波，王 惠

（1. 武漢工程大學郵電與信息工程學院，湖北 武漢 430079；2. 湖北第二師范學院體育學院，湖北 武漢 430205）

2009年以來，校園足球在宏觀政策高位推動下取得快速發展，截至2019年，全國認定的校園足球特色學校24 126所、改革試驗區38個、試點縣（區）135個、“滿天星”訓練營47個、招收高水平足球隊高校181所，近2 000萬在校生每周開設1節足球課、組織課余訓練和校內聯賽。伴隨著校園足球的“規模化”擴張，統一性供給不足以滿足現階段“提質增效”“內涵發展”的校園足球發展驅動，資金、場地、人才等行政資源難以支撐龐大的校園足球規模，嚴格的政府考核與有限的地方財政能力催生“功利化”“形式化”“儀式化”等校園足球異化現象。新時期、新發展階段，如何轉變政府職能、激發市場活力、盤活庫存資源、優化資源配置，以提高供給質量和效率，滿足不斷變化的多元化、層次化需求成為政府探求校園足球多元協同供給機制的內在動力。

政府購買公共服務是我國全面深化改革、推進政府治理體系和治理能力現代化、優化公共服務供給機制的重要路徑選擇。隨著我國政府購買公共服務在各個領域的踐行，政府購買校園足球服務已成為撬動青少年校園足球工作開展的一個新支點。目前，教育部與意大利GSL全球巨星傳奇俱樂部通過政府購買的方式簽訂《中國青少年校園足球發展項目》；武漢市將競賽與培訓工作以政府購買社會服務的形式委托至武漢市足球協會；上海市政府出資委托上海市校園足球聯盟組織并實施“四橫”“四縱”的校園足球競賽；上海市體育局出資購買上海根寶足球基地等10家單位提供的場地、師資、訓練、競賽等多元化服務，基本形成了以政府為主導、多元主體參與的政府購買校園足球服務供給體系，校園足球供給服務的選擇性和可達性得到了提高。然而，我國校園足球發端于行政主導的高位政策推動，具有明顯的行政行為特點，政府購買校園足球服務廣泛存在“供給主導”型政府購買模式，仍然面臨著供給方式單一、市場動力不足、供需匹配失衡等現實問題，造成各參與主體相互協同力量不足、協同供給受到抑制、主體間運行機制不暢，難以發揮參與主體間的協同效應，降低了校園足球的供給效率和質量。基于此，本文以政府購買校園足球服務“三元主體”結構框架為研究出發點，厘清并重構政府購買校園足球服務“三元主體”協同關系，構建“三元主體”協同供給機制，以期為推進我國校園足球高質量發展提供參考。

1 政府購買校園足球服務“三元主體”結構

遵循公共服務“供給”與“生產”相分離原則，政府購買校園足球服務有效分解了傳統政府出資者、生產者、監督者合一的多重混合職能和角色，校園足球服務由行政性生產的“產品”屬性轉變為由政府主導的市場性生產的“商品”屬性，形成以“契約”為維系紐帶的商品交換關系，重塑校園足球服務多重供給主體。依據政府購買公共服務的供給、生產和消費3個基本環節，按照不同的角色屬性將政府購買校園足球服務分解為購買主體、承接主體和使用主體，與之對應的政府、社會力量、受益對象作為三大作用主體的現實載體，共同構成了政府購買校園足球服務的“三元主體”結構框架。受益對象作為校園足球的使用主體，其范圍包括學生、教師、教練員以及校園足球工作從業者等。

2 政府購買校園足球服務“三元主體”協同供給內在邏輯

21世紀，我國公共服務面臨供需矛盾持續擴大和供給方式轉型的雙重壓力，政府購買被視為政府轉變職能的內在需求與有效形式，旨在尋求多元化服務供給方式，提高服務質量和效率，推進社會多元合作的協同治理。我國校園足球在國家宏觀政策高位推動下實現了“規模化”擴張，具有典型的“舉國體制”色彩，供給方式單一、聚合能力薄弱、供需匹配失衡等問題制約了校園足球的高質量發展。因此，轉變政府職能、培育市場動力、突出需求導向成為政府探求校園足球服務供給的內在邏輯，旨在通過政府購買引入社會力量革新供給方式、形成產業聚合效應、提升供給效率，推動校園足球的“三元主體”協同供給。

2.1 轉變政府職能，革新供給方式

自2009年以來，國家、地方各級政府相繼制定并頒布了系列文件，推動校園足球體系建設，促進校園足球持續發展。截至2019年，全國校園足球政策發布量782件，其中發布機關署名中央政府的有54件，發布機關署名地方政府的有728件，一方面，在國家宏觀政策推動和地方政府決策響應的雙向驅動下，自上而下的高位政策供給為校園足球“規模化”發展提供了強有力的制度支撐；另一方面，政府單一供給也催生了“政府依賴”、校園足球“異化”等現象，校園足球高質量發展背景下，校園足球發展再提升資源不足、動能欠缺。現階段，我國校園足球進入橫向總量增長、縱向程度加深的高質量發展時期，政府必須轉變職能，革新供給方式，提高校園足球服務供給效率，既要發揮政府的主導作用，更要激發社會力量、受益對象的積極性，參與校園足球服務的供給，實現“三元主體”的有效互動與整合協同，構建多層次、全方位的校園足球供給體系，塑造高質量資源配置環境。

2.2 培育市場動力，形成聚合效應

從歷史維度看，我國校園足球發展歷程緣于政府力量，這種統包統攬促進了校園足球規模的快速擴張，但隨著校園足球進入高質量發展時期，有限的地方財政難以支撐龐大的足球規模。因此，有必要通過培育多元市場主體，鼓勵社會力量參與校園足球供給，形成校園足球產業的聚合效應來聚資源、添動力。然而，社會力量參與校園足球服務供給不但需要承擔教學、訓練、競賽和科研等專項性服務，同時還面臨著成本、收益等經濟利益分配困境。（1）校園足球投資周期長、產出效率低，成本難以控制，風險性較大，如某集團2012年投巨資創辦足球學校，通過自主資金和學生學費完全市場化經營，學生收費每年6萬左右，即使在高收費的情況下平均每年恒大皇馬足球學校也要虧損近1億元，完全市場化致使企業成本難以控制，家庭難以支付和承擔，資本撤離最終導致“市場失靈”；（2）政府統一供給的情況下，無論有形資產抑或無形資產都歸國有，社會力量嵌入導致資產所有權屬不清，社會力量面臨的制度障礙致使其參與校園足球服務回應性差，不能按照商業邏輯運營，最終導致“政府失靈”；（3）社會力量自身建設不足，社會資源整合能力不夠，不能很好地聚合餐飲、服裝、器材等相關各行業資源，導致產業“聚合失效”。基于這一邏輯，通過政府購買校園足球服務，嵌入市場機制，以“契約”形式整合“三元主體”資源優勢，政府通過政策推動社會資本、相關服務業、制造業參與校園足球供給，促進受益群體的培訓、服裝、器械等消費，拉動校園足球產業經濟，形成產業聚合效應。這樣既能降低政府成本支出，又能降低社會力量參與校園足球風險，取得經濟效益，實現政府購買校園足球服務的乘數效應，緩解甚至消除上級政府設置的政治與經濟“晉升錦標賽”壓力。

2.3 突出需求導向，提升供給效率

校園足球的“規模化”擴張必然導致服務需求的不斷增長和質量要求的不斷提升，各種內生性和外生性動力驅使校園足球需求向著多樣化、層次化、精細化方向發展。一方面，校園足球需求內容多樣化，校園足球的高質量發展推動了使用主體對教學、訓練、競賽、場地、師資等需求的具體化；另一方面，校園足球需求層次化，我國已經建立“特色學校+試點縣（區）+改革實驗區+學校高水平運動隊+滿天星訓練營”的“五位一體”校園足球體系，各體系之間及其內部需求不同，呈現層次化特征。校園足球的政府統一性供給必然產生耽于政府行政意志而忽視使用主體意見的供給決策，必然導致需求挖掘不深，供給內容難以匹配不同群體、不同水平校園足球受益對象需求的多元化和梯度遞進趨勢。因此，校園足球可通過政府購買替換 傳統科層體系的命令與控制機制，擺脫一刀切、統一化及供給真空和過剩所衍生的供需失衡狀態，建立自下而上的需求表達機制，提升受益對象的需求表達能力，突出需求導向，實現供給的精準供需匹配，提高整體供給效率和質量。

3 政府購買校園足球服務“三元主體”協同關系

協同供給表現各主體元素在供給系統整體運行發展過程中協調、合作及互動的性質，各主體的協同所形成的拉動效應推動供給系統整體發展，最終使各相關主體受益最大化。因此，在研究政府購買校園足球服務的“三元主體”協同供給圖式時，必須首先厘清政府、社會力量、受益對象等“三元主體”間的相互關系及其各自的職責，促進“三元主體”的異質融合，最終實現政府購買校園足球服務高質量供給的“三元主體”協同推進。（圖1）

圖1 政府購買校園足球“三元主體”協同關系

3.1 政府-受益對象協同關系

政府購買校園足球服務的目的是為滿足受益對象日益多樣化、層次化需求，向受益對象供給優質、高效的校園足球服務。政府購買校園足球服務并未改變政府“供給者”角色，通過政府購買實現校園足球服務“供給者”與“生產者”相分離，政府從“直接生產”校園足球服務的“供給者”轉變為“間接生產”校園足球服務的“供給者”。由此可見，政府購買校園足球服務的實質是政府提供校園服務與受益對象需求之間“供給-需求”的協同，是政府購買校園足球服務“三元主體”協同關系的核心。（1）政府通過溝通、協商機制，依據校園足球“一體化設計、一體化推進”工作方案，以“需求導向”針對受益對象的多樣化、層次化需求制定購買計劃，確定“買什么”，實現“精準化供需匹配”；（2）政府不直接生產校園足球服務，通過向社會力量購買服務供給受益對象使用；（3）受益對象體驗政府購買的校園足球服務后向政府進行“回應體驗”，以促進政府動態化、科學化監督和評價。

3.2 政府-社會力量協同關系

政府購買校園足球服務是政府把直接提供的校園足球服務交由社會力量生產和承接，并根據服務數量和質量向其支付費用，使校園足球服務由行政性生產的“產品”屬性轉變為由政府主導的市場性生產的“商品”屬性。由此可見，政府-社會力量之間構成了“買-賣”關系，即政府通過購買社會力量生產的校園足球服務供給受益對象使用。換言之，也可以認為社會力量把根據政府購買計劃生產的校園足球服務“賣”給政府并供給受益對象使用。政府-社會力量之間的“買-賣”協同關系是政府購買校園足球服務“三元主體”協同供給的關鍵。（1）作為政策供給者，政府從傳統的直接“生產者”和“提供者”中抽離出來，將校園足球服務“生產”交由社會力量，為政府購買校園足球服務營造良好的政策環境、制度環境，如制定政府購買校園足球服務指導性目錄及標準體系、建立規范化的購買流程和動態化的購買機制等；（2）作為服務購買者，評估甄別承接主體的主體資質，協商議價，以最小的成本達到各參與主體利益最大化，并通過一定的購買方式與社會力量以“契約”的形式達成“買-賣”關系；（3）作為秩序監管者，為政府購買校園足球服務立項、購買、實施、評價、反饋和改進等工作，建立過程化、動態化的監管。

3.3 社會力量-受益對象協同關系

政府向社會力量購買校園足球服務供給受益對象使用，購買主體與使用主體相分離，購買主體并不消費，而是供給受益對象消費并使用。政府購買校園足球服務過程中，社會力量和受益對象之間由于政府的職能聯接，它們之間表現為“生產-使用”的關系。社會力量-受益對象的協同關系是政府購買校園足球協同供給的重點。（1）社會力量根據政府購買校園足球服務計劃對受益對象進行調研，分析其內部需求狀態，并能夠生產出符合政府、受益對象需求的個性化“產品”；（2）在政府監督下向受益對象提供高質量的校園足球服務；（3）根據政府監督、評價以及受益對象的“回應體驗”反饋，提升自身提供高質量校園足球服務能力。

4 政府購買校園足球服務“三元主體”協同供給機制

政府購買校園足球服務作為“政府失靈”和“市場失靈”的補償機制，其實質是在政府、社會力量與校園足球服務受益對象之間架起一種以“契約”為聯系紐帶的“集體行為”關系狀態，力圖為尋求破解校園足球服務有效供給不足提供“良方”。針對校園足球資源配置不平衡、市場動力不足、供需匹配失衡等問題，嵌入政府購買校園足球服務，以校園足球服務受益對象多樣化、層次化需求為邏輯起點，遵循校園足球服務受益對象需求的精 確表達與反饋—政府的精準識別與購買—社會力量的生產與服務的良性循環過程，通過目標協同、需求協同、制度協同、服務協同等供給機制的構建，實現政府、社會力量與校園足球服務受益對象等“三元主體”供給的深度協同，創新供給方式、增強產業聚合效應、提升供給質量和效率，推進校園足球內涵式高質量發展。（圖2）

圖2 政府購買校園足球服務“三元主體”協同供給機制

4.1 目標協同供給

目 標一致性是協同合作成為可能的前提條件，直接影響協同能否達成，以及有可能產生的協同效果。政府購買校園足球服務“三元主體”協同供給的廣義目標是為學生、教師、教練員等受益對象提供專業化、多樣化、層次化的校園足球服務。由于政府購買校園足球服務參與主體結構的混合性、利益訴求的復雜性以及權利 義務邊界的不同，依據各參與主體的責、權、利以及各自的相對優勢，以“契約”為聯系紐帶，政府通過精準識別校園足球服務受益對象需求和審查社會力量資格及能力，向社會力量轉移自身職能，以獲取專業化、高質量的校園足球服務供給；社會力量則通過承接政府職能按“契約”要求發揮專業優勢實現服務的高質量生產，并為校園足球服務受益對象提供專業化、高效率、高質量服務。通過這一途徑，政府購買校園足球服務“三元主體”形成以“契約”為聯系紐帶的政府、社會力量與校園足球服務受益對象之間的目標協同，實現政府購買校園足球服務的“三元主體”目標協同供給。

4.2 需求協同供給

政 府購買校園足球服務的本質是立足受益對象的差異化需求，優化校園足球資源，提供精準的供需匹配服務。我國校園足球發端于行政主導的高位推動，具有明顯的行政行為特點，致使政府購買校園足球服務廣泛存在“供給主導”型政府購買模式，缺乏源頭性需求識別。這種“一刀切”的統一化校園足球服務供給，服務內容趨同，層次化供給缺失，導致校園足球服務供給“蜻蜓點水”，粗放型供給與受益對象需求匹配“失準”，難以滿足不同群體、不同水平受益對象多元化和梯度遞進的校園足球服務需求，造成供給結構失衡。因此，建立自下而上的需求導向、政府統籌的需求協同供給機制以實現校園足球服務的供需適配均衡。（1）建立需求表達機制，不同群體、不同水平校園足球服務受益對象多元化、層次化需求存在顯著的差異性，通過建立完善的自下而上的需求表達機制，使校園足球服務數量、質量和結構能通過需求表達機制完整地向政府反映；（2）建立需求挖掘機制，以滿足不同群體、不同水平的多元化、層次化需求為出發點，注意校園足球服務受益對象需求表達的搜集、分析，深入挖掘需求并對服務內容進行科學化評估，進行服務內容的個性化設計，動態化適應服務需求；（3）建立轉介和流動機制，在不同群體、不同層次的校園足球服務受益對象與供給內容之間建立合理的轉介和流動機制，實現服務內容序列的動態銜接，提升供給內容的“精準性”。

4.3 制度協同供給

當 前，我國校園足球進入規模與質量并進的新發展階段，資金、場地、人才等行政資源難以支撐龐大的校園足球規模，嚴格的政府考核與有限的地方財政能力催生校園足球異化現象，發揮社會力量優勢參與校園足球服務供給成為校園足球新發展階段亟須 解決的問題。德國政府通過“天才培養計劃”加強職業俱樂部、地方足協和學校的密切合作；日本足協利用《公益法人認定法》和《特定非營利活動促進法》的優惠稅制，有效推進校園足球校外活動與企業之間的有機結合。我國通過政府向社會力量購買校園足球服務，發揮社會力量專業化優勢，引入市場機制，創新供給方式、激活市場動力，提高校園足球服務供給質量和效率。然而，在“供給主導”型政府購買模式下，社會力量成為完成政府內部指標的被動行動者，“形式化”購買、社會力量購買服務的“政府依賴”現象依然存在，校園足球服務質量、無成本節約等問題，造成校園足球服務供給效率低下，政府購買校園足球服務出現目標偏離，出現政府購買“逆流”現象。造成這一現象的原因在于政府對“政府-市場”之間互動關系的治理機制滯后于實踐的發展。基于此，通過建立政策供給機制、服務購買機制和服務監督機制實現政府-社會力量的制度協同供給。

作為政策供給者，政府職責在于為政府購買校園足球服務營造良好的政策環境和制度環境，創造政府購買校園足球服務的健康環境。宏觀上，制定政府向社會力量購買校園足球實施辦法以及制定政府購買校園足球服務指導性目錄；中觀上，各地政府在進行充分調研、規劃的基礎上，制定各地政府購買校園足球實施辦法及指導性目錄；微觀上，建立健全動態的購買機制和規范化的購買流程，通過財稅、體育消費等政策推動社會資本投入以及鼓勵居民體育消費，形成產業聚合效應，降低政府成本，增加社會力量參與購買收益。

各地依據政府、社會力量實際以及受益對象多元化、層次化需求，統籌校園足球“一體化設計、一體化推進”工作方案，確定政府購買校園足球服務項目，并編制預算。制定嚴格的社會力量評估機制，甄別社會力量承接服務資質、能力。

制定嚴格的政府購買校園足球服務質量標準、技術標準，建立動過程化、動態化政府購買校園足球服務的項目立項、招標、簽訂、實施、評價、反饋以及改進等監管與控制機制，加強服務質量、財務監督以及績效評價，引入第三方評價機制，防止利益輸送、權力 尋租，保障目標協同的達成。

4.4 服務協同供給

受 益對象是政府購買校園足球服務的實際消費者、使用者，滿足不同群體、不同水平受益對象多樣化、層次化需求是政府購買校園足球服務的目標和歸宿，而社會力量的主要任務則是通過承接政府職能，發揮其專業優勢，為受益對象生產并提供高質量、高效率、供需匹配的校園足球服務，兩者之間由于政府的職能聯接建立政府購買校園足球服務的服務協同供給機制。（1）通過詳細調研，準確了解受益對象個性化需求，保證生產-需求的精準匹配，提高服務的專業化程度，提升服務效率和質量；（2）通過提供高質量校園足球服務，培育穩定的消費環境和群體，拉動相關服務業、制造業，形成產業聚合效應，吸引社會資本投入，實現市場力量的協同供給；（3）改進服務質量，通過受益對象的“回應體驗”，建立良好的反饋-改進機制，形成完善的內部治理結構，不斷提升服務能力。

5 結 語

政 府 購買校園足球服務是提升校園足球供給數量、效率和質量的路徑選擇，是優化校園足球治理體系和治理能力的有效途徑。政府購買校園足球服務轉變傳統單一的政府供給，以“契約”為聯系紐帶使占有不同資源、具有不同角色和責任行動主體相互交換達成集體行動，重構政府、社會力量與校園足球受益對象之間協同關系，并對“三元主體”提出新的要求。通過目標協同、需求協同、制度協同、服務協同等供給機制的構建，實現政府、社會力量與校園足球服務受益對象等“三元主體”供給的深度協同，為推進校園足球內涵式高質量發展提供機制保障。