論多民族國家治理體系的民族之維*

樊 昊

一、問題的提出

民族是一個永恒的話題，當今世界大部分國家是多民族國家，國家的治理涉及多方面、多層次的因素，成為影響國家治理興衰成敗的關鍵。究其實質而言，國家治理是以國家政權機關為主的治理主體運用公共權力解決公共問題、發(fā)展公共利益的實踐活動。［1］談論國家治理，涉及治理主體、客體、機制、資源、績效等要素。在國家治理的整體視域中，治理主體即誰來治理，治理客體是要解決什么問題，治理機制或制度即用什么方式來治理，治理資源即如何整合資源并運用于治理，治理績效即治理的投入與產出的關系。對多民族國家而言，民族不僅僅是衡量國家是否為多民族國家的重要標準，還是整個國家治理結構體系中重要因素，不僅對開展國家治理、完成國家治理任務具有積極作用，甚至還對國家治理體系建構與重塑、對國家治理能力的提升都有不可替代的功效。從當前形形色色的多民族國家治理實踐來看，當民族運用于國家治理時，民族不再僅僅是單純的“民族”，超越了“在一定的歷史發(fā)展階段形成的穩(wěn)定的人們共同體”［2］31的內涵，而是一種民族化的治國理念、治國思維、治國方法。因此，討論多民族國家治理不得不關注民族在其中的地位與作用。

國家治理是一個十分重要的問題，中國共產黨十八屆三中全會首次提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，“國家治理現代化”在黨的十九大被寫入黨章，黨的十九屆三中全會明確指出“深化黨和國家機構改革為推進國家治理現代化的一場深刻變革”。由此可見，國家治理的重要性，國家治理如何實現現代化、如何實現治理體系優(yōu)化、如何實現治理能力提升，事關多民族國家的繁榮穩(wěn)定、長治久安，關乎各族人民的團結和睦、民生福祉。國家治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，關乎國家興衰成敗、人民生活幸福，既是一個極為重要的政治實踐領域，也是一個十分重要的學術研究熱點領域。對多民族國家治理體系的討論，學術界主要集中于兩個方面：1.從認識論角度闡釋多民族國家的治理，如此又分化為兩種主要觀點：一種觀點是基于民族國家的相關概念，主張追求民族國家的構建形式來進行國家治理體系的現代化，同時也在追求同質化社會的構建［3］；另一種觀點則主張“統(tǒng)一的多民族國家”的治理更要注意“多民族”的因素，不要一廂情愿的主張“國族構建”，要在多民族國家的視角下去思考國家治理①比如，納日碧力戈提出將“民族國家”翻譯為“多民族國家”，從而在此基礎上建立公平正義的多族共生國。參見納日碧力戈：《以名輔實和以實正名：中國民族問題的“非問題處理”》，載于《探索與爭鳴》，2014年第3期。。2.從實踐角度探討多民族國家治理路徑與策略，如有研究認為多民族國家的社會治理具有復雜性、協調性和建構性等特點，通過政黨嵌入、制度建設和政策創(chuàng)新完善社會治理，推動社會治理和政治認同良性互動發(fā)展。［4］對于多民族國家治理體系的討論，一方面，主要基于多民族國家概念的分析闡釋，通過“國族構建”與“多民族”因素兩種主張一體化、同質化和多元化、異質化進行國家治理；另一方面，主張基于社區(qū)等比較微小區(qū)域、微觀領域探討多民族國家治理的路徑，等等?，F有的學術成果較少直接關注多民族國家治理體系的組成要素及其相互關系，特別是將“民族”視為國家治理體系的關鍵要素更是少之又少。

毫無疑問，民族關乎一個國家的興衰成敗，對于多民族國家治理不可或缺。因此可以說，民族是構成多民族國家治理體系的重要組成部分，更確切地講，民族是連接多民族國家龐大治理體系中各組成部分的關鍵要素。因此，民族如何嵌入多民族國家的治理體系，在體系中具體發(fā)揮什么作用，進而如何成為一種體系化要素，是值得認真思考、深入研究的問題。

二、治理領域的民族:多民族國家治理功能發(fā)揮的根本動因

何為民族？民族具有哪些特征？什么是多民族國家？這是討論將民族視為要素在國家治理中的地位與作用首先需要回答的問題。對于民族的理解，可謂眾說紛紜、莫衷一是。斯大林認為，“民族是人們在歷史上形成的一個有共同語言、共同地域、共同經濟生活以及表現在共同文化上的共同心理素質的穩(wěn)定的共同體”，還特別強調“必須著重指出，把上述任何一個特征單獨拿來作為民族的定義都是不夠的，不僅如此，這些特征只要缺少一個，民族就不成其為民族。只有一切特征都具備時才算是一個民族”。［5］64誠然，斯大林是第一個提出完整科學的民族定義的理論家，學界對斯大林的民族定義大都持認可的態(tài)度，充分肯定了斯大林民族定義的積極貢獻。當然，從全面、辯證和發(fā)展的觀點來看，斯大林的民族定義還有需要完善的地方。［6］隨著時代變遷、社會發(fā)展，“民族”的現實情況已經促使其內涵發(fā)生了變化，我們應該用發(fā)展的眼光來重新審視這一定義，才能不斷深化對民族的認識，領悟民族的精髓。中國共產黨在革命建設和改革開放的進程中，立足于中國民族客觀情況解決中國的民族問題，認為“民族是在一定的歷史發(fā)展階段形成的穩(wěn)定的人們共同體。一般來說，民族在歷史淵源、生產方式、語言、文化、風俗習慣以及心理認同方面具有共同的特征。有的民族在形成和發(fā)展的過程中，宗教起著重要作用”［7］18。這種表述超越了斯大林的民族定義，視野寬闊、內容豐富、涵蓋面廣、適用性強，從人類社會歷史長河維度來解釋民族發(fā)展演變脈絡，將現今存在的絕大多數民族囊括其中，既涉及民族的內涵，又闡述了民族特征。顯然，這些觀點揭示了民族的核心內涵，民族固然是穩(wěn)定的人們共同體或者說人群共同體，這是基于人類學、社會學領域的理解，如日常生活中提及的“主體民族”“少數民族”等。為此，筆者嘗試將民族視為國家治理中的一個要素，既是現實存在的民族，又是作為整體概念抽象存在的民族，并且探究民族對多民族國家治理的作用。

回答了何為民族及民族特征，我們需要回答什么是多民族國家？對于多民族國家，學者可謂論述頗豐、眾說紛紜。在國內學者論著中經常會見到“多民族國家”這一字眼，諸如多民族國家建設、多民族國家的國家認同建設、多民族國家的治理，等等。學術界關于“多民族國家”的界定更多默認從民族組成的角度賦予定義，認為多民族國家是由多個民族組成的國家（其對立面是單一民族國家），描述性的特性明顯，規(guī)范分析的意蘊欠缺。中國社會科學院朱倫研究員認為，所謂多民族國家就是兩個以及兩個以上的民族共同生活并參與國家政權治理的國家。［8］多民族國家并非憑空出現，其產生具有歷史必然性，各民族發(fā)展不平衡、民族過程與國家過程不同步，都對多民族國家形成具有重要影響。云南大學周平教授認為，從歷時態(tài)的角度來看，多民族國家可劃分為王朝國家形態(tài)的多民族國家和民族國家形態(tài)的多民族國家兩種基本類型；從共時態(tài)的角度來看，多民族國家即民族國家形態(tài)的多民族國家，可劃分為兩類：一類是本質性的多民族國家，一類是形式上的多民族國家。［9］本文認同并采納周平教授這一觀點，認為多民族國家既包含王朝國家形態(tài)的多民族國家，又包括民族國家形態(tài)的多民族國家。①基于文章的立意、研究的視角考慮，本文主要從歷時態(tài)的角度進行研究，認為多民族國家可劃分為王朝國家形態(tài)的多民族國家和民族國家形態(tài)的多民族國家兩種基本類型。至于從共時態(tài)的角度進行研究，民族國家形態(tài)的多民族國家，可劃分為本質性的多民族國家和形式上的多民族國家兩類，是另文研究的問題。

多民族國家的治理體系是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及人、財、物多方面的綜合因素。民族作為人們共同體（或人群共同體），對于多民族國家治理具有十分重要的作用。不過，民族之于多民族國家治理重要性的體現不僅在于民族作為實體性質的存在，更在于它對國家治理理念的改變、治理模式的塑造、治理方式的革新?；诖?，本文認為民族已然是一種綜合系統(tǒng)，它既包括人們共同體（或人群共同體）等實體形態(tài)，更包含理念、模式、思維、方法層面，即一種民族化理念。究其實質而言，多民族國家治理是治理主體運用公共權力解決公共問題、發(fā)展公共利益的活動。在歷史長河中，民族無論是作為實體性存在的概念，還是作為治理理念、治理思維的概念，對多民族國家的治理都具有十分重要的作用，它既可以改變國家的結構，促進多民族國家走向聯合而強盛或分崩離析而衰落，又可以改變世界格局，誘發(fā)國際主要政治力量失衡。民族尤其是作為治理理念的民族在多民族國家治理中的地位與作用日益突出，成為國家治理功能發(fā)揮的不可替代的元素。

（一）推動國家治理從零散化走向焦點化

社會事實豐富多彩，包含難以計數的人、事、物以及它們之間錯綜復雜的關系，甚至也滲透和承載著久遠而厚重的歷史傳承，具有多樣性、復雜性和不可復制的特點，所以社會事實具有難以避免的模糊性。［10］歷史上，王朝國家形態(tài)的多民族國家展開的治理因為模糊性而顯得盲目、片面，有些王朝國家形態(tài)的多民族國家（譬如元朝）具有遼闊的領土、豐富的資源、龐大的人口、復雜的民族構成，皇帝及其當政者對國家治理主要依賴經驗和建議進行。他們獲取信息的渠道主要是依賴于傳統(tǒng)的統(tǒng)計技術，在統(tǒng)計基礎上全國各地呈報包含人口數、居民財產、社會產量等信息，成為國家治理的重要依據。由于受到科學技術限制，傳統(tǒng)的統(tǒng)計技術只能從簡單數量層面呈現統(tǒng)計對象，而無法立體、全面、客觀地反映統(tǒng)計對象的真實面目。譬如：就人口而言，只能夠反映人口數量，無法反映出人口的年齡、民族（族群）、文化（識字率）、各年齡人數占比等因素?；诓煌暾男畔?，王朝國家形態(tài)的多民族國家的治理政策、措施往往零散，囿于治理視野的局限，很難形成集中而系統(tǒng)的治理體系。

西歐是民族國家最早誕生地，作為一種制度結構或制度框架，民族國家因解決當時根本性的社會歷史問題而生。民族國家是“為了解決逐漸形成和覺醒的民族與王朝國家之間的矛盾，一種以實現國家與民族的統(tǒng)一為目的的制度框架被創(chuàng)造出來了”［11］。由此可見，現代意義上的民族在形成過程中順應日益覺醒的民族意識，推動“民族”要素與國家趨向統(tǒng)一，并以民族國家的制度結構形式呈現出來，實現了國家屬性的轉變、國家發(fā)展形態(tài)的躍升。因此，從國家發(fā)展的歷史維度來看，民族推動了王朝國家向民族國家形態(tài)的轉型。民族國家的出現，社會的政治、經濟、文化結構發(fā)生嬗變，原有的生產關系發(fā)生改變并反作用于生產力、促進生產力的發(fā)展，在生產力發(fā)展牽引下科學技術取得前所未有進步，人類獲取信息的渠道變成多樣，進行治理的維度變得更加立體、更加直觀；從國家治理的維度來看，在王朝國家向民族國家形態(tài)過渡過程中，“民族”要素貫穿始終，將原本零散、碎片化的治理傾向推向焦點、集中化的治理。民族國家形態(tài)的多民族國家的治理基點發(fā)軔于民族，要回應解決的問題也傾向于民族。多民族國家將本國民族的疾苦作為國家治理的指向標，力圖通過改善治理辦法、提高治理效能來提升民族生活水平，達到國治民安的效果。

（二）提升國家治理的能力

國家的治理活動是一項復雜的系統(tǒng)工程，治理需要政策及其執(zhí)行，還需要進行評估和反饋，貫穿始終還離不開意識形態(tài)的宣傳、教化。能否有效地進行國家治理是治理能力的問題，治理能力高便可以節(jié)約成本、提升效能，推動國家走向興盛。反之，治理能力低便使成本過高，制約治理效率，導致國家失敗、政府倒臺、王朝更替。相較于王朝國家而言，步入民族國家形態(tài)的多民族國家治理的能力得到顯著提升，國家形態(tài)演進本身不但能夠說明社會的發(fā)展與進步，還能夠證明治理能力的提高。

王朝國家形態(tài)的多民族國家，國王及當政者進行統(tǒng)治經?；诮y(tǒng)治民族的利益、出自統(tǒng)治民族的立場對國家事務進行管理，拋開統(tǒng)治階級的階級立場不談，國王及當政者進行治理的基礎依賴于原始而傳統(tǒng)的統(tǒng)計技術和下級的呈報，治理的能力往往受到“賢君”“圣主”等因素的制約。在民族國家形態(tài)的多民族國家的治理體系中，決策者在做出決策之前都要考慮本國民族構成、族際關系、國家統(tǒng)一等多方面因素，這一點與王朝國家形態(tài)的多民族國家主要基于統(tǒng)治民族的立場截然不同，再加上基于以維護民族利益、提升民族生活乃至增強民族自豪感為目的的科學技術創(chuàng)新反過來又拓寬國家治理的視野、充實國家治理的內涵、豐富國家治理的手段，進而促進國家治理能力得到提升。

（三）促進國家治理由表層邁向里層

在前王朝國家時期，在國家的治理體系中沒有真正意義上的民族觀念，國家的治理、整合主要依賴于嵌入社會方方面面的宗教與基于家族血緣關系的地方諸侯。歐洲社會處于邦國林立、各自為政并深受基督教影響的封建邦國時代，人民效忠的對象不是君主而是領主、生活的中心不是國家而是城市，但這些封建割據的政治實體又接受羅馬教皇的統(tǒng)治，基督教“把整個封建的西歐聯合為一個大的政治體系”［12］705。這個政治體系具有國家政治體系的基本特點，實際上是一個基督教普世世界國家。［13］由此可見，封建的歐洲社會沒有民族的概念，也沒有現代意義的“國家”概念。非國家的零碎邦國進行治理除了聯姻等血緣紐帶之外主要借助于基督教教義進行政治、經濟、文化的整合。而在古老的中國，秦統(tǒng)一六國并建立中央集權制政權之前，處于齊、楚、燕、韓、趙、魏、秦七雄爭霸時期，各諸侯國基于對本國領土居民進行治理，并沒有形成統(tǒng)一的國家治理體系，更遑論將民族作為一個要素納入國家治理體系之中。人類社會步入民族國家形態(tài)以后，民族作為一個重要要素嵌入國家治理的始終。歐洲的民族國家的形成本來就源自于民族意識的覺醒使越來越形成人群共同體的人們力圖以新的政治符號掙脫基督教令人窒息般的束縛，這一符號就是民族，在民族的形成過程中國家也逐漸形成，因而，民族與國家緊密結合的新型政治形態(tài)——民族國家便呈現在世人面前。于歐洲而言，民族意識的覺醒、民族理念的形成推動了民族國家的確立，民族作為一個要素貫穿了整個過程，在國家治理的遼闊空間給“民族”預留了一席之地。中國自秦滅六國建立了中央集權的政治體制開始步入了王朝國家形態(tài)，多民族的王朝國家在天下體系、朝貢體制、華夷之辨背景下各群體的交融與互動中最終形成并得以確立。于中國而論，民族儼然成為國家治理的一個重要因素，統(tǒng)一的多民族國家進行治理往往將“民族”置于重要地位，當政者將民族政策納入治理體系總體框架之中，制定的民族政策或積極或消極，但是民族已經是國家治理進程中揮之不去的重要因素。處于王朝國家形態(tài)多民族國家的中國，即使是諸如元朝制定的民族等級制度對民族平等、民族團結而言是消極的影響，但是從一個側面可以反映“民族”因素對國家治理、國家整合的影響巨大。尤其新中國成立以后，我國民族國家形態(tài)的最終形成，無論是作為整體概念的民族，還是作為個體概念的民族，都是以前所未有的姿態(tài)融入了國家治理的全過程各方面，民族平等、民族團結的理念成為國家治理的價值訴求，共同團結奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題為實現這一目標提供了目標支撐。無論在歐洲，還是在中國，從多民族國家演進的形態(tài)來看，在國家治理龐大的體系之中，“民族”要素展現了從無到有、從有到強的過程，這一演進的脈絡反映了國家治理從表層向里層邁進。

三、作為國家治理體系要素的民族

在多民族國家的治理體系中民族要素占據十分重要的地位，扮演越來越關鍵的角色，民族化理念思維與民族背后的政策、措施被不斷引入國家治理之中。民族之于多民族國家，正如血液之于身體，發(fā)揮著無可替代的作用，逐漸成為國家治理的一種體系化要素。究竟何為治理？在漢語中，“治理”一詞具有悠久的歷史，比如《荀子·君道》中：“材技官能，莫不治理，則公道達而私門塞矣，公義明而私事息矣”［14］1126～1127。此處的“治理”，具有“管理”“統(tǒng)治”的意思。［15］英文中的“治理”（governance）一詞，源于古希臘語的“掌舵”，意指控制、操縱。［16］中世紀以后，“治理”逐漸被引入社會各領域，引申為社會管理制度，由此，“治理”的含義基本公認為：“在特定范圍內行使權威”［17］。由此，可以看出，治理是一種社會管理制度，是一國在特定范圍內行使權威，這種權威表現為對社會的管理、統(tǒng)治、控制、操縱。那么，何為治理體系？有學者認為，國家治理體系是一國用來規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度安排及運行機制的總稱。［18］國家治理體系是一整套緊密相連、相互協調的國家制度體系，治理的范圍涵蓋了一國的政治、經濟、社會、文化、生態(tài)文明等各個重要領域?；诖?，本文認為國家治理體系不僅僅是一個國家的一種制度安排、一種運行機制，也是一種動力體系，還是一種支撐邏輯。

那么，民族在多民族國家治理體系中具有何種屬性? 發(fā)揮何種功效？通過考察民族在不同國家形態(tài)的多民族國家治理中的現實作用，可以發(fā)現，民族能夠成為促進國家治理、提升治理效能的關鍵因素，有效鏈接國家治理的各部分要素，促使治理模式的轉變爬升。也就是說，民族作為一種治理體系具體體現為: 從國家治理體系的發(fā)展演進來看，民族促進多民族國家的國家形態(tài)演進進步，表現為一種導向要素；從國家治理體系的動力機制來看，民族推動多民族國家治理模式轉型升級，提升治理效能，它是一種轉型要素；從國家治理支撐邏輯來看，民族是維系多民族國家民族團結和睦、保障多民族國家發(fā)展穩(wěn)定的關鍵因素，是一種平衡要素。導向要素、轉型要素、平衡要素共同構成國家治理體系中的民族要素，也即多民族國家治理的民族體系。

（一）治理體系的發(fā)展機制：民族是一種導向要素

無論是王朝國家形態(tài)的多民族國家，還是民族國家形態(tài)的多民族國家，民族是國家的組成單元，構成了國家有機體。在前王朝國家時代，在國家的治理、整合中尚未形成真正意義上的“民族”。民族意識的覺醒促進了國家形態(tài)的演變，推動前王朝國家向王朝國家的過渡，也促進王朝國家向民族國家的演進。從這一意義上而言，民族在國家形態(tài)的發(fā)展躍升中發(fā)揮了導向促進作用，是促進國家演進變遷的導向因素。換而言之，民族對多民族國家的國家形態(tài)的演進起到了導向作用，在多民族國家的國家形態(tài)的發(fā)展演進中，民族不僅僅是一個組成單位，更是促進國家形態(tài)躍升、嵌入國家治理體系的關鍵因素。在民族國家形態(tài)的多民族國家形成以后，民族對多民族國家的導向促進產生了分野，一方面，民族促進零碎的政治實體走向聯合，進而形成新的更大規(guī)模的多民族國家，諸如，1963 年馬來半島十一州、沙巴州、砂拉越州及新加坡組成馬來西亞（1965 年8 月9 日新加坡退出馬來西亞）；1964年坦噶尼喀和桑給巴爾組成聯合共和國，并于同年10月改國名為坦桑尼亞聯合共和國。另一方面，民族促進聯合的政治實體走向瓦解，消解了原本統(tǒng)一的、聯合性政治實體，比如，1991年—1992年，南斯拉夫聯邦解體成為斯洛文尼亞、克羅地亞、波斯尼亞和黑塞哥維那、馬其頓、南斯拉夫聯盟共和國（由塞爾維亞和黑山兩共和國組成）。

在多民族國家中，民族無論是發(fā)揮正向的聯合促進作用，還是反向的肢解促進作用，其深層次的原因均是在國家治理體系中能否有效調控“民族”這一導向因素，真正解決好自身存在的民族問題，將民族納入國家治理的全過程各方面，在推進國家治理爬升的進程中，將民族納入可控范圍之內。我們以馬來西亞、南斯拉夫為例，論述多民族國家治理體系中，民族的正向導向與反向導向。馬來西亞致力在本國多族群的基礎上建構民族國家過程中，在政治整合政策中依照族群原則來進行資源分配，大多數政黨以族群身份為意識形態(tài)基礎，通過族群進行動員以獲取權力并向其他族群提出要求，族群化的政黨巫統(tǒng)（馬來人歷史上影響最大的政黨）堅持以馬來語來推進民族國家建構，［19］通過政治整合中的族群（民族）紐帶、母語凝聚將社會存在的多族群整合起來，促進民族國家建設，提升國家治理能力。此外，馬來西亞還通過族群政治聯盟、族群平等的方式推動包容性的權力結構的形成，將民族的導向促進作用納入政治聯盟模式，堅持以平等理念誘導族群（民族）關系趨向包容、共融，進而凝聚社會合力。正如，威默特別提及馬來西亞出現了包容性的權力結構，絕大多數公民被納入了以國家級政府為中心的聯盟和支持的網絡之中。［20］24在國家治理體系中，馬來西亞結合自身族群（民族）構成情況，將“民族”這一導向因素調適在可控范圍之內，解決自身存在的民族問題，推動了民族國家構建，提升國家的凝聚力和向心力，雖然還存在馬來人特權化、華人和印度裔等族群權利邊緣化等問題，但是仍不失為契合馬來西亞國情的國家治理戰(zhàn)略與政策。

反觀南斯拉夫聯邦共和國，面對多民族構成的國情，采取建構于“族際政治民主化”理論的國家治理方式——“民族共和國”制度，強調民族分權的民主，過度強調民族分權的治國原則，而這嚴重削弱了國家的凝聚力和整合能力，給國家?guī)砹藲缧缘暮蠊?。?1］在多民族國家中，尊重和保障少數民族的權益無可厚非，是符合正義的國家治理。南斯拉夫聯邦共和國在治理進程中將國家統(tǒng)一與穩(wěn)定的主動權下放給各民族地方，沒有能夠將“民族”要素控制在可控范圍之內，在“一體”與“多元”民族結構體系交織形成的公民意識和國家認同逐漸式微的同時，民族自治權力和權利所需要的邊界和限制被沖破，國家對于內部各民族的吸附力和凝聚力蕩然無存，國家走向解體無法避免。

（二）治理體系的動力向度：民族是一種轉型要素

正如前文所論述的一樣，民族促進了國家形態(tài)的轉型，推動多民族國家從前王朝國家形態(tài)向王朝國家形態(tài)轉變，再推動王朝國家向民族國家形態(tài)轉變，從這個意義上來說，在縱向維度中民族納入國家治理的全過程，成為國家形態(tài)轉型的動力，衍化成為一種轉型要素。在民族國家形態(tài)的多民族國家，民族成為國家的組成單元，更是不斷促進國家發(fā)展、牽引國家發(fā)生政治、經濟、文化、社會、生態(tài)轉型的關鍵要素。

西方多民族國家基于“民族利益”出發(fā)，采取對外擴張政策，國家治理發(fā)生轉型。近代以來，隨著在資產階級革命中不斷奪取政權的資產階級紛紛上臺執(zhí)政，原本發(fā)軔于維護民族利益、實現自由平等價值訴求的西方各多民族國家，在科技革命帶來自身實力提升之后，在自身利益的驅動下，以維護和實現“民族利益”為借口，紛紛向海外尋找原料產地和產品傾銷市場，在世界各地掀起了掠奪殖民地高潮。以帝國主義形式展現的西方多民族國家因殖民地劃分產生矛盾、政治經濟發(fā)展不平衡引發(fā)了第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)，兩次世界大戰(zhàn)以后國際政治經濟格局進行重新洗牌。第一次世界大戰(zhàn)導致俄、德、土、奧匈四大帝國垮臺，使歐洲乃至世界的政治、經濟受到前所未有的沖擊的戰(zhàn)爭，最終以英、法為核心的協約國集團的勝利而告終。［22］對奧斯曼土耳其帝國、奧匈帝國而言，戰(zhàn)爭的結果導致國家的分裂、民族的離散，國族意義上的民族走向碎片化，多民族國家的發(fā)展轉型以失敗告終。英、法這兩個多民族國家雖然取得戰(zhàn)爭勝利，但是也付出了巨大代價，實力受到削弱，國家的治理進程因乏力而放緩，無論是國家轉型力度，還是基于民族利益的對外策略都趨向“謹慎”，戰(zhàn)后實力被德國超越，二戰(zhàn)早期采取綏靖政策就是典型的例子。第二次世界大戰(zhàn)，作為歐洲最早形成民族國家的多民族國家法國在全球政治影響力的大幅衰落，社會傳統(tǒng)的“大國心態(tài)”開始受到嚴重沖擊，［23］國家治理不得不以維系法國現實的國家利益與國際影響為目的，以更加審慎的態(tài)度評估戰(zhàn)后乃至冷戰(zhàn)時期法國在國際政治格局中的地位與作用，重新制定國家的治理政策，調整國家發(fā)展轉型戰(zhàn)略。

在社會主義中國，多民族國家的治理絕非一個民族對另一個民族實行治理，而是國內各民族決策一起、參與一道、成果共享的治理。黨和國家始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。人民（有些多民族國家稱為“國民”，比如馬來西亞）之于民族國家，正如民族之于多民族國家，這是從不同的維度來解釋國家屬性敘事。①關于國家類型劃分，主要有兩種認知：一是以歐洲國家形態(tài)的演進進程為主線，把國家類型劃分為城邦國家、羅馬帝國、中世紀普世世界國家、王朝國家、民族國家；二是根據國家的民族構成將國家類型分為民族國家、多民族國家。兩種類型基于不同標準進行劃分，皆能自我證成。在中國統(tǒng)一的多民族國家視域里，民族構成國家的細胞，并且以中華民族形態(tài)掌握國家主權，嵌入國家治理的方方面面。在國家的治理進程中，“民族在場”成為共識性的認知體系，治理蘊含了民族平等、民族團結、民族發(fā)展的價值訴求。發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，換而言之，發(fā)展為了民族、發(fā)展依靠民族、發(fā)展成果由民族共享，顯然此處的“民族”指的是中華民族。不可否認，在社會主義初級階段，組成中華民族的56個民族雖然發(fā)展程度不一、發(fā)展水平不同，但“發(fā)展是實現民族平等和民族團結的手段，民族之間既有的差距需要通過發(fā)展來消弭”［24］。為了破解民族發(fā)展不平衡的問題，黨和國家始終以發(fā)展為取向，將民族的價值訴求納入國家宏大的治理體系中，不斷解放和發(fā)展生產力、持續(xù)改善民主，推進治理體系和治理能力的轉型升級，不斷增進民族的獲得感、幸福感、安全感。

（三）治理體系的穩(wěn)定支撐:民族是一種平衡要素

縱觀人類歷史，民族構成了國家，國家反過來又促進民族發(fā)展。馬克思主義民族觀和國家學說認為，民族是構成國家存在和發(fā)展的重要基礎，而國家在民族形成過程中起到重要的推動作用。［25］民族國家形態(tài)的多民族國家，民族（這里指的是國族）作為一個整體掌握了國家主權，國家反過來通過經濟發(fā)展、政治制度、社會保障、文化凝聚等治理過程來保障和維護民族的權利。在治理體系中，多民族國家的經濟、政治、社會、文化等領域的發(fā)展無法撇開民族因素而獨自存在。換言之，“民族”嵌入了多民族國家經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理的全過程各方面，這種嵌入或以經濟保障、政治制度推動國家治理能力爬升，或以社會整合、文化凝聚的形式匯聚民族合力?？偠灾?，離開了“民族”要素，多民族國家的治理將會打破原有的平衡，出現經濟、社會、文化等領域的治理失衡，導致治理低效、社會沉寂、民心離散，乃至出現民族沖突、國家解體的危機。從這個意義上來說，民族為多民族國家治理提供穩(wěn)定支撐，促進多民族國家實現發(fā)展穩(wěn)定、社會團結，是一種平衡要素。

多民族國家基于民族利益出發(fā)展開各領域的治理，由于自然條件、歷史文化、生存環(huán)境等原因，各民族之間發(fā)展不平衡始終存在，表現于主體民族與少數民族之間發(fā)展不平衡、各少數民族之間發(fā)展不平衡，無形之中形成了強勢民族與弱勢民族。當發(fā)展不平衡的限度沖破了弱勢民族的承受力時，弱勢民族往往采用極端的方式沖擊國家政治體制，以表達扭轉發(fā)展失衡的利益訴求。面臨這樣的問題與挑戰(zhàn)，于王朝國家形態(tài)的多民族國家而言，要么調整民族策略，通過資源調整、利益再分配形式，運用“柔力”方法，實現國家治理民族要素新的平衡；要么發(fā)揮國家強制功能，以武力鎮(zhèn)壓方式，通過“強力”手段實現國家治理民族要素再平衡。兩種做法的效果不同，前一種發(fā)揮效用緩慢，對國家整合、方略調整有指導意義，后一種發(fā)揮效用迅速，但是在本源尚未厘清情況下把握不好“度”，容易撕裂社會、乃至摧毀國家。

民族國家形態(tài)的多民族國家在國家治理中，面對各民族發(fā)展不平衡的問題，經常采用扶持少數民族地區(qū)發(fā)展的方式縮小少數民族與主體民族之間發(fā)展不平衡，我國就通過建立精準扶貧工作機制促進各民族經濟發(fā)展等領域實現平等，體現社會公平正義，提升國家的治理效能。對多民族國家而言，“政治是統(tǒng)率，政治是靈魂，政治是大局”［26］360～361。如何通過制度設計形式在國家治理體系中既要保障各民族以整體的形式掌握國家主權，又要保障各民族作為個體的合法權利獲得充分保障，這是多民族國家立足自身政治大局、國家大勢必須要解決的問題。為此，世界各民族國家形態(tài)的多民族國家從各自的歷史傳統(tǒng)、現實情況、民族特性、文化背景等具體情況出發(fā)，采取了民族自決、聯邦制、地方自治、民族區(qū)域自治、共和同化和多元文化主義不同的政策和措施解決民族問題。［27］究竟哪種模式更優(yōu)越，如果剝離了多民族國家的歷史背景和現實國情來討論這個問題，很難得到科學答案。多民族國家所采取的政策與措施只有符合本國的具體情況，能夠有效解決本國民族問題，既能夠維持國家主權統(tǒng)一、領土完整，又能夠保障民族合法權利、增進民族團結，才是最適合本國的模式。因而，在多民族國家治理體系中，民族要素映射在制度設計的軌跡里，國家治理能力在政治抉擇的“統(tǒng)一性”與“多樣性”交織復合中也呈現出迅速爬升的態(tài)勢，為多民族國家穩(wěn)定平衡持續(xù)賦能。社會多元化、文化多樣化是多民族國家的顯著特征，建構于制度設計之上的政治保障整合了社會多元、吸納了文化多樣，推動社會形態(tài)與文化結構相互成長、相互塑造。嵌入國家治理中的民族要素不斷消解多民族國家存在的國家與民族、國家與社會、社會與文化之間的張力，形成一種新型的國家、民族、社會、文化關系，這種關系會建構新的統(tǒng)一性和共同性，從而為促進國家和諧穩(wěn)定、平衡發(fā)展注入動力、激發(fā)活力。

四、結語

當今世界，民族國家是主要的國家形態(tài)，而絕大部分又是多民族國家。對于多民族國家而言，民族不僅僅是組成國家的基本單位，更是國家治理不可或缺的重要要素。民族推動多民族國家的國家治理從零散化走向焦點化，提升國家治理的能力，促進國家治理由表層邁向里層。正是因為民族在多民族國家治理體系中發(fā)揮著重要作用，其地位日益重要，使得民族超越了“在一定的歷史發(fā)展階段形成的穩(wěn)定的人們共同體”含義，既具有“人們共同體”現實形態(tài)，又成為一種民族化的理念、思維，是多民族國家治理體系的重要要素。本文認為，民族是多民族國家治理體系的發(fā)展機制、動力向度、穩(wěn)定支撐，在國家治理中發(fā)揮導向作用、推動國家轉型、保持國家平衡，已成為國家治理不可或缺的體系性要素，與其他要素共同推動國家治理功能發(fā)揮。民族之于多民族國家如此之重要，已然嵌入多民族國家治理的全過程各方面，如何在整個國家宏大的治理體系中將民族融入其中并且能夠持續(xù)發(fā)揮正向導向作用，推動國家實現轉型、平穩(wěn)發(fā)展，促進國家治理體系和治理能力實現現代化，是多民族國家面臨的永恒課題。