我國(guó)智慧養(yǎng)老政策供給、核心議題與趨勢(shì)展望
——基于政策范式的理論視角

□王洛忠，劉亞娜

（1.北京師范大學(xué)，北京 100875；2.首都師范大學(xué)，北京 100089）

伴隨我國(guó)人口老齡化的日益深化，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益沉重，養(yǎng)老問題日趨復(fù)雜，為提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，使老年人享受多樣化、人性化、個(gè)性化、高效化的養(yǎng)老服務(wù)，在互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)成熟與普及的背景下，傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式面臨模式轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，智慧養(yǎng)老成為推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)變革的重要選擇。智慧養(yǎng)老面向企業(yè)、政府、公眾，承載著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)支撐、政府監(jiān)管、用戶交流等多種功能，需要全面的政策支持。在智慧養(yǎng)老成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題的同時(shí)，需要我們反思智慧養(yǎng)老實(shí)踐、政策發(fā)展及存在的問題，為未來優(yōu)化政策、引導(dǎo)我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展及養(yǎng)老體系健全、推進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的繁榮和發(fā)展，提供政策引導(dǎo)和支撐。

一、研究背景及研究方法

（一）研究綜述與問題提出

智慧養(yǎng)老的概念界定與理解。與智慧養(yǎng)老類似的概念有智能養(yǎng)老、信息化養(yǎng)老、科技養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老、智慧康養(yǎng)等。有學(xué)者從技術(shù)運(yùn)用、服務(wù)模式相結(jié)合以及老年人需求角度定義智慧養(yǎng)老的內(nèi)涵，主要是指利用信息技術(shù)，為老年人提供安全保護(hù)、醫(yī)療康復(fù)、娛樂學(xué)習(xí)交流等服務(wù)；或從系統(tǒng)的角度強(qiáng)調(diào)利用信息化、智能化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全方位養(yǎng)老服務(wù)［1］。張泉等人認(rèn)為企業(yè)、行業(yè)、政府等主體，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行優(yōu)化配置和使用［2］。本文認(rèn)為智慧養(yǎng)老是指利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)老年人個(gè)人與家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老資源的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的智能化和綜合性，提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量、效率與水平。

智慧養(yǎng)老的特點(diǎn)、問題及對(duì)策建議。智慧養(yǎng)老是我國(guó)化解養(yǎng)老服務(wù)資源供需矛盾的可能的方式選擇，文獻(xiàn)研究主要集中在智慧養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必要性和優(yōu)勢(shì)、養(yǎng)老服務(wù)體系和模式、智慧養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)技術(shù)支持和平臺(tái)管理、服務(wù)滿意度等［3］；或圍繞智慧養(yǎng)老的技術(shù)應(yīng)用和模式創(chuàng)新進(jìn)行討論［4］。與傳統(tǒng)模式相比，智慧養(yǎng)老能避免養(yǎng)老服務(wù)提供方面缺乏便捷性和靈活性等弊端，顯著優(yōu)勢(shì)在于構(gòu)建老年人健康、醫(yī)療護(hù)理、膳食、家政等信息平臺(tái)，提供需求導(dǎo)向的服務(wù)，為政府決策提供數(shù)據(jù)支持，以規(guī)范養(yǎng)老管理和監(jiān)督。實(shí)踐層面，國(guó)內(nèi)一些城市智能化、適老化的社區(qū)已初現(xiàn)雛形，形成的主要模式有：按照使用智能設(shè)備來分，有電話、“一鍵通”、手機(jī)、電視、機(jī)器人養(yǎng)老服務(wù)等方式；按照提供服務(wù)用途分，有位置定位、提醒服務(wù)、日間照料、醫(yī)療監(jiān)測(cè)、緊急救助、雙向通話、代購(gòu)繳費(fèi)等服務(wù)形式；按照應(yīng)用場(chǎng)所來分，有智慧居家、智慧醫(yī)療、智能機(jī)構(gòu)、智慧城市養(yǎng)老服務(wù)等［5］。同時(shí)，學(xué)者們也關(guān)注到智慧養(yǎng)老面臨的諸多問題，如個(gè)人隱私安全［5］、區(qū)域及行業(yè)間缺乏有機(jī)整合［6］；信息化和智能化程度偏低，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等。提出需要建立完善的制度體系、扶持智慧產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、培育專業(yè)人才、開展老年人再教育等對(duì)策。

綜上，已有研究或側(cè)重智慧養(yǎng)老的硬件建設(shè)、系統(tǒng)完善等，或從宏觀層面分析智慧養(yǎng)老存在的問題、發(fā)展思路等，對(duì)智慧養(yǎng)老的需求側(cè)狀況及供給側(cè)的政策分析較少。為促進(jìn)智慧養(yǎng)老規(guī)范化、系統(tǒng)性和可持續(xù)發(fā)展，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善制度體系，建立與智慧養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展相配套的各項(xiàng)具體的服務(wù)監(jiān)督評(píng)估、法律保障等規(guī)范。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》提出加快居家養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)、促進(jìn)老年用品用具和服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)、推進(jìn)信息化建設(shè)等思路，2012年全國(guó)老齡辦首次提出“智能化養(yǎng)老”的理念，之后智慧養(yǎng)老的政策密集出臺(tái)，鼓勵(lì)支持開展智慧養(yǎng)老的實(shí)踐探索。本文擬解決以下幾個(gè)問題：（1）國(guó)家“十二五”“十三五”期間圍繞智慧養(yǎng)老管理、規(guī)范及促進(jìn)的政策發(fā)展?fàn)顩r如何？形成了怎樣的話語譜系？突出回應(yīng)了哪些焦點(diǎn)和重點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)問題？（2）基于政策范式的理論框架，不同發(fā)展時(shí)期是否形成了特征鮮明的政策范式?（3）基于我國(guó)人口老齡化應(yīng)對(duì)和日趨復(fù)雜的養(yǎng)老服務(wù)要求，圍繞核心議題探討智慧養(yǎng)老的發(fā)展趨勢(shì)，為未來政策的優(yōu)化提供對(duì)策思路。

（二）研究設(shè)計(jì)

1.理論基礎(chǔ)

政策范式是決策主體的政策思維與政策風(fēng)格的反映，是近年來公共政策研究中興起的重要分析方法。政治學(xué)家彼得·霍爾認(rèn)為政策范式是政策制定者習(xí)慣在一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架中工作，這個(gè)框架不僅指明了政策目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的工具類別，而且還指明了它們需要解決問題的性質(zhì)［7］。根據(jù)彼得·霍爾對(duì)政策范式內(nèi)涵的闡釋，可以看出政策范式包含了政策問題、政策目標(biāo)與政策工具三個(gè)基本組成要素。也有學(xué)者認(rèn)為政策范式包含政策問題、政策目標(biāo)、政策工具與政策話語等四個(gè)要素［8］；本研究將政策范式的構(gòu)成要件概括為政策問題、政策目標(biāo)、政策工具，以分析智慧養(yǎng)老政策的類型、特征與發(fā)展。

2.研究方法

文本選擇。政策文本是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)等政治力量為實(shí)現(xiàn)其所在階級(jí)、階層利益與意志，通過書面的方式確定的努力目標(biāo)、行動(dòng)準(zhǔn)則以及具體的執(zhí)行步驟和措施，并通過權(quán)威形式發(fā)布的具有法律效應(yīng)的政策文件［9］。本文以2011—2020 年中央層面關(guān)于智慧養(yǎng)老的政策為研究對(duì)象，以“智慧養(yǎng)老”“智慧健康養(yǎng)老”“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”“智能化養(yǎng)老”等為關(guān)鍵詞，全文檢索北大法寶、中央政府部門網(wǎng)站收集案例。為保證樣本的代表性和準(zhǔn)確性，基于重要性和相關(guān)性原則，逐一閱讀政策文獻(xiàn)，保證文本與智慧養(yǎng)老問題直接相關(guān)，剔除內(nèi)容相關(guān)度不高的文獻(xiàn)，經(jīng)過篩選，最終遴選出政府部門頒發(fā)的政策文本37項(xiàng)。

文本分析和扎根理論的研究方法。文本分析是一種將結(jié)構(gòu)主義等形式主義方法與社會(huì)科學(xué)研究方法相結(jié)合的產(chǎn)物，是當(dāng)前挖掘文本信息的重要方法［10］。扎根理論研究方法是從客觀事實(shí)出發(fā)，將原始材料上升為經(jīng)驗(yàn)概括［11］。借助QSR NVivo12 軟件，對(duì)收集的政策文件按政策主體、政策客體、政策議題、政策類型、政策問題、政策目標(biāo)和政策工具等進(jìn)行編碼，將政策信息進(jìn)行抽象概念化以此展開分析。

二、智慧養(yǎng)老政策發(fā)展歷程與話語譜系變遷

政策范式轉(zhuǎn)變往往以政策話語體系的嬗變?yōu)闃?biāo)志，政策話語體系是解讀政策范式變遷的基礎(chǔ)和窗口［12］。“誰得到什么”始終是公共政策的核心議題。

（一）智慧養(yǎng)老政策核心議題及轉(zhuǎn)變

精讀2011—2020 年智慧養(yǎng)老政策，運(yùn)用QSR NVivo12軟件對(duì)內(nèi)容進(jìn)行同類屬性編碼合并和歸納，概括和界定核心議題的內(nèi)涵。最終形成13 個(gè)主題，156個(gè)編碼參考點(diǎn)對(duì)之開展統(tǒng)計(jì)分析（見表1）。

表1 我國(guó)智慧養(yǎng)老政策核心議題內(nèi)容節(jié)點(diǎn)分析編碼范例表

依據(jù)政策文本的語言系統(tǒng)在不同時(shí)期呈現(xiàn)出的整體特點(diǎn)，2011年以來我國(guó)智慧養(yǎng)老政策大致經(jīng)歷了起步摸索階段（2011—2014 年）、轉(zhuǎn)折拓展階段（2015—2016年）、探索發(fā)展階段（2017—2018年）、綜合多元階段（2019年至今）等四個(gè)發(fā)展階段。總體來看，智慧養(yǎng)老政策的核心議題圍繞機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老展開，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)和信息化建設(shè)、配套設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新養(yǎng)老模式。突出表現(xiàn)出智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與政府主導(dǎo)兩條路徑并舉的特點(diǎn)。一方面，推進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著力培育和豐富智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)、技術(shù)研發(fā)與服務(wù)管理；與此同時(shí)，政策規(guī)范引導(dǎo)與組織實(shí)施保障，體現(xiàn)政府主導(dǎo)下加強(qiáng)涉老平臺(tái)建設(shè)（見圖1、表2）。

圖1 中國(guó)智慧養(yǎng)老政策核心議題節(jié)點(diǎn)編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)（2011—2020年）

1.智慧養(yǎng)老政策的起步摸索階段：2011—2014年

在這一階段，核心議題是將信息技術(shù)運(yùn)用到養(yǎng)老領(lǐng)域。國(guó)家開始關(guān)注在養(yǎng)老服務(wù)的一些領(lǐng)域可以引入信息化技術(shù)，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，但未明確具體的可實(shí)施的內(nèi)容層面，在社區(qū)居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等不同方面逐步開展摸索和嘗試。

2011 年9 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》提出加快居家養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，做好居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)試點(diǎn)工作；建立老齡信息采集、分析數(shù)據(jù)平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)老年人生活狀況跟蹤監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕60 號(hào)）提出，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，依托現(xiàn)代技術(shù)手段，為老年人提供高效便捷的服務(wù)。但是，具體涉及內(nèi)容不多，僅提到設(shè)備和康復(fù)輔具產(chǎn)品研發(fā)、養(yǎng)老服務(wù)專用車配備和信息化建設(shè)，以及在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中推廣建立老年人基本信息電子檔案，建成以網(wǎng)絡(luò)為支撐的機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)等。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕35 號(hào)）指出，在居家及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)層面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)，地方政府要支持企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展老年電子商務(wù)，建設(shè)居家服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；探索醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作新模式，為老年人建立健康檔案，推進(jìn)面向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)試點(diǎn)。2014年《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、工業(yè)和信息化部等關(guān)于加快實(shí)施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》提出，以社區(qū)養(yǎng)老為切入點(diǎn)，推進(jìn)社區(qū)信息化建設(shè)。《民政部辦公廳關(guān)于開展國(guó)家智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用示范工程的通知》（民辦函〔2014〕222 號(hào)）提出建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)智能養(yǎng)老物聯(lián)網(wǎng)感知體系及物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.智慧養(yǎng)老政策的轉(zhuǎn)折拓展階段：2015 年—2016年

在這一階段，核心議題為強(qiáng)化居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，積極開展智慧養(yǎng)老服務(wù)。互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展日新月異，國(guó)家越來越關(guān)注到信息技術(shù)能對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的提質(zhì)增效起到支撐作用，明確提出“智慧養(yǎng)老”，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的社區(qū)居家、機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新，并鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)形成。

2015年《民政部、發(fā)展改革委、教育部等關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》提出，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)老年人信息的動(dòng)態(tài)管理。支持民間資本運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)手段，對(duì)接老年人服務(wù)需求和各類社會(huì)主體服務(wù)供給。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出依托現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)資源和社會(huì)力量，以社區(qū)為基礎(chǔ)，搭建養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供護(hù)理看護(hù)、健康管理、康復(fù)照料等居家養(yǎng)老服務(wù)。鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)用基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的便攜式體檢、緊急呼叫監(jiān)控等設(shè)備，提高養(yǎng)老服務(wù)水平。2016年《民政部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈民政事業(yè)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃〉的通知》，第一次明確在政府文件中提出“智慧養(yǎng)老”的概念，支持企業(yè)和機(jī)構(gòu)運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段與養(yǎng)老服務(wù)深度融合；推廣居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提供緊急呼叫、家政預(yù)約、健康管理、物品代購(gòu)、餐飲遞送、服務(wù)繳費(fèi)、康復(fù)輔具等適合老年人的服務(wù)項(xiàng)目。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91 號(hào)）提出，發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)；支持適合老年人的智能化產(chǎn)品、健康監(jiān)測(cè)可穿戴設(shè)備、健康養(yǎng)老移動(dòng)應(yīng)用軟件（APP）等設(shè)計(jì)開發(fā)。2016 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃的通知》，又提出實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)信息惠民和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)程醫(yī)療合作等試點(diǎn)專項(xiàng)，推進(jìn)智慧醫(yī)養(yǎng)護(hù)一體化發(fā)展。

3.智慧養(yǎng)老政策的探索發(fā)展階段：2017—2018年

這一階段，核心議題為發(fā)展智慧健康養(yǎng)老。“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)背景下，政策重點(diǎn)在具體領(lǐng)域?qū)ふ抑c(diǎn)，為滿足多層次、多樣化的健康養(yǎng)老服務(wù)需求，加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，豐富智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品供給。

2017年，工業(yè)和信息化部、民政部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委制定的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》提出，“加快智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，至2020 年，基本形成覆蓋全生命周期的智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系”。意味著智慧養(yǎng)老已經(jīng)開始上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》提出老年人的數(shù)字資源服務(wù)、科技助老等關(guān)鍵詞。2017年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃的通知》提出“智能健康和養(yǎng)老”；《國(guó)家中醫(yī)藥管理局關(guān)于推進(jìn)中醫(yī)藥健康服務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》推動(dòng)中醫(yī)藥健康養(yǎng)老信息化、促進(jìn)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2018年又陸續(xù)出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》、民政部印發(fā)《“互聯(lián)網(wǎng)+民政服務(wù)”行動(dòng)計(jì)劃》等，《工業(yè)和信息化部辦公廳、民政部辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳關(guān)于開展第二批智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范的通知》強(qiáng)調(diào)為推動(dòng)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展和應(yīng)用推廣，組織開展智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用試點(diǎn)示范工作。

4.智慧養(yǎng)老政策的綜合多元階段：2019—2020年

這一階段，核心議題為促進(jìn)新一代信息技術(shù)和智能硬件等產(chǎn)品在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域深度應(yīng)用等。加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G 等信息技術(shù)和智能硬件等在技術(shù)與服務(wù)、社區(qū)與機(jī)構(gòu)等多方面深度融合發(fā)展與應(yīng)用，不斷滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。

2019年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出持續(xù)推動(dòng)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《國(guó)家衛(wèi)生健康委、民政部、國(guó)家發(fā)展改革委等關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合信息化支撐，推動(dòng)老年人的健康和養(yǎng)老信息共享、深度開發(fā)和合理利用；實(shí)施智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，支持研發(fā)智能服務(wù)機(jī)器人，大力發(fā)展智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)。《工業(yè)和信息化部、民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等印發(fā)關(guān)于促進(jìn)老年用品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》提出加快構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)智能產(chǎn)品應(yīng)用。

2020年《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案的通知》等文件拓展了開發(fā)設(shè)計(jì)適老智能應(yīng)用、開展老年人智能技術(shù)教育等內(nèi)容；《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》指出培育智慧養(yǎng)老托育新業(yè)態(tài)；《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于推動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見》提出，積極推進(jìn)智慧居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)智慧養(yǎng)老信息平臺(tái)、配置智慧養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、豐富智慧養(yǎng)老服務(wù)形式、創(chuàng)新智慧養(yǎng)老產(chǎn)品供給。

（二）智慧養(yǎng)老政策話語譜系

從政策話語譜系構(gòu)成的主要方面來看，政策類型集中為通知、意見，體現(xiàn)政策效力高、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度強(qiáng)。政策主體，指政策頒布的主體。在四個(gè)發(fā)展階段國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部、民政部、人力資源社會(huì)保障部等均頒布了相關(guān)政策，總體來看，國(guó)務(wù)院、民政部、工業(yè)和信息化部編碼數(shù)量最多，不同階段還有差異化的體現(xiàn)。政策客體，統(tǒng)計(jì)來看，“企業(yè)”編碼數(shù)量最多（32 個(gè)，占比25.8%），其次是“社區(qū)”和“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”（編碼數(shù)量均為24 個(gè)，分別占比20%），還包括醫(yī)療機(jī)構(gòu)、街道等其他政策對(duì)象（見表2）。

表2 智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展歷程與話語譜系

三、智慧養(yǎng)老政策范式發(fā)展與政策優(yōu)化

（一）智慧養(yǎng)老政策范式

公共政策反映出決策者對(duì)政策問題的理解及其政策意圖與取向等，由此形成不同的政策范式。由利用新興技術(shù)的初步摸索與嘗試，發(fā)展為方式與領(lǐng)域的拓展，進(jìn)而聚焦于健康養(yǎng)老領(lǐng)域的先行先試、從而培育以形成養(yǎng)老新業(yè)態(tài)（見表3）。

表3 智慧養(yǎng)老政策的政策范式

政策問題，是被列入政策議程的公共問題和社會(huì)問題，其建構(gòu)被視為公共政策運(yùn)作過程的起點(diǎn)。智慧養(yǎng)老從關(guān)注機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)水平提升，發(fā)展為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、聚焦智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)智慧養(yǎng)老多方面融合。政策目標(biāo)，是政策制定者意圖的文字表達(dá)［13］，在公共政策的運(yùn)作過程中發(fā)揮引導(dǎo)作用，是政策執(zhí)行預(yù)期可以達(dá)到的目的、要求和結(jié)果。政策發(fā)展過程中，政策目標(biāo)從信息化技術(shù)運(yùn)用、便捷養(yǎng)老服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵诨ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展視域下發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)新業(yè)態(tài)；豐富智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品供給，滿足健康養(yǎng)老服務(wù)需求；推進(jìn)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)展智慧居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等。政策工具，是決策者用以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式。學(xué)者們按照不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策工具進(jìn)行了分類。羅斯韋爾（Rothwell）和澤貝爾德（Zebveld）關(guān)于環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的劃分得到了較為廣泛的應(yīng)用，本文基于該分類考察智慧養(yǎng)老相關(guān)政策工具。

1.第一方面是環(huán)境型政策工具

環(huán)境型政策工具包括：（1）目標(biāo)規(guī)劃。以“目標(biāo)”“計(jì)劃”等為關(guān)鍵詞，為政策提供方向性指導(dǎo)。（2）金融服務(wù)。以“擔(dān)保”“融資”等為關(guān)鍵詞，涉及不同籌措資金方式。（3）稅收優(yōu)惠。以“優(yōu)惠”“減免”等為關(guān)鍵詞，體現(xiàn)為間接的輔助性優(yōu)惠。（4）法規(guī)管制。以“法規(guī)”“管制”等為關(guān)鍵詞，主要涉及評(píng)估監(jiān)管等規(guī)范化管理。（5）策略性措施。以“引導(dǎo)”“支持”“鼓勵(lì)”等為關(guān)鍵詞，涉及服務(wù)舉措推進(jìn)、規(guī)范健全等。

2.第二方面是供給型政策工具

供給型政策工具包括：（1）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以“設(shè)施”“平臺(tái)”“網(wǎng)絡(luò)”等為關(guān)鍵詞，內(nèi)容涉及建立養(yǎng)老信息網(wǎng)絡(luò)等。（2）人才培養(yǎng)。以“培訓(xùn)”“研修”等為關(guān)鍵詞，主要包括人員教育、培訓(xùn)等。（3）資金投入。以“扶持”“獎(jiǎng)勵(lì)”“補(bǔ)貼”等為關(guān)鍵詞，主要體現(xiàn)為政府提供財(cái)力支持等。（4）科技信息支持。以“信息”“科技”等為關(guān)鍵詞，涉及智慧社區(qū)建設(shè)、開發(fā)和應(yīng)用數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等。

3.第三方面是需求型政策工具

需求型政策工具包括：（1）政府采購(gòu)。以“政府購(gòu)買”等為關(guān)鍵詞，主要涉及政府購(gòu)買服務(wù)。（2）服務(wù)外包。以“社會(huì)資本投入”“承包運(yùn)營(yíng)”等為關(guān)鍵詞，涉及對(duì)接企業(yè)、鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與服務(wù)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等。（3）貿(mào)易管制，以“貿(mào)易管制”為關(guān)鍵詞，涉及服務(wù)交易及監(jiān)管等。

總體來看，政策工具著力于政府引導(dǎo)與促進(jìn)智慧養(yǎng)老發(fā)展。在四個(gè)發(fā)展階段中，“科技信息支持”的編碼數(shù)及占比均最多，其中，第一階段重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及目標(biāo)規(guī)劃，第二階段注重服務(wù)外包方式的推進(jìn)及策略性措施，第三、四階段突出強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、策略性措施及目標(biāo)規(guī)劃（見圖2）。

圖2 我國(guó)智慧養(yǎng)老政策工具編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)（2011—2020年）

（二）智慧養(yǎng)老政策發(fā)展趨勢(shì)與政策優(yōu)化建議

1.智慧養(yǎng)老政策的內(nèi)容層面：回應(yīng)養(yǎng)老的本質(zhì)內(nèi)涵要求，政策供給應(yīng)對(duì)復(fù)雜差異化的養(yǎng)老需求，形成多層次、多元化的完備的服務(wù)內(nèi)容體系

從主要養(yǎng)老方式來看，政策在不同養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域均有體現(xiàn)。社區(qū)居家養(yǎng)老層面，發(fā)展智慧養(yǎng)老社區(qū)，以社區(qū)日間照料中心等為依托，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺(tái)，利用社區(qū)呼叫系統(tǒng)、有線電視網(wǎng)絡(luò)等多種形式，為社區(qū)居家老年人提供綜合、便捷、高效的服務(wù)；物業(yè)、企業(yè)和機(jī)構(gòu)等發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，配置智慧養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)模式，發(fā)展老年電子商務(wù)及服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的智能化管理。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老層面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)完善信息化建設(shè)和配套設(shè)施，加快新技術(shù)應(yīng)用，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)智能化服務(wù)與管理。

從養(yǎng)老需求的基本要素來看，政策在不同養(yǎng)老服務(wù)層次均有體現(xiàn)。首先，智慧養(yǎng)老應(yīng)保障老年人基本的安全和健康需求。例如，緊急呼叫、老人實(shí)時(shí)定位、跌倒自動(dòng)監(jiān)測(cè)、臥床監(jiān)測(cè)、癡呆老人防走失、安全報(bào)警服務(wù)等安全監(jiān)管；又如，自助體檢、能力評(píng)估、醫(yī)療照護(hù)等健康管理。其次，利用智能化技術(shù)滿足老年人對(duì)生活服務(wù)、社會(huì)交往和精神娛樂等高層次的需求，如物品代購(gòu)、服務(wù)繳費(fèi)、親情溝通等智能服務(wù)。

從智慧養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的功能來看，政策在不同養(yǎng)老服務(wù)導(dǎo)向上均有體現(xiàn)。智慧養(yǎng)老包括“智慧助老”“智慧孝老”“智慧用老”等多個(gè)方面，其中，“智慧助老”是基礎(chǔ)，用信息技術(shù)等現(xiàn)代科技技術(shù)幫助老年人；“智慧孝老”是途徑，應(yīng)用智慧支持實(shí)現(xiàn)供老、料老、伴老、敬老；“智慧享老”是根本追求，基于技術(shù)和信息的支撐，老年人更好地發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)智慧，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)自立生活。因此，政策要加強(qiáng)引導(dǎo)提高老年人對(duì)智能技術(shù)的可及性。可以開展專門的面向老年人的智能技術(shù)及運(yùn)用的教育，幫助老年人提高運(yùn)用智能技術(shù)的能力和水平。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者使用智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)品的培訓(xùn)，相關(guān)企業(yè)加強(qiáng)健康養(yǎng)老設(shè)備的適老化設(shè)計(jì)與開發(fā)。

2.智慧養(yǎng)老政策的發(fā)展環(huán)境與要素支撐方面：整體性視域應(yīng)對(duì)老年人養(yǎng)老問題，健全政策的體系化設(shè)計(jì)

從政策體系的層次來看，一方面是完善的立法，針對(duì)智慧養(yǎng)老服務(wù)涉及的行業(yè)規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)管、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、共享安全等方面，政府要做好立法。另一方面，還要有頂層的宏觀設(shè)計(jì)與相應(yīng)配套政策，包括具體的指導(dǎo)、監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估、激勵(lì)、補(bǔ)貼等各項(xiàng)制度，國(guó)家政策引導(dǎo)支持，有關(guān)部門就相關(guān)項(xiàng)目管理模式等完善服務(wù)流程規(guī)范和評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)智慧健康養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化；完善多元化資金投入機(jī)制，加大財(cái)政資金對(duì)智慧健康養(yǎng)老的扶持力度，培育養(yǎng)老服務(wù)金融體系；政府轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)及多部門間協(xié)同共享；積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與智慧健康養(yǎng)老服務(wù)，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)范圍。

從基本養(yǎng)老保障與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的分野來看，在保障老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，政府推進(jìn)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式的發(fā)展與創(chuàng)新，培育面向老年用品和服務(wù)的優(yōu)勢(shì)企業(yè)，拓展適合老年人多樣化需求的特色醫(yī)療護(hù)理、健康服務(wù)、休養(yǎng)文化等服務(wù)產(chǎn)品和項(xiàng)目。

3.智慧養(yǎng)老政策技術(shù)配置層面：政策支持智能化硬件建設(shè)，形成完備的可持續(xù)的全流程的信息平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)

全過程智能技術(shù)的運(yùn)用和完善，不僅關(guān)注硬件的平臺(tái)設(shè)施、產(chǎn)品設(shè)備的開發(fā)等，還需要進(jìn)行跟蹤管理并不斷評(píng)估、監(jiān)管，完善后期平臺(tái)和產(chǎn)品服務(wù)。智慧養(yǎng)老技術(shù)、信息平臺(tái)與服務(wù)需要集數(shù)據(jù)信息搜集與處理、業(yè)務(wù)綜合管理與服務(wù)、運(yùn)行維護(hù)與反饋等多功能為一體，運(yùn)行中優(yōu)化設(shè)施與服務(wù)配置，規(guī)范管理，特別是服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，在提供綜合化、高效益服務(wù)供給發(fā)展中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)。

四、結(jié)語

智慧養(yǎng)老要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)解決養(yǎng)老困境，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，政府規(guī)范引導(dǎo)與政策跟進(jìn)創(chuàng)新不可或缺。智慧養(yǎng)老是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)、技術(shù)和管理模式的創(chuàng)新，符合未來康養(yǎng)服務(wù)的發(fā)展方向，可有效化解人口老齡化帶來的諸多問題［14］。智慧養(yǎng)老不僅能有效促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源的優(yōu)化配置，還能促進(jìn)社會(huì)治理方式的改變和創(chuàng)新。智慧養(yǎng)老建設(shè)中的政府需要從制度設(shè)計(jì)、信息管理、標(biāo)準(zhǔn)建立、評(píng)估監(jiān)管、服務(wù)供給等各層面提供政策引導(dǎo)與規(guī)范，激活社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、高效化、精細(xì)化的養(yǎng)老服務(wù)。