以現代化都市圈建設推動京津冀世界級城市群高質量發展

趙弘，劉憲杰

（1.北京市社會科學院，北京 100101；2.北京方迪經濟發展研究院，北京 100120）

一、都市圈空間結構是提高區域承載能力與運行效率的一種重要空間戰略

1951年，日本學者木內信藏提出了“三地帶學說”，即大城市的圈層由中心地域、周邊地域和邊緣廣闊腹地三部分構成，這是“都市圈”理念的首次提出。該理念得到了日本政府的認可，并在1954年界定為“人口10萬人以上的中心城市為核心，以一日為周期，可以接受該中心城市某一方面功能服務的區域范圍”。都市圈有狹義和廣義之分，狹義都市圈主要指都市日常生活圈，廣義都市圈泛指城市所能輻射影響到的地域[1]。因此，都市圈是城市發揮其機能時與周邊地區所形成的種種密切聯系所波及的空間范圍，是一個超越城市行政地域、景觀地域的功能地域概念。都市圈存在一個較為合理的城鎮規模等級體系，都市圈的中心城市規模等級較高，能夠輻射帶動周邊城市，都市圈內各城市在社會、經濟、文化等各方面融合互補，人流、物流、信息流和資金流等多個要素緊密聯系、互相促進。

都市圈的形成是城市經濟擴張和城市空間蔓延共同作用的結果。在“點-軸”開發和圈層擴散結構共同作用下，區域將形成一個有機開放系統，逐漸成為以中心城市為核心、通過高效交通基礎設施相連、有著密切產業分工的都市圈，帶動整個區域經濟的協調發展[2]。城市發展到一定階段，要建立都市圈，通過“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，形成分工協作、有機聯動的空間格局。城市在發展的初期，往往圍繞中心城單核心向外拓展。隨著城市規模不斷擴大，一些城市面臨功能集聚與運行效率的矛盾，出現“城市病”。為解決“城市病”，在中心城之外建設新城、衛星城來分擔城市功能，甚至突破行政界限，在更大空間范圍內優化配置資源，協調人口資源環境關系，地域空間組織從量變到質變，形成跨區域的空間組織“都市圈”。如果大城市在發展中未能形成真正意義上的都市圈空間結構，資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放，就會演變為“城市病”。

從特大城市發展規律和實踐經驗來看，許多國際大都市都經歷了“單核心城市—城市組團—多核心都市圈—城市群”的空間演變過程[3]。全球多個發達的中心城市都形成了各自的都市圈，其輻射范圍相互交疊，構成了地域范圍更廣闊、承載能力更強勁的城市群。如日本是世界上最先提出“都市圈”理念的國家，其首都東京也建成了當前世界上最為典型的都市圈。在都市圈建設的中后期，東京都市圈的發展基本按照東京軌道交通的建設向外發展，其形狀呈現明顯地按照軌道交通放射發展的特點。東京在1958年首次規劃首都副都心時，就在距離市中心10～15公里處建設了環山手線，將三個副都心——新宿、池袋和澀谷聯系了起來，之后在其他的副都心和業務核都市的發展過程中，東京都注重提升交通水平，縮短通勤時間，引導通勤人群向郊區的新城居住。在東京大都市圈發展歷程中，跨行政區域的協作機制也起到了非常重要的作用。1950年東京成立了首都圈整備委員會，負責制定都市圈總體規劃，協調各利益相關部門，推動都市圈規劃建設各項工作統籌協調。

倫敦都市圈是歐洲重要的都市圈之一，也是歐洲人口最多的都市圈地區，其都市圈范圍大致按照以倫敦城為圓心的10公里圈和30公里圈，分為內倫敦和外倫敦。倫敦在規劃都市圈建設過程中，非常注重對現代化交通體系的建設。在確定了大倫敦地區將采用單中心同心圓式的空間結構之后，倫敦就開始積極建設相應的交通組織，采用放射路和同心環直交的交通網絡，不僅規劃了快速干道，還建設了大規模的軌道交通，聯系中心城與周邊規劃建設的新城。倫敦都市圈規劃建設，還特別注重開展定期的監控和評估。比如在規劃實施過程中確定了監控的內容和要求，包括相關指標、需要達到的目標以及負責實施的部門，同時充分考慮了地區可持續發展問題，保障政策修訂的連續性，并且有專門的組織評估政策之間的關聯，便于各部門之間能夠有效協作。

二、推動京津冀高質量發展要加快構建分散化、組團式、多中心的都市圈結構

（一）遵循特大城市空間結構演進的一般規律，充分認識都市圈在推動區域協同發展中的戰略價值

近年來，我國對城市群的研究逐漸增多，但對都市圈的重視和研究還不夠。推動京津冀城市群高質量發展，應該認真總結我國城市發展中的經驗教訓，理清都市圈與城市群的關系，重新認識都市圈的戰略價值，將打造現代化都市圈作為京津冀世界級城市群建設的重要抓手和基礎條件。

表1 國際大都市不同發展階段的空間形態變化

都市圈和城市群是兩個相互關聯又有區別的概念[4]。都市圈是城市群內部以超大、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態，其內部至少有一個規模等級較高的中心城市，與周邊小城市形成緊密聯系、融合互補的分工協作關系。都市圈的輻射范圍主要取決于構成其“1小時通勤圈”的交通組織模式，從國際經驗來看，采取大容量、高速化的市郊鐵路通勤，可滿足大城市周邊衛星城、新城的快速出行需求，其輻射半徑一般可達100公里左右。

城市群是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式[5]，一般由多個空間組織緊湊、經濟聯系緊密、高度一體化的都市圈構成，如日本東京、大阪、名古屋三大城市都形成了各自都市圈，每個都市圈均由中心城與周邊衛星城、新城等通過快速交通連接構成，這三大都市圈共同支撐起“日本太平洋沿岸城市群”。城市群一般包含多個都市圈，其輻射范圍可達到5萬～15萬平方公里。從二者的關系來看，都市圈是城市群的基礎和帶動力量，是城市群演進過程中非常重要且不可逾越的階段，以都市圈為基礎建立起來的城市群，才是更具有效率和生命力、可持續的城市群。

京津冀協同發展的一個重要功能定位，就是要優化首都核心功能，強化京津雙城聯動，通過對北京、天津、石家莊沿線中小城市的改造和建設，提升區域性中心城市功能，培育一批集聚能力較強的重要節點城市，打造現代化新型首都圈，建設以首都為核心的世界級城市群。但目前京津冀都市圈建設相對滯后，支撐帶動城市群建設的基礎作用尚未充分發揮出來。如京津冀核心城市北京尚處于極化效應向擴散效應轉變的過程中，對周邊優質資源的虹吸效應依然很強，加之北京與周邊地區產業鏈層次發展落差大，存在斷鏈、缺鏈現象，輻射帶動周邊地區協同發展能力還有待進一步提升。

表2 都市圈與城市群的關系

因此，推動京津冀協同發展，要借鑒國際化大都市在城市演進、拓展空間范圍過程中的經驗，將都市圈建設放在應有的位置，按照“分散緊湊型”理論，堅持大分散、小集中原則，通過規劃建設新城、衛星城、微中心，構建“主城—新城”“主城—衛星城”“主城—微中心”的分散化、組團式、多中心的現代化都市圈城市結構，強化中心城市與周邊中小城市的緊密聯系，提升整體承載能力，為京津冀世界級城市群建設奠定堅實基礎。

（二）分層次打造四大都市圈，形成京津冀世界級城市群的主干構架

從京津冀城市的人口規模、經濟總量、空間結構等實際情況來看，各城市的規模和能級不同，其所處的城市演進階段也有所不同。北京是京津冀協同發展的核心，北京市“十四五”規劃綱要提出發揮北京“一核”輻射帶動作用，加快建設定位清晰、梯次布局、協調聯動的現代化首都都市圈。2021年現代化首都都市圈實現地區生產總值3.9萬億元，占京津冀地區的比重超4成，北京企業對“通勤圈”“功能圈”“產業圈”投資次數分別是2015年的2.4倍、2.2倍、2.1倍，以首都為核心的現代化首都圈建設正在加快推進。

天津緊鄰北京，通過京津城際高鐵客運專線（北京南站-天津站全程運行時間約為29分鐘，每天往返各100個班次左右，最小發車間隔3.5分鐘），津北部分城區已融入北京“1小時通勤圈”，但津南部分城區仍無法實現與北京的1小時通勤。考慮到天津的規模體量和發展潛力，未來天津要打造自己的都市圈，《天津市國土空間總體規劃（2021—2035年）》也提出構建“1+N”天津都市圈。未來天津將聯合滄州、廊坊、唐山等周邊城市，打造涵蓋14萬平方公里、6600萬人的天津都市圈。

從河北省來看，石家莊是河北省省會，也是冀中南最大城市，城市常住人口超過1000萬人，城區常住人口336.8萬人，城市化率達到70%以上，2021年實現地區生產總值6490.3億元。2021年7月河北省委省政府出臺《關于大力支持省會建設和高質量發展的意見》，提出大力建設現代化省會、國際化省會，努力打造石家莊現代化都市圈，標志著石家莊進入都市圈建設階段。唐山、邯鄲、保定、秦皇島、張家口等城市總體上正處于組團建設向都市圈建設拓展階段或向組團城市拓展階段，尚不具備建設都市圈的基礎條件。

京津冀現代都市圈建設，要立足區域城市發展基礎和規劃發展方向，近期可重點打造首都都市圈、天津都市圈、雄安都市圈、石家莊都市圈四大都市圈，推動形成京津冀世界級城市群建設的骨架和引擎。

現代化首都都市圈建設要發揮北京輻射帶動作用，著力打造通勤便捷、功能互補、產業配套的圈層結構。一是著力改善跨城交通結構，打造高效便捷的首都“通勤圈”。支撐現代都市圈交通的主要形態是市郊鐵路（區域快線），既可以避免公路、高速公路帶來的潮汐式擁堵，同時又有助于強化都市圈的交通聯系，促進都市圈范圍內各要素的有效流動。目前北京沒有形成與周邊區域高效聯系的市郊鐵路網絡，難以滿足“1小時通勤”的基本需求，疏解非首都功能和推動京津冀協同發展缺少基本的交通支撐，城市功能和高端資源難以向周邊地區輻射。打破這一窘境的突破口在于市郊鐵路建設，通過構建高效便捷的市郊鐵路網絡，完善區域快線連接，強化北京通州、大興、房山等區與廊坊北三縣、固安、保定、涿州、天津武清等周邊地區的通勤聯系，推進環京周邊地區職住協同。

二是促進京津雄地區功能互補，打造錯位聯動的首都“功能圈”。全力支持雄安新區建設，穩妥高效推動非首都功能疏解轉移。雄安新區現有基礎薄弱，要在短期內取得成效，必須有強有力的發展“引擎”。近期，雄安新區以承接非首都功能為切入，以央企總部企業、高校院所等優質資源為引導，強化特色優勢產業培育和基本公共服務配套。唱好京津“雙城記”，加快天津港建設，推動北京空港、陸港與天津港銜接，實現天津港—平谷馬坊海鐵聯運，打造北京的出海口；充分發揮北京高端服務業、天津高端制造業的比較優勢，以北京經濟技術開發區、天津武清產業園、天津濱海新區、寶坻中關村科學城等重點園區為依托，推動產業鏈延長、強化、拓展，深化京津產業分工協作。

三是依托“六廊”產業發展廊道，打造配套完備的首都“產業圈”。沿京保、京雄、京津、京唐秦、京承、京張等六大產業廊道搭建首都“產業圈”發展的主體框架，推動產業要素沿廊道向保定、唐山、承德等區域節點城市集聚，構筑產業配套圈。如沿京保產業走廊，依托北京經濟技術開發區、固安高新區等產業平臺推動智能網聯汽車、交通設備、電力設備、機械設備等產業向北京南部、保定交通沿線主要城鎮集聚發展；沿京張產業走廊，深化“北京研發定制＋張家口生產銷售”產業鏈條合作，加快建設京張體育文化旅游帶。推動區域創新鏈產業鏈供應鏈建設，發揮北京輻射帶動作用和先進制造、數字資源優勢，以氫能、智能網聯汽車以及工業互聯網等產業為突破口，推動創新鏈、產業鏈、供應鏈聯動，加速北京科技賦能津冀傳統產業，構建共享共生的產業發展生態圈。

天津都市圈建設要著力夯實天津城市經濟基礎，增強輻射帶動能力。一方面要立足全國先進制造研發基地定位，深化承接非首都功能疏解，同時加快培育裝備制造、汽車制造、石油化工、新材料等產業集群，強化制造業戰略支撐作用，壯大經濟規模，提升城市能級，增強在天津都市圈城市體系中的引領帶動作用。另一方面要加快規劃軌道交通設施建設，結合城市組團規劃布局，前瞻性謀劃市郊鐵路，加強天津中心城區與城市功能組團以及周邊其他城市的高效便捷交通聯系；深化與滄州、廊坊、唐山等周邊地區在集成電路、大數據、高端裝備等領域產業鏈合作，發揮各自比較優勢，打造跨區域產業鏈供應鏈。

雄安都市圈建設要堅持循序漸進、超前謀劃。當前雄安新區正處于大規模開發建設階段，容東片區、容西片區、雄東片區初具規模，雄安高鐵站順利開通，啟動區主干交通路網加快形成，“三校一院”等北京優質公共服務項目和華能集團、中國星網等央企總部加快落地。在規劃建設的初期階段要未雨綢繆，留有余量，做好頂層設計，認真汲取國內外城市空間發展的經驗教訓，按照打造現代化都市圈的戰略思路進行前瞻性謀劃，合理安排城市的功能布局和交通結構，提升城市承載能力和運行效率，建設沒有城市病的城市。考慮到雄安新區現有基礎和開發建設進展，其都市圈建設要遵循城市空間結構演進的一般規律，循序漸進，有序推進。先期可以融入以北京為核心的首都都市圈，發展到一定階段就要形成自己的都市圈，與首都都市圈相呼應，共同支撐京津冀世界級城市群建設。在城市空間發展方面，采取分散化、組團式空間布局理念，在核心區周邊20～30公里半徑區域內，預留下未來需要建設的新城、衛星城空間區域，同時要與保定市區等周邊已經建成的區域通過綠色生態空間進行隔離，防止連片發展。

石家莊都市圈要以正定新區建設為突破口，打造石家莊新的增長極。當前石家莊正在規劃建設正定新區，突破現有的“單中心”發展格局，優化城市空間結構。正定新區是石家莊中心城區“一城三區”的核心組成部分，是石家莊城市空間和城市功能拓展的重要區域。未來石家莊要以正定新區和相關產業園區為依托，著力集聚優質產業資源，盡快提升城市經濟規模，增強對周邊地區的輻射帶動能力。比如，依托正定新區、石家莊國家高新區等平臺，聚焦集成電路、新能源汽車、生命健康等產業領域，加強與北京、天津相關園區和相關市場主體的對接，積極爭取1～2家國家制造業創新中心在石家莊布局。此外，要加大對冀中南交通一體化建設的支持力度，前瞻性規劃布局石家莊市郊鐵路，聯系周邊重點組團、衛星城，著力打造石家莊與周邊區域的“1小時通勤圈”。

（三）建立高效便捷的市郊鐵路網絡，構筑符合現代化都市圈發展要求的交通支撐體系

國際上許多有影響力的大都市圈，都是以中心城市為核心，與周邊城市（新城、衛星城）分工合作，形成功能互補、相互依存的同城化區域。在都市圈的形成和發展過程中，軌道交通發揮了決定性作用，承擔了中心城市與周邊區域間的主要通勤需求。公路的交通容量有限，且受天氣等因素影響較大，依托公路保持主城與新城、衛星城的交通聯系，可能會帶來潮汐擁堵的問題。

進一步研究發現，不同的軌道交通方式有其最佳效率的運營交通區間，滿足不同的交通需求。地鐵運營范圍一般在半徑15公里以內，站距短，平均速度慢，主要滿足都市密集區的交通需求；快線鐵路（在地面運行）一般在15～30公里范圍，站距長、速度快，主要滿足近郊區的快速出行需求；市郊鐵路一般在30～70公里范圍，往往采取大容量、高速化、一站式、低票價的運行模式，主要滿足衛星城、新城遠距離的快速出行需求。中心城市周邊的新城、衛星城，往往在30公里以外，只有通過市郊鐵路，才能滿足“1小時通勤圈”的基本需求。比如在東京都市圈，每天通過市郊鐵路實現通勤的客流量高達3000萬人次。

近兩年來，京津冀城際鐵路和地鐵建設取得了積極成效，但市郊鐵路建設相對滯后。從京津冀現代化都市圈發展現實需求看，市郊鐵路建設更為緊迫和重要。市郊鐵路有其獨特的功能價值，不能簡單地用城際鐵路和地鐵來替代。

一是不能用城際、干線鐵路替代市郊鐵路建設。市郊鐵路主要承擔“通勤交通”功能，時間導向性特征非常突出，上下班高峰期密集發送，從周邊新城、衛星城市郊鐵路站半小時左右可達中心城區域，滿足“1小時”通勤需求。而城際鐵路、干線鐵路滿足的是城市之間的一般性交通需求，如果利用鐵路運輸替代市郊鐵路，很難在上下班高峰期安排出適宜的車次，而且由于通過北京西站、北京南站、石家莊站等樞紐火車站完成乘客上下車，車站大、耗時長，很難滿足通勤出行需求。比如，現在北京與燕郊之間開通的干線鐵路專車，旨在承擔市郊鐵路功能，但由于利用的是國鐵富余資源，發車時間安排很不合理，上座率低。再比如，北京開行的S2線市郊鐵路，利用既有的京包、京通和康延支線改造而成，但為保證北京—赤峰、北京—齊齊哈爾、北京—呼和浩特等既有國鐵運輸業務的正常運行，只能“見縫插針”進行車次安排，其運行密度、時間滿足不了早晚高峰通勤需求，并沒有發揮出市郊鐵路的功效。同時，城際鐵路、干線鐵路票價較高，工薪階層日常通勤很難承擔。

二是不能用地鐵替代市郊鐵路。地鐵發揮最佳運能的空間范圍是在半徑15公里以內，如果超出半徑15公里，地鐵的效率就會大為降低。目前北京地鐵有些線路已經延伸至30公里以外的遠郊區，許多線路已經遠遠超出地鐵發揮最佳效能的空間距離范圍。地鐵線路過長，站點過多，速度很難提起來，郊區居民從地鐵始發站到達中心城地鐵樞紐就要花費1個多小時時間，再換乘其他地鐵線路，到達一些主要就業區域，需要接近甚至多于2個小時，遠遠超出“1小時通勤”這一人們所能忍受的交通出行時間。所以，這些長線路地鐵即使開通，也很難發揮“市郊鐵路”的功效和作用。

市郊鐵路是優化都市圈空間結構、疏解中心城區人口和功能、帶動周邊區域協同發展的重要條件，這是特大城市空間結構和發展需求所決定的。京津冀加快建設現代化都市圈，要借鑒東京都市圈、巴黎都市圈等國際大都市的發展經驗，加快構建適應特大型城市交通規模、都市圈空間布局要求的交通結構，將市郊鐵路建設放到更加重要的戰略地位，前瞻性地推進市郊鐵路建設，為現代化都市圈建設提供強有力的支撐。市郊鐵路建設不能依賴既有鐵路，要自成體系地規劃建設，獨立建設、運營、管理，保障市郊鐵路功能的有效發揮。市郊鐵路的首末站點盡量不要設在現有大型樞紐火車站，要深入城市中心區，與地鐵樞紐站點有效銜接。線路設計要按照“大站距”要求合理布局站點，盡可能連接中心城內的主要就業集中區或大型居住區，既方便出行又盡量縮短通勤時間。市郊鐵路建設與運營資金需求量大，僅靠政府單一投資渠道，難以滿足建設發展需求，可以探索“軌道交通＋土地”的綜合開發模式，通過土地資源開發獲得的收益，用以解決市郊鐵路建設資金巨大的難題。

（四）完善規劃管理，建立適宜都市圈空間戰略落地的體制機制

都市圈需要建設幾十年、上百年，既要有前瞻性的城市空間規劃、軌道交通規劃等，又要創新規劃落實的機制保障，包括規劃體檢、監督機制、追責機制等，避免任期制帶來的短期化行為。

如巴黎都市圈的建設歷來重視區域規劃對地區發展的重要作用。巴黎都市圈的發展規劃可以1964年法國行政體制改革為分界線，分為前后兩個階段。1964年之前，區域發展規劃的主題是限制，具有代表性的是1934年的PROST規劃、1956年的PARP規劃和1960年的PADOG規劃，主張劃定城市建設區范圍來限制巴黎地區城市空間的擴張。1964年巴黎地區政府成立后，1965年推出的SDAURP規劃兼顧了城市發展在數量和質量上的雙重需求，有意識地在外圍地區為新的城市化提供可能的發展空間。之后在1976年的SDAURIF規劃、1994年的SDRIF規劃都延續了這種規劃理念，不斷根據人口和經濟的發展情況推動郊區的建設，促進區域的均衡發展。

借鑒國際經驗，我們要建立常態化的規劃體檢評估機制，按照“一年一體檢、五年一評估”的工作方式，對都市圈中心城市的城市總體規劃、控制性詳細規劃等規劃的實施情況進行動態監測和全面評估，及時掌握重點規劃任務完成情況，了解規劃落實過程中面臨的困難問題并協調解決問題。建立規劃實施的監督機制和追責機制，通過論證會、聽證會或其他方式，廣泛征求各級人大、政府和社會公眾意見，對于沒有按照規劃實施或落實規劃不到位的，要堅決問責并及時糾偏，維護城市規劃的剛性和權威，確保相關規劃和都市圈空間戰略真正落地實施。