基于公眾利益訴求的舊城改造規劃路徑優化
——以西北某老舊小區改造為例

文/中國建筑設計研究院有限公司城鎮規劃院 李 彥

1 多元主體與多元利益

現有研究多將老舊小區重建規劃視為“自上而下”，并認為優化此種規劃的方法之一是引入“自下而上”的居民參與，核心是協調更新改造中的多元利益，其中常見的利益代表可概括為公共部門、開發單位、原住居民，優化的直接做法是通過充分協商制定能夠同時滿足上述三方訴求的規劃設計方案，平衡各方利益以有效推進老舊小區改造，但上述方法在實踐中尚存諸多問題。不同利益主體所處立場及對規劃的認識不同，協調難度較大，同時掌握不同主體的真實訴求和意見較為困難，故優化的核心在于掌握多元主體的真實訴求并使其充分協商以達成共識。

1.1 利益主體的構成與特征

研究對象中各群體的主要構成與特征表現如下：公共部門是改造規劃的責任主體，負責組織編制、推動規劃實施，代表地方公共利益，肩負落實國家政策的責任，可通過設定規劃目標影響規劃過程；開發單位是改造工作的具體執行者，以注資聯合開發或墊資開發的形式推動改造，并通過開發獎勵等形式獲得開發補償或利潤，但開發單位多追求經濟利益而壓縮居民利益，故應受到監督；原住居民是舊改工作直接的利益相關方，其意見需被重視，同時群體基數大，改造要求和意愿差異較大，在實際開發中由于缺乏足夠透明和完善的意見表達渠道和意見轉化機制，其需求難以得到有效落實。

1.2 利益主體的訴求分析

規劃師通過座談、實地調研、入戶訪談等方式獲得各相關方的真實訴求：公共部門希望通過改造優化城市空間布局提升城市空間形象，抬升地價以促進經濟發展，在獲得政績的同時達到綜合收益最大化；開發單位希望通過調整用地功能與開發強度等約束性指標，以在短期內實現更高收益；原住居民的訴求多樣，對住宅建筑有明確要求，但受限于開發成本，其訴求無法全部滿足，故應對其訴求進行篩選和歸納進而確認優先級，為規劃提供依據。

1.3 利益訴求的博弈焦點

各主體利益的博弈和平衡主要表現在以下方面：作為民生保障類項目，項目需提供部分原址回遷住宅，在開發指標一定的情況下與開發單位建設商品房的訴求矛盾；項目需提供部分公共服務設施用地，開發單位墊資有壓力便傾向于減數或降質；項目位于老城區，故其土地價值較高，原住居民希望留出更多的景觀綠地、廣場，造成開發單位的利潤下降。

2 居民利益響應不足的原因與應對措施

2.1 原因

1）舊城改造規劃的編制環節一般包括5個部分，其中公共部門與開發單位享有更多參與權，原住居民可參與的機會較少，此為規劃成果容易忽視居民利益的程序性原因。

2）舊改項目時間緊、任務重，迫使規劃編制時間被壓縮，既造成信息不全、考慮不周等問題，又導致規劃公示時間短、居民知情和反饋時間被壓縮等現象，加之原住居民本身對公示信息的關心程度和理解能力不足，故居民參與的效用不足。

3）公共部門對于原住居民訴求的重視程度不足，因居民訴求多樣、龐雜且處理難度大，需消耗巨大精力，故公共部門希望盡快推動項目實施以短期取得較顯著的效果，而非最大限度地滿足居民訴求。

2.2 應對措施

基于居民利益響應進行規劃過程優化：規劃初期增加入戶調查環節，深入了解居民群體訴求，為規劃方案制定提供科學依據；規劃設計過程中通過內部交流討論對城市既有各類規劃進行梳理總結，將改造規劃置于以往各類規劃的決策框架中，強調要面向城市長期發展為規劃目標，改變決策者容易“短視”的局限；在編制規劃成果時增加社區座談環節，由政府組織專家與社區代表座談，為居民提供直接表達訴求的機會，集中收集居民反饋意見。

3 基于居民利益響應的空間成果轉化

以A地塊為例說明優化路徑的具體做法。A地塊位于西北某城市中心區，處于城市發展軸線上，同時鄰近城市核心區，現狀條件復雜。

3.1 各主體利益導向下的規劃設計路徑

項目的空間利益通過用地類型與開發指標來承載，通過調整上述兩項內容可得出不同方案。各主體的利益訴求集中反映在設施布置、景觀環境、住宅設計等方面，根據掌握的信息可得A地塊利益訴求如表1所示。將3類主體利益視為規劃需響應的主導利益，至少可得出3個完全不同的規劃設計方案，若其中任何一方未參與，則代表其訴求的規劃設計特色將消失（見圖1）。

表1 各主體利益訴求

1 基于不同主體利益的規劃設計方案1a 基于公共部門主體利益1b 基于開發單位主體利益1c 基于原住居民主體利益

1）在空間布局層面，各主體利益如下：公共部門為實現遠期利益最大化，試圖沿地塊東側規劃大規模商業街區，帶動城市經濟發展，可通過置換用地的方式實現；開發單位追求更高的開發強度、更多的綠化和景觀面積，建造高品質社區，以便銷售后獲取更高利潤，可通過容積率獎勵的方式實現；原住居民需住區配建方便的教育、生活設施，為響應其訴求，可在地塊指標中提升公共服務設施的配建比例，均等化布局服務設施。

2）在方案設計層面，各主體利益如下：公共部門強調方案設計與周邊環境、整體空間的協調，東側主干道避免設置車行出入口，充分利用區位優勢在東側與北側布局部分商業設施，考慮到該區域居民的老齡化程度較高，應設置老年學校；開發單位在區位條件較好的用地上提高中高層、小高層住宅的套系配比，將更符合原住居民需求的多層住宅安排在中心位置，將其他用地留作后期開發和銷售，以實現分期開發、分期銷售的目標；原住居民的意見集中體現在方案細節，如菜市場位置、住宅套型設計等。

3.2 響應居民利益的規劃路徑優化

進一步梳理原住居民訴求并確認共性需要。深入調查發現A地塊內及周邊居民的老齡化程度較高，60歲及以上人口數量占所在區域居民總人口數量的35%以上，改造地塊原有居住環境差、交通不便、外來流動人口多，存在較多安全隱患。統計意見歸納得出原住居民的共同訴求如表2所示，參考上述訴求，設計方案應增加配建文體設施數量，并在住宅設計時為每戶預留地下儲藏間。

表2 原住居民的利益訴求分析

在確保原住居民共識性訴求可滿足的基礎上兼顧公共部門、開發單位的訴求，形成折中方案：在壓縮商業用地、降低開發強度的同時，將部分容積率轉移到公共服務設施方面，調整景觀、住宅和公共服務設施設計方案。最終方案兼顧多方利益訴求，提升了原住居民的滿意度，實現綜合利益最大化（見圖2）。

2最終規劃設計方案

4 結語

以舊城改造規劃為代表的存量更新規劃應加強對于公共利益、弱勢群體利益的關注，重視原住居民訴求，通過入戶調查、訪談等方式，客觀、全面地收集其合理訴求，為后續工作提供依據。在規劃編制過程中要建立多元主體相互表達及相互理解的溝通平臺，制定集中反映各群體核心利益的草案，在討論后逐步完善。通過專家打分、多方代表投票等方式，確定共識性規劃成果，推動規劃盡快實施，既確保兼顧各方利益，又實現保護弱勢群體利益的目標。

新時代，應通過“微改造”的方式改造老舊社區，目標是為城市居民提供更好的居住生活空間，合理的拆舊建新、增補功能是必要的。規劃技術人員應依據不同利益主體的合理訴求進行規劃設計，穩健地推進規劃實施，探索更好的規劃編制路徑。