鄉村振興背景下新農村集中居住點建設的探索

□靳秀花

（金昌市規劃建筑設計院，甘肅 金昌 737100）

建設新農村集中居住點后，原有的農村生活方式被打破，村民失去了心理歸屬感。土地經濟收入下降導致生活質量降低，出現生活基本、子女教育、養老等問題。為了減少類似問題發生，不應將農村社區建設簡單理解為村莊退出。應充分尊重農民意愿，不提倡拆遷城市規劃區以外的村莊建設大型農民集中居住區，不強迫農民搬遷，為不同村推進集中居住區建設，遵循農村發展規律，保護農村空間結構，連接城鄉，科學發展提供決策建議。

1 面臨的問題

1.1 農村建設分散，房屋空置突出

農村建設分散，房屋空置現象嚴重，農村地區缺少規范化的建設項目。農村居民住房建筑分布較廣，房屋超限嚴重。我國鄉村建筑經常出現不拆除、空置、浪費等問題。國家統計局《2008—2018 年國民經濟和社會發展統計公報》公布的數據顯示，近年來，農村人口向城鎮轉移加速。這部分人在城市定居后，逐漸遠離農村。很多人考慮到機會成本，不再從事農業生產，鄉間房屋空置。近年來，隨著交通環境改善和汽車普及，其在短暫團聚后又回到了城市生活，農村民居中的一些房屋完全閑置。

1.2 當地財政困難，整頓經費緊張

不同地域發展受歷史因素影響，表現出了顯著的地域特色。就國家而言，東部、中部、西部的發展差異較大。就江蘇省而言，蘇南、蘇中和蘇北等地存在顯著差異。由于區域間經濟發展水平差別，使得各區域土地資源利用與集約化程度不同。例如，蘇南經濟條件相對較好，農村居民聚居活動更早，土地節儉和集約性也很高。蘇北地區農村人口分布比較分散，對耕地開發程度比較低，房屋總體品質比較低，基本配套建設也比較落后。為了解決農村居民的居住需求，應擴大農村新型城市化的覆蓋范圍，推動當地發展，必須對貧困地區農村居民進行集中安置。其中涉及補償被拆除的農戶房屋、土地復墾以及新建房屋。項目投資額較大，拆復投資最低225 萬元/hm。某縣立項每年開墾66.67 hm，開墾經費1.5 億元。拆遷和土地恢復融資持續對經濟欠發達地區的資金造成了負擔，尤其是無法從與區域轉讓有關的指數中獲得更多優惠。農村居民點拆遷與重建經費嚴重不足，受中央銀行的宏觀調控，從溫和的貨幣政策轉向了穩定的貨幣，導致貨幣市場的流動資金減少，成為建設集中房區的資金來源，逐步通過融資平臺為農民服務。

1.3 補償水平較差，工作進展較慢

推動農民集中居住區建設，主要涉及老區拆遷、農民集中居住區建設、土地有償使用等。農村居民點是農村和農村建設的重要組成部分。由縣政府主導的項目包括拆遷和土地整治。舊區拆遷包括房屋拆遷補償，可追溯源頭，實質是對新區建設用地出讓金的再分配，地方政府和舊區之間就形成了利益博弈。另外，由于我國欠發達的農村土地價格偏低，所以農村人口密集的農村住房拆遷補償的水平相對比較低。有些地區采用了從縣（市）到鎮再到各村，層層遞減，最后把所有指標都交給了村民。由于勞工、建筑材料等因素影響，目前我國拆遷安置水平尚未達到重建價值，因此難以補償市場價值，導致農場主不滿意，工作進度慢。有些地方盡管設立了全天候的監管機構，但由于事關農戶的利益，有些工程尚未動工。

1.4 農村收入降低，生活費增加

推進農村人口集聚的目的是在提高農村居民居住水平的基礎上，加大農村新型城市化的規模和集約使用力度。不但要支付水電煤氣供暖等日常開銷，還需要花錢購買蔬菜、肉類、雞蛋等。同時，由于人口密集地區大多距離種植點較遠，不但給種植戶帶來了不便，還會加大交通成本。據統計，集中安置的農戶平均月生活支出將會提高300 元以上。2017 年，農民和城市居民的平均工資分別為14 617 元和39 251 元。農村人口平均支出水平比之前高2.7 個百分點。沒有新的就業機會，也沒有可以支付在城里生活的新收入，農民會對遷移感到擔憂。部分經濟條件較差、被迫貸款買房、在社區內居住但無固定經濟來源的弱勢人群應慎重考慮。

1.5 新房規劃建設，公眾互動缺席

農村集中住宅建設項目與商品房開發項目不同，農村集中居住項目是先統計人數，然后再規劃開發，具有一定的群眾基礎，是政府定向為拆除舊區村民而建造的項目。所以集中式住宅實際上從選址到戶型規劃都應該由群眾來選擇。

個別地區基層單位的行政領導卻習慣于“拍著腦袋辦大事”，僅靠單位少數人通過會議討論就把聚集居住地選擇定下來，沒有充分調查群眾意見，直接聯系建筑部門完成了住宅圖紙設計，而建筑部門也往往只是在內部作了一些方案設計后提交給委托方，由主管圈定了實施方案后就進行建設。而等到住宅建成后，一般村民都不能直接進入當中，有些區域選址、房屋設置和建筑設計他們也不能參加，有的鄉鎮集中住宅全部照搬城市住宅小區，與農業的生產習慣背道而馳，沒有農業機器、拉鍬等器具和其他食品儲存空間。個別集中居住地在建成后，并沒有達到“城鎮”模式，但又丟失了“鄉村”特點。

1.6 土地置換難，浪費嚴重

目前，我國大多數農民已經習慣在傳統的村落居住，對于土地出讓或者置換持一定的抵觸情緒，并且農村土地的置換補償價值低，沒有太大的吸引力，同時一旦土地置換或者出讓，農民擔憂失去土地后難以獲取謀生的方式；若農村的土地置換或者集中出讓達不到目標，則必然會導致土地不能有效集中，也就很難支撐農業的集約化和規模化。土地置換難的另一個重要原因是缺乏相應的土地置換管理制度，對于置換后的土地并沒有充分利用。比如江浙滬地區，農村建設各具特色，置換難度較大，并且大部分基層鄉鎮都是為了完成上級制定的任務，采取“一刀切”的措施，而不是自下而上有序有層次地開展土地置換工作。事實上，好多住宅用地土地置換成基本農田，投入與產出不成正比，土地置換的成本難以彌補，導致土地浪費和置換滯后。

2 集中居住區建設的應對策略以及建議

2.1 統籌發展，合理利用土地資源

推動農村人口集聚，要緊密聯系農村發展和扶貧工作。對生產、居住、生態環境進行統一規劃，以村為單元，考察農戶是否有居住的意愿。研究發現，在嚴格遵循環境保護紅線、城市發展邊界、永久核心農田3 條紅線的前提下，統籌考慮人口分布、經濟規劃、土地利用、環境保護等因素。實施多項管理制度，科學編制村莊建設計劃。按照強化集聚、保護、安置一體化的思想，對農村居民點進行科學安排，并在此基礎上完善配套設施。產業發展空間總體規劃有利于生產和生活，遠離城市和主要交通干線，分散在自然村組。鄉村普遍存在長期無人居住、空置房屋條件差、靠近污染源、集中居住有安全隱患等問題。應擴大農民工在城鎮穩定就業和生活所需的空間，依托農村自然資源，整合歷史背景。要重視發掘當代建筑和文化精神，保護和維護鄉土民宅，體現文化、時代、地方特色，避免村莊城鎮化，保留鄉土記憶。

2.2 拓寬融資渠道，轉變經營模式

農民聚居對鄉村扶貧工作有益，農村發展對于優化城市和農村的用地布局、拓展農村地區的空間非常重要。要結合政府的扶持條件、地方財政和農戶經濟狀況，對項目投資和資金來源進行統計，保證項目建設目標與財政預算基本持平。要積極尋求國家、省級政府的扶持，加強地方政府投資、統籌農用、統籌安排、建立專門基金，支持農戶住房基礎建設、公用設施建設，統一發放補助。上繳補充耕地指標，上繳交易性基金、地方政府債券基金等，并積極引導民間資金投入到農村地區的開發中。

支持符合條件的地區，實施增減掛鉤，并以農戶生活為中心，實行統一的農村用地標準。通過增加或減少與貿易相關的結余指數，將收入用來提高扶貧成果，并為實現農村發展提供有力支撐，其中涉及移民安置、征地、市政工程、生態恢復、耕地養護、高水平農田、鄉村發展、土地減貧、移民安置等。

涉及到農村居民安置、相關基本建設等管理的費用，按照國家規定，應一律免除。改變資金管理模式，借鑒糧食補貼卡管理模式。對農民而言，通過直接從市（縣）資金支付納入農民中央生活過程的拆遷補償金，戶籍、所涉項目資金直接支付給建設單位，管理費直接劃撥給市政府，彌合了運營過程中資金運營、提煉、挪用的鴻溝，吸收資金進入，將有限的資金收益最大化。

2.3 提高補償標準，實行多種權利

部分地區在農村集體生計推進中，農村宅基地補償既達不到房屋的復置價，又不符合土地使用權的補償標準，對促進農村“中心”住宅發展有重要影響。而這一政策又與地方經濟發展程度密切相關，導致了農民的“集中”，從而使農民利益受損。因此，要提高農民集中地區房屋拆遷安置補償水平，結合當地財力逐步加強農民集中生活。各地區政府應因地制宜，房屋補償單位應根據本地一般房屋的指標定價，其主要目標是保障老拆遷區絕大部分農戶的生活質量，并以土地形式進行貨幣性經濟補償，如以房改股，從該住房的剩余用地中扣減合法住房的建筑面積。根據舊拆區的房屋構造特征，委托專業的中介機構鑒定舊拆區新拆房，確保在不增加農民經濟負擔的情況下，按實際測量面積，對新購買住宅進行基礎裝飾改造。但現實是在發布拆除公告之后農民沒有得到任何賠償。

2.4 擴大就業途徑，增加收入

農村居民聚居，除了改變了居民的居住形式外，還改變了他們的生產、生活方式。同時，也使鄉村社會中的勞動力分配發生了變化，原始自給自足的生產和生活方式將會逐漸消失。土地由職業家庭流轉，家庭和職業農民合作。我國農業生產將逐漸向高效化、集約化、規模化發展，農民工將是一個很大的勞動力群體。所以，要擴大農村勞動力的就業渠道，提高農民的收入，保證有一個穩定的工作環境。一是通過政府的專業培訓，對農民進行職業技能培訓，以提升農民的技術水平。在政府采購公共服務崗位時，要優先安排低收入家庭成員的工作，以保證從農民到居民，符合社會長期穩定發展規律。二是鼓勵、扶持農村居民在聚居區經營飯店、小商店、藥店、托兒所等，為農村居民生活提供便利。三是引導農戶發展適銷對路、生產淡季水果，增加農業效益，支持成立企業、農戶新型農資合作社，發展優質農產品，發展農產品深加工，延伸產業鏈，打造品牌，促進行業繁榮。四是充分發揮本地優勢，發展水果采摘、農技、農家樂、精品住宿、鄉村旅游、醫藥衛生等，吸納年輕人回鄉，為家鄉經濟發展提供有力支持。

2.5 充分考慮農戶愿望，提高項目質量

政府必須指導農戶生產經營，要堅持“先行申報，先行建設，再拆除”的方針，以靈活、多樣化的宣傳形式，使廣大農戶充分認識到集中安置的優勢。安置應以農村為中心、以農村為主，要尊重農民的意愿，如農戶的居住取向、建房方式、住房形式、住房種類等均應由農民決定，重大問題必須經過村委會討論，堅決杜絕個別干部獨自行動。對自愿在城市定居的人，可以用金錢賠償或物質交換，收回原有住房和用地。農村房屋結構應滿足農民意愿，按規定標準建設。分析農村自然環境、地域文化、行政區劃、通勤半徑、基礎設施條件、區域產業空間分布等因素，選取居住小區作為重點區域。在城市規劃與施工中，一定要注重本地的習俗。保持當地風貌、民俗風情，凸顯歷史，重現村落原有風貌、文脈、時空脈絡等，充分發揮鄉村本土特征的豐富文化內涵，結合農民生活和民俗風情，讓鄉村見山見水，憶鄉愁。

2.6 加強農村土地綜合整治，盤活存量土地

推行農民集中居住的本質是為了節約土地，發展規模化和產業化農業，為實現鄉村振興掃清障礙。基于此背景，基層鄉鎮需要盡力做好農村土地置換和資金籌措工作。當前我國鄉村集中居住建設項目大多由社會資本參與，建設模式基本上延續城市發展模式，導致大部分地區集中居住建設項目與當地實際不相符，農民響應不強烈。并且，資本的趨利性也使項目規劃建設沒有充分尊重當地發展規律，阻礙了項目推進。根據國內外農民集中居住建設項目經驗來看，通過土地綜合整治是突破當前集中居住建設項目發展瓶頸的關鍵。土地置換或者綜合治理，主要是盤活原有低效存量用地，如即將荒廢的工礦用地、低效的工業廠房等，為農民集中居住社區的建設提供足量的土地，同時將價值較高的土地盡量實現價值最大化，充分發揮土地的價值，獲得高回報。另外，也可以采取復墾宅基地、大規模開發流轉土地、積極引進現代化的農業項目等措施，加大土地綜合整治的力度，從多方面出發盤活土地。

3 結束語

各地要注重統籌農村發展，提高系統規劃水平，加強政策宣傳引導。由于村莊建設、恢復和保護不同，不同等級、不同方案的實施應廣泛征求反饋意見。要完善農民土地征收、拆遷、安置等補償安置政策，嚴格按照既定標準進行安置補償。在拆遷建設過程中，要保證土地權屬和拆遷信息公開透明，完善社會保障機制，提高農民生活和安置水平。建立健全農民就業服務體系，建立社會保障機制，積極發展鄉鎮特色產業，組織農民開展職業培訓，拓寬農民就業渠道。充分尊重農民意愿，傾聽農民心聲，規范落實政府政策和行為，提高公共服務水平，提升集中居住區農民生活滿意度。推進社區文化建設，豐富社區文化內容，積極開展形式多樣的文化活動，提高農民社區認同感，努力營造和諧街區。農村社區建設要立足社區實際，做好社區基礎設施配套建設，完善社區公共服務設施。