長株潭城市群新城人口導入現狀問題及應對策略

柴 凝 王 雪 盧施聰

（湖南科技大學建筑與藝術設計學院,湖南 湘潭 411201）

改革開放以來，我國城鎮化步伐加快，隨著人口擁擠、交通混雜、環境惡化等問題的出現，中心城區逐漸不堪重負。為應對該問題帶來的負面影響，全國各地興建大批高標準、新規劃的新城[1]。由于在開發前未對人口導入潛力進行評估，部分新城規劃建成后無法吸引勞動人口集聚，難以形成產業集群，致使住房空置率過高[2-3]。長株潭城市群是我國中部地區核心城市群之一，是國家“兩型社會”示范區。自2008年起，長株潭城市群興建了16座新城，對中部地區乃至全國各地新城的發展具有較強示范作用。長株潭城市群目前處于產業轉型升級的關鍵期，新城承擔了產業發展及人口城鎮化的重要任務，新興產業入駐新城可產生人口“虹吸效應”[4-5]，但與東南沿海發達地區相比仍存在一定差距，遷入新城的人口面臨再度流失的風險[6]。人口是新城發展的動力源泉，其穩定增長及遷入后的“安居”情況可反映新城人口導入能力與可持續發展潛力。本文通過對長株潭城市群16座新城的田野調查，剖析新城在人口導入方面的現狀及面臨的問題，探索長株潭城市群人口導入的策略，以促進長株潭地區新城可持續發展，為我國同類城市群新城的發展提供經驗借鑒。

1 長株潭城市群新城發展現狀

長株潭城市群2008—2015年重點開發了五大示范新區，內含長沙高新、長沙金洲、益陽高新、常德德山、株洲云龍、株洲清水塘、長沙暮云、湘潭昭山、湘潭易家灣、湘潭九華、株洲天元、湘潭易俗河、岳陽湘陰、岳陽汨羅、岳陽經濟技術開發區（以下簡稱岳陽經開區）、城陵磯臨港產業新區等16座新城，大多集中在長沙、株洲、湘潭3個核心城市，少部分位于益陽、常德、岳陽3市。

為把握長株潭城市群新城經濟社會發展特征，本文從GDP年增長率、居民年收入、產業多樣化程度、“鬼城”指數、住房空置率、新老城區中心距離、人口增長率等7個指標，對長株潭城市群16個新城進行分析（見表1）。在經濟增長方面，新城GDP平均增長率普遍超過了6%，只有長沙高新、株洲清水塘、岳陽湘陰和岳陽經開區的GDP年均增長率不足6%。在人均收入方面，湘潭易俗河近5年人均年收入增長率為負值；岳陽湘陰、岳陽經開區人均年收入增幅較緩，分別為0.2%和0.8%；常德德山增幅為15%，增幅最大，其余新城保持在3%～8%。在產業多樣化方面，16個新城大多擁有5～10種類型的產業，其中株洲清水塘、湘潭昭山、湘潭九華和城陵磯臨港產業新城擁有10種以上產業；而益陽高新和岳陽經開區擁有的產業類型則不足5種。在人口密度方面，長沙高新、株洲清水塘、長沙暮云、湘潭昭山等4個新城相對較高，其余12個新城該指標低于平均值，新城人口集聚能力有待強化。在住房空置率方面，長株潭16個新城的該指標數值大多都在20%以上；長沙金洲的住房空置率最高，為62.9%；益陽高新的住房空置率最低，為5.6%。在新老城間距離方面，16個新城距對應老城距離多在10～20 km之間，其中長沙金洲距老城的距離最遠，湘潭易俗河距老城距離最近。在人口增長率方面，長沙金洲和湘潭易俗河的人口呈現負增長，其余14個新城人口每年都有所增加，其中株洲云龍和長沙高新近5年人口平均增長率分別高達18.5%和12%，人口聚合能力較強。

表1 長株潭新城發展現狀調查指標說明

2 新城人口導入現狀分析

2.1 人口變化

從長株潭16個新城2016—2020年人口數量變化來看，長沙高新、長沙暮云、岳陽經開區、益陽高新、株洲天元和城陵磯臨港產業新城人口增長穩定；長沙金洲、湘潭易俗河出現了人口外流現象，其中長沙金洲從2016—2019年人口持續減少，到2020年有所增加，但未達到前3年的均值；湘潭易俗河新城人口在2017年、2019年出現了兩次小高峰，于2020年達到了近5年來的最低值。此外，長株潭城市群其他新城人口雖未出現大幅銳減，但人口導入成效并不樂觀。

2.2 產業發展

城市所處的工業化階段可反映其產業發展水平及可持續發展潛力。從人均GDP、工業增加值占GDP比重、三產增加值占GDP比重和工業產業結構等4個指標，對長株潭16個新城所處的工業化階段進行分析（見表2），結果表明：以人均GDP標準來判斷，長株潭大多數新城處于工業化階段發展末期，人均GDP在4 800～9 000美元之間（見圖1）；以工業增加值占比來判斷，大多數新城的該比值處于工業化進程的中期階段；從三產增加值占比來判斷，長株潭城市群16個新城的該比值普遍偏低，大多數新城處于工業化初期階段，少部分新城處于或即將進入工業化中期階段，沒有新城處于或即將進入工業化末期和后工業化階段；從產業結構判斷，有4個新城處于工業化中期，6個新城處于工業化階段末期，6個新城進入后工業化階段。

表2 工業化階段判斷標準

圖1 基于人均GDP的16個新城所處工業化階段

2.3 定居意愿

通過對長株潭16個新城居民的訪談與問卷調查發現，以長沙金洲新城、株洲云龍新城和長沙暮云新城的居民定居意愿最為強烈。相比之下，針對益陽高新新城、湘潭易家灣新城、株洲天元新城、湘潭易俗河新城、湘潭昭山新城、株洲清水塘新城、岳陽湘陰新城和湘潭九華新城的受訪者未定居且無定居意愿比例相對較高，表明上述新城的居民整體定居意愿較弱。這部分未定居的受訪居民均為流動性人口，是新城人口導入的重點對象，雖暫時作為新城人口進行統計，但其較弱的定居意愿會增加人口流失風險（見圖2）。

圖2 長株潭新城居民定居意愿

3 長株潭城市群新城人口導入的現存問題

3.1 常住人口存在遷出風險

國內外學者將人口流失作為城市收縮的主要測度指標。人口流失是城市發展環境惡化、居民收入水平降低、城市發展吸引力喪失等多種因素相互作用的綜合體現。人口的增減是判斷新城未來發展的重要指標,新城人口如果呈現增加趨勢，說明新城對人口的虹吸效應明顯，產業、商業、居住、公共服務等核心功能起到了核心引力作用；如果新城人口呈現流失趨勢，說明新城對人口的虹吸效應不足，可能由于產業、商業、居住和公共服務的核心功能未通過規劃得以提升。16個新城在2016—2020年人口增速總體緩慢，部分新城人口出現了負增長，說明人口有遷入新城而后又遷出的現象存在，人口導入的情況總體并不樂觀，遷入新城的人口仍有再度遷出風險。

3.2 工業化進程緩慢

城市化是與工業化相伴而生的，在城市化過程中人口會從農村向城市轉移，這為工業化提供了豐富廉價的勞動力，從而促進工業的發展；工業的發展為城市提供了大量的就業崗位，從而讓城市能夠接納更多的勞動人口。世界各國發展經驗表明，經濟發達的地區往往具有較高程度的工業化水平，其城市化率也越高。長株潭新城的工業化進程總體緩慢，因新城產業引入需要一定時間，產業發展需要區域市場的推動，多數新城仍處于工業化初期階段，少部分新城剛步入工業化中期階段，人口導入成效不佳，城市化進程相對緩慢。

3.3 新城建設過于超前

城市過于超前建設與城市高質量增長之間存在不可規避的矛盾。如何推動城市規模增長和高質量經濟發展的協同演進，是區域城市系統可持續發展的核心問題。新城在初始規劃與開發過程中易出現超前建設現象，不僅浪費財力與資源，更有可能導致住房空置率過高，成為“鬼城”。從長株潭16座新城的國土空間規劃來看，除部分臨近主城區的新城外，多數新城存在城市規模過度擴張與超前建設問題。新城規劃、開發與建設須遵照城市空間發展時序進行，否則，上述問題將導致新城“有城無業”“有城無人”等現象。

3.4 外來人口定居意愿偏弱

新城發展離不開產業支撐，我國新城發展過程中的經驗與教訓表明：缺乏實體經濟支撐的新城，地區就業吸納能力較弱，導致城市基建繁榮而城市面貌蕭條的局面。通過分析居民定居意愿來衡量人口導入潛力，是近些年該領域的主要研究方法。通過對長株潭16個新城居民定居意愿的問卷調查不難發現，未定居且無定居意向的人口占比在40%以上，充分說明既有外來人口的不穩定性，向外遷移的概率較大，直接反映了新城人口導入能力偏弱，應通過新城規劃引導及相關政策調整構建人口導入機制，提升人口虹吸能力，促進長株潭城市群可持續發展。

4 長株潭城市群新城人口導入策略

通過實證分析不難發現，長株潭城市群新城的可持續發展離不開產業發展與人口增長，尤其是高素質人才向新城的集聚，事關新城未來的發展。面對人口遷出風險、工業化進程緩慢、規劃建設超前、定居意愿薄弱等現實問題，本文建議從以下幾方面著手應對。

第一，確保新城常住人口不外遷。與中心城區相比，新城已遷入人口大多由周邊農村地區城鎮化居民構成，因經濟、社會、文化等復雜因素導致遷出風險較大。因此，確保新城常住人口不外遷是穩定新城人口基數的前提，可從以下幾方面下功夫。首先，深入調研影響新城常住人口遷出的主要因素，如就業、教育、醫療、環境、公共服務等；其次，針對上述可能導致人口遷出的因素，對癥下藥，提升相應的服務能力，如增加就業崗位，優化教育環境，強化醫療保障，改善人居環境，鞏固公共服務質量等；最后，以社區為單位對常住居民的生活品質、幸福感、獲得感等指標進行定期監測，預判常住人口外遷風險并調整公共政策予以應對，以減少長株潭城市群新城常住人口外流。

第二，全力推進新城工業化進程。城鎮化進程與工業化進程是相輔相成的，長株潭城市群新城人口的增量與工業化水平高度相關。通過分析研判，16個新城多處于工業化中末期，以勞動力密集型和技術密集型產業為主，部分產業尚未發揮集聚效應，人口集聚能力不強，應從區域整體發展角度提升產業能級，以互聯網、信息產業為發展目標，使新城內及新城間形成全產業鏈互補的空間格局，從勞動力密集型、技術密集型的產業形態向信息產業形態轉型升級，加快向后工業化轉變的進程。

第三，盤活新城各功能區存量空間。長株潭16個新城仍有部分存量土地處于閑置狀態，盤活閑置土地以促進城市功能多樣化發展。提升居住、商業、教育、醫療、體育、產業等類型土地的利用效率，進而強化土地承載人口的能力。盤活新城土地存量空間，可使新城土地集約利用，以存量盤活釋放增量增長，為產業發展及人口遷入提供多樣化空間。

第四，強化新城外來人口定居意愿。長株潭新城外來人口定居意愿較弱，應進一步研判其定居意愿的影響因素及影響程度，如性別、年齡、戶籍、婚姻狀況、收入、職業、學歷、家庭結構等個人因素，以及社區環境、公共服務、教育、醫療等客觀因素，通過制定政策調整對外來人口定居意愿影響較強的因素變量，以強化其定居意愿，提升新城人口導入能力，促進新城可持續發展。

5 結語

長株潭16個新城可持續發展關乎長株潭城市群整體發展，人口遷入與穩定增長可為新城產業提供充足的勞動力和智力資源，是新城產業發展的核心要素與動能。因此，增強新城人口導入能力成為長株潭城市群可持續發展的重要議題。本文通過對長株潭16個新城開發建設現狀的全面分析，從人口發展、產業發展、定居意愿三方面對新城人口導入現狀及問題進行了全面剖析，發現部分新城面臨常住人口遷出、工業化進程緩慢、規劃過于超前、外來人口定居意愿不強等問題，提出了確保常住人口不外遷、全力推進新城工業化進程、盤活新城各功能區存量空間、強化新城外來人口定居意愿的實施策略，以期增強長株潭城市群新城人口導入能力，實現長株潭城市群可持續發展，為其他地區新城的建設發展提供借鑒。