長三角地區科技創新協同的法治保障路徑探索

李玉強

（安徽大學法學院,安徽 合肥 230000）

1 理論依據

“創新”這個概念誕生于近代。在問世于1911年的《經濟發展理論》中，熊彼特明確提出了“創新”這個概念，這標志著人類技術創新真正開始了理論建設的道路。二戰之后，科技創新才真正被廣泛重視，世界各國紛紛意識到，一個國家的強大離不開高水平的科技創新，科技高地的搶占已成為世界各國發展中的首要目標[1]。

近年來，我國一直將科技創新擺在國家戰略的高度，以創新促進發展，踐行中國特色自主創新道路。黨的十八大以來，習近平總書記針對科技創新有許多論述，真正將科技創新從思想帶入現實，把對科技創新的認識外化為相應的戰略部署，為我國的科技創新提供了堅實的理論基礎。

協同理論是產生于近代的一個新興學科，由多個學科交叉發展形成，是系統科學中的一個主要部分。按照協同理論的觀點，整體由內部的組成部分及各組成部分的相互聯系所決定，該理論認為作為整體的一個系統可以細化為諸多更小的部分，即一個個的子系統，這些子系統內部又存在著諸多要素，正是這些子系統及子系統內部的諸多要素為整個系統提供了運行的深層動力，內部因素決定整體運行的優劣。

基于創新的復雜性特點，單獨的企業、科研院所、高校在科技創新領域中很難取得大的突破[2]，這就需要這些創新主體在科研過程中相互協同，使得創新要素在一個更大的范圍內流動，從而創造出更重大的創新成果，為我國搶占世界科技高地提供更大的推動力。所謂協同創新，就是指各創新主體打破相互間的壁壘，激發人才、資金、技術等創新要素的活力，從而實現深層次合作。協同創新的關鍵是創新主體之間通過彼此的相互合作、分工配合來達到知識的增值。在當今的歷史條件下，只有積極地開展協同創新，才能更好地順應世界科技發展的潮流，提高創新要素的活力，從而建立更高效率、更完善體制的資源配置機制[3]。

長三角地區作為我國創新能力最強、法治水平較高的地區之一，在一體化發展過程中，科技創新協作是其最重要的抓手。近年來，長三角地區在科技創新領域積極展開合作，已經取得了豐厚的成果，但是從制度的層面進行反思，長三角地區仍然沒有形成一套嚴密的科技創新法治保障機制，嚴重阻礙著長三角地區在科技創新領域的進一步發展，這也正是我國區域間開展科技創新協同的一個通病，京津冀、粵港澳大灣區等地區也面臨著此種問題[4]。本文通過對長三角科技創新協同發展現有問題的分析，找出我國在科技創新法治保障上的不足，并以此為基礎，試圖為區域創新協同探尋出一條具有普遍適用性的法治保障之路。

2 長三角科技創新協作成果梳理

2.1 科技創新協作框架基本建立

2018年12月，江蘇、浙江、安徽、上海三省一市共同簽署了《長三角地區加快構建區域創新共同體戰略合作協議》，長三角迎來了科技創新協同發展的新篇章，擔負起搶占世界科技高點的重要使命，共同建設區域內大型重點科學裝置，推動區域內科技資源共享。2020年6月，長三角各地的部分科技部門于浙江湖州共同簽訂了《共同創建長三角國家技術創新中心的框架協議》，長三角地區創新資源得到集中優化，至此，長三角科技創新協作的框架基本建立。

2.2 科技創新成果實現多領域運用

2020年8月，三省一市于浙江省嘉善縣開展了長三角市場監管聯席會議，會議簽署了市場監管科技一體化發展等七個合作協議及備忘錄，并在市場監管方面發布了十項重大協作成果。2020年9月，三省一市的部分農業部門聯合簽署協議，將共同建設長三角農產品加工科技創新聯盟，共享區域內農產品加工技術成果信息，長三角在科技創新上的協作領域進一步擴大，將科技優勢成功作用于其他領域。在區域內形成了一個正向的循環機制，以科技創新協同促進其他產業發展，以其他產業發展反饋科技創新協同的深入，相得益彰。

2.3 長三角科技創新共同體建設初顯成效

2021年5月，在第三屆長三角一體化發展高層論壇上，長三角科技創新共同體建設辦公室正式揭牌。辦公室由科技部牽頭，滬蘇浙皖的相關部門一同參與建設，為高質量推進長三角科技創新共同體建設展開各項工作，為長三角科技創新共同體提供了制度保障。2022年3月，長三角三省一市科技部門聯合制定《關于推進長三角科技創新共同體協同開放創新的實施意見》，意見將從四個方面發力，加快建成具有全球影響力的長三角科技創新共同體，長三角科技創新協同真正實現了從協作到共同體建設的飛躍，共同體建設初顯成效。

3 長三角科技創新一體化進程中存在的問題

3.1 分工與合作機制有待完善

從長三角區域看，雖然各地政府以往在區域科技合作方面達成了不少共識，也收獲了不少合作成果，但受到區域壁壘的限制，區域內各地的科技創新都帶著明顯的地方特征，各地在開展科技創新協作的過程中不能著眼于長三角區域整體，沒有形成整體觀念，在創新資源的系統規劃和整合上仍然采取較為保守的態度，未能實現區域內創新資源的高效利用，沒有形成協作與分工機制，從而影響區域協作創新。

各地在科技創新協作上的制度安排同現實需求相距甚遠，在共同進行科技創新規劃、相互開放發展計劃、共同建立創新載體等方面缺乏相應的配套措施。各地的科技產業趨同，創新資源被大量地運用于相同的產業，各地不斷地進行重復建設。在實際發展過程中，部分地區存在好高騖遠的問題。在未對當地的實際情況進行充分評估的情況下，將資源集中于高科技產業，遠遠超出地方經濟承受能力，最后不僅高科技產業沒有發展起來，還引發了長三角區域內同類產業的惡性競爭，造成了創新資源的大量浪費，進而導致區域內的協作環境不斷惡化。分散的資源不能得到充分利用，三省一市分散發展地方科技產業的狀況仍未得到根本上的改善。

3.2 創新要素流通不暢

2020年8月20日，扎實推進長三角一體化發展座談會于合肥召開，習近平總書記主持會議并發表重要講話，強調在長三角一體化的發展進程之中，要牢牢抓緊兩個關鍵詞，即一體化與高質量，用一體化的思路與舉措化解各地間存在的壁壘、提高各地在政策上的協同，促進要素的良性流動，促進長三角高質量發展。2020年4月9日，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，意見指出，要素市場要由市場決定，“充分發揮市場配置資源的決定性作用……推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”，強調了創新要素流動的重要性。

創新要素主要包括資本、技術、人才等因素，在科技成為第一生產力的今天，創新要素成為各地方政府最為重視的發展要素。由于存在地理上的差距，長三角各地對創新要素的流動都加以嚴格控制，普遍傾向于將有利于地方科技發展的創新要素抓在自己手中，各地在創新要素的自然流動過程中加以人為干預，設置了一些障礙。創新要素無法實現在更大范圍內的自由流動，從而導致三省一市在科技創新協作上陷入了重重障礙。盡管長三角各地的科技創新居于國內一流水準，但各地尚未意識到放開資源流通的重要性[5]，使得要素市場被分割開來，要素流動受阻，配置效率遠遠達不到現實需要的水平。在長三角一體化的進程中，各地亟須把創新要素進行更高效地配置。這就需要長三角各地之間打破壁壘，為科技創新一體化打破障礙。

3.3 亟須建立利益分配和風險分擔機制

由于三省一市的科技發展各具地方特色，再加上科技創新本身固有的復雜性，科技創新協同過程十分復雜。在科技創新協同的過程中，科技成果的產生與否是未知的[6]，產生的科技成果的價值也是未知的，三省一市亟須建立起一套共建共擔共享共進的利益分配、風險分擔的機制。但是由于各地之間壁壘的現實存在，各區域之間的交流協作遭遇了阻礙，各地在進行R&D（科學研究與試驗發展）投入時難免會優先著眼于自身的利益，考慮排他性，不愿分享本區域研發投入的技術成果，使得各地的合作動力不足。上海作為長三角的龍頭，近年來充分發揮了其引領功能[7]，已經與三省共同建立了數個開發區分區與合作園區，但仍未形成一套完善的利益分配和風險分擔的機制。因此，各地普遍傾向于發展看似更有前景的高新技術產業，如此一來，三省一市在協作上陷入了巨大的困境之中。

4 長三角科技創新法治保障的完善路徑

4.1 拓展長三角科技創新協作方式

2021年12月24日，十三屆全國人大常委會第三十二次會議完成了對《科學技術進步法》的修訂，通過健全科技創新保障措施，完善國家創新體系，破除自主創新障礙因素等，為促進實現高水平科技自立自強提供法治保障。至此，三省一市在科技創新協同領域有了上位法的依據，立法授權、保障科技體制的全面改革創新。2018年5月28日，習近平總書記在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上發表重要講話，明確指出，“要堅持科技創新和制度創新‘雙輪驅動’”，對于該講話精神，三省一市地方政府要在實踐當中加以貫徹落實，在大力發展科技創新的同時，積極拓展長三角科技創新協作方式。

4.1.1 建立創新資源共享機制

想要真正實現一體化，必然要先建立起長三角創新資源共享機制，拓展長三角資源共享方式，以共享促協作，以協作促發展。三省一市共同探索出一套跨省市的協作服務機制，統一各地之間的標準，加強人才互認，借鑒英國國家技術創新局、澳大利亞科工組織等國家級的創新組織的先進經驗,結合我國具體國情，以互聯網為依托，構建長三角跨區域協同創新共享平臺，通過該平臺進行技術成果的交流與互換，加強人才與科研的互動，以此為基礎，建立跨區域科技的共建共享機制，并為該機制制定內部的運行規則，如經費如何使用，跨區域的高校與其他創新主體如何協同，跨區域的高校間如何進行協同，從而為創新資源共享打造專門的協作機制。

已經建設完成的科技協作服務平臺，還要著眼于其后續的建設與發展，使其能夠在很長一段時間內保持對區域協作創新的促進與保障作用。重點是加強長三角區域內大型科學儀器設備協作共享網的二期建設，進一步加強長三角區域技術轉移交易平臺、科技文獻共享平臺和實驗動物共享平臺的后續建設。

4.1.2 建立區域間的分工與合作機制

以科創規劃為著力點推動區域間協同，構建彼此間的分工與合作機制。包括在功能布局上的協商規劃，長三角各地在科技創新上都有其地方特色，這些特色可以轉化為長三角科技一體化的優勢[8]，將各地的科技優勢統籌結合起來，以己之長，補彼之短，起到一個相互促進的作用，使長三角發展為全球具有較大影響力的科創中心和產業科技創新中心。

科技創新的基礎是創新資源，三省一市應當在創新資源的開發上形成合作協同。長三角各地在科技創新上地方特色濃厚，表現為研究方向與研究領域不同的各類高新技術產業，這些高新技術產業如何規劃布局，后續的必備配套設施建設以及政府提供的相應扶持都是整體規劃時需要考慮的重點。

4.1.3 推動市場一體化建設

在市場方面拓寬創新合作方式，各地政府需要加強協作，制定共同的長三角區域市場競爭規則[9]，不再局限于各地，而是將視野放到整個長三角區域，保證區域內的公平競爭，營造良好氛圍。同時應當協同三省一市的市場原則，如非歧視性原則、市場準入原則和公平貿易原則等，打破資金、人才、技術、產品與人口流動的跨省市障礙。從而推動長三角發展模式發生轉變，成為更加開放的面向世界的經濟區發展模式。

科技創新協同不僅僅涉及政府調控，也與市場息息相關，三省一市可以根據市場的特點共建長三角區域產業技術轉移的網絡平臺，推進區域內科學技術的轉移，從而補足各地存在的技術短板，加快科技成果的轉化。各地也要從自身特點出發，進行合理評估，選擇本地區的優勢產業，大力發展特色產業。

4.2 促進重大科技創新項目協同

各地要著眼于重點項目和重大項目，充分發揮區域內的科技優勢。在重大科創項目上進行協作發展，如通過簽署人才互派協議，提高各地科研人才在跨省市項目中的參與程度，使得創新要素得到更充分的利用。

各地要聯合制定科技創新協作規劃，將專業人才進行整合分類，厘清各地的科技優勢產業，積極調動各地高校、科研、企業的科研力量，在宏觀上廣泛合作，在微觀上重點突破，將科研力量首先集中于科技前沿領域，聯合支持區域內一部分重大科學研究以及重點技術研發項目[10]，在盡可能少的時間內充分發揮長三角的科技優勢，爭取在世界前沿科技領域做出突破。

4.3 推進地方立法協調

三省一市應當在長三角科技創新一體化協作的進程中充分發揮法治的保障作用，針對區域內的一些主要問題，進行聯合立法，如對各地大型科學儀器共享進行立法協同，對大型科學儀器的分享、使用等環節制定詳盡的規范，規定大型科學儀器管理負責人的職責、大型科學儀器操作管理員的職責與要求、大型科學儀器共享評價機制、爭議處理等事項。提高各地的立法質量與效率，協作完成示范區的立法工作。

將原有的法律制度進行整合，以此為基礎建立起一套系統的、協同的區域科技創新法律體系，化零為整，以整體制度體系共同推動區域法治發展[11]。以《科學技術進步法》為指導，貫徹其精神和內涵，以一種整體化的視角，系統化地開展相關立法，同時注重制度建設，處理好繼承與創新、自主與開放、當前與長遠、發展與安全、立法與實施、上位法與下位法、專門立法與多元立法等關系。在注重科技創新領域專門性立法的同時，也不能忽略配套的其他相關立法中與科技創新相關的制度及規范，形成在各有側重的同時又互相協作、系統協調的制度體系。

4.4 構建長三角創新風險共擔利益共享機制

規范利益共享機制，可以通過推動跨區域共建產業園，各地政府應當對各類產業園進行協作規劃，推進產業園的轉型升級，在體制機制上大膽創新，可以參照京津冀的協作模式，四地每年各輪流牽頭開展一次產業園總體規劃討論，共建產業園，共同投入成本。積極推進共建產業園區創新，建立符合產業園區建設實際的考評體系和管理機制。不同城市可以按一定比例共同分享產值和利益收入，從而實現長三角區域利益分配與風險共擔的機制。將各地的創新資源良性流動，提升各地自主創新能力，激發各類創新主體發展活力，支撐引領高質量發展。

4.5 加強知識產權保護

保護知識產權就是保護科技創新。三省一市要進一步完善知識產權的管理體制，提供行政和司法兩大保護，提高知識產權保護工作法治化水平。各地聯合統籌推進反壟斷法、專利法、著作權法、商標法等修訂工作，形成一個成體系化的知識產權法治保障體系，要加強商業秘密等領域立法[12]；強化民事司法保護，各地聯合研究制定符合區域內知識產權案件規律的訴訟規范；統一知識產權司法裁判標準及行政執法標準，完善程序，建立行政執法和司法銜接機制；加強行政執法力度，對社會輿論關注、群眾反映強烈、侵權假冒多發的重點領域重拳出擊，堅決整治。將知識產權保護納入科技創新工作的全過程當中。

同時，還要加強長三角知識產權信息共享機制的建設工作，建立長三角一體化知識產權執法的常設機構，該常設機構致力于解決知識產權案件的跨區域執法問題，以各地建設完成的知識產權中心為基礎，建設成為一個協調各地知識產權保護中心的統籌平臺，由于知識產權侵權案件大多存在跨地區性，所以應當強化三省一市在執法預警階段的信息披露，在案件處理過程中同步進程信息。各地每年輪流牽頭開展數次聯合檢查行動，建立“吹哨”機制，一地發現重大知識產權侵權案件，其他三地及時響應，協同查處，加強科技創新領域的知識產權保護力度。