地方政府引進海外高層次人才政策執行研究

丁 鵬

隨著世界經濟全球化程度的不斷加深，人才對經濟社會發展的作用進一步凸顯，很多國家因地制宜地出臺了人才優惠政策，吸引國際人才參與本國建設。我國在實施海外高層次人才引進計劃后，許多地方政府制定了適應本地區的引才政策。[1]針對政策執行過程中存在的問題提出改進建議，以進一步提升引才政策的效果。

一、理論框架

1973年，政策執行理論研究的代表人物史密斯（T.B.Smith）在《政策執行過程》一文中，最早構建了影響政策執行因素及過程的模型，即“史密斯模型”。該模型反映了政策執行的影響因素及關系，并進行了分析。[2]

（一）史密斯政策執行理論的內涵

史密斯模型提出影響政策執行的因素主要有政策本身、執行主體、政策對象及執行環境等四個方面，并對各因素的內在關聯和影響機制進行了闡述。

1.理想化政策。這是政策執行的基本條件，決定成敗。其制定過程應呈現民主、內容篩選科學、符合社會公德期待和法律約束要求、操作具有可行性及目標清晰等。

2.執行機關。一般指負責政策執行工作的機構，其權威性、合法性、合理性、穩定性，以及工作人員的數量和素質是否符合標準，成為影響政策執行效果的重要變量因素。

圖1 史密斯政策執行模型

3.目標群體。其組織化程度、決策機構的認知程度、政策理解及認可程度等，并對政策的執行產生較大影響。

4.環境因素。這是政策的執行空間，影響和制約政策執行，決定執行路徑，并對執行效果產生很大影響。

（二）執行框架

史密斯模型中闡述影響政策執行的四個因素，與我國地方政府引才政策執行的影響因素非常契合。

第一，如何出臺切實落地的人才政策，是政策執行達到預期效果的基礎。筆者對主要地方政府實施的引才政策及其配套和提升文件進行了梳理。

第二，執行主體能否統一思想，是否具有較高的能力和水平。筆者通過問卷和訪談的形式了解執行主體的基本情況。

第三，人才對政策執行的滿意度決定執行效果。通過大范圍的調研和訪談，了解政策對象的情況和反饋。

第四，對一般地方城市的引才載體和配套資源環境進行研究，針對通過高層次人才反饋的政策執行狀況發現的問題，用整理一些權威機構和政府部門發布的公開數據進行驗證。

史密斯模型是公共政策執行的經典模型，受到學界的廣泛認可。按照模型的四個因素對地方政府引才政策執行問題進行剖析，理論與實際結合，有助于厘清現狀、發現問題，從政策文本、執行主體、政策對象、執行環境的角度給出建議。

二、存在的問題

（一）政策文本：部分內容執行困難

有些地方暴露出文本過于寬泛、缺乏協調性等問題。一是力求全面，導致執行過程十分復雜，加大了協調難度。二是許諾人才很多政策預期，因受條件的限制，有些無法實現。三是執行資源不足，一些內容出現“打架撞車”的情況，導致政策執行困難。

（二）執行主體：存在“執行乏力”

執行主體是執行政策的組織機構和工作人員。組織機構的管理存在不合理的地方，引進人才工作的涉及面較廣，如果沒有高效的人才信息共享平臺聯動多部門協同作業，相關審批的業務就會拖延；工作人員的認識水平、業務素質及個人利益等在很大程度上影響引才政策的執行效果，[1]如專業化程度較低，缺乏相關領域的知識培訓，對科技創新和人才發展的政策了解不足，對引才政策執行的思想認識不夠，缺乏有效的監督反饋機制等。

（三）政策對象：組織松散缺乏有效互動

1.政策對象群體龐大，組織松散。引進的海外人才數量多，工作領域、學科方向、年齡、性別、國籍身份、工作角色等差異較大，個人訴求與政策執行的滿意度離散較大，地方政府缺少一個有能力和號召力及具備高層次人才特點的社會組織與部門和他們溝通。雖然許多地方政府設立了一些高層次人才聯誼會等社會組織，但缺乏穩定的資源支持，人才組織化程度低，政策參與度低。

2.對人才缺乏政策調研。政策制定過程中，對人才群體的調研不夠深入，對實際需求研究不足，導致認定標準出現問題。例如，有的地方規定可為國家特聘的專家協調子女入幼兒園，而這些專家基本是在海外任職正教授或相當級別的職務，極少有子女入園的需求。

（四）政策環境：政策執行受制約

經濟較發達的沿海城市，一般政府工作人員務實肯干，形成了人才政策執行的有利環境，而很多城市在醫療條件、教育資源、人才載體建設等方面相對落后，制約政策的執行。復旦大學醫院管理研究所2018年發布的中國醫院排行榜（綜合）顯示，北京、上海、廣州分別有21、16、9所醫院進入全國綜合性醫院前100名，許多城市為0所，差距非常大。[1]一般的地方城市缺少優質的教學資源，2020年QS世界大學排名百強榜單上，中國大學有12所，其中香港地區有6所，北京和上海各2所，[2]其他城市鮮有入圍。

三、改進建議

（一）優化引進政策體系

1.完善對引進人才的個人生活補貼和專項資助政策。提供良好的生活待遇和工作條件，是吸引人才非常重要的手段。[3]新加坡引才政策非常重視提供優良的生活待遇和工作條件，通過高薪、住房等政策吸引人才，并將國內生產總值的1.5%投到科研領域，引才成效顯著。地方政府還應加大對人才引進的投入力度，對較大范圍的人才實施專項、較高額度的獎勵補貼。

2.優化和創新現有的政策工具。主要體現在報酬性和職能拓展性上，實事求是地對現行的政策優惠點進行梳理，去偽存真。

3.抓住機遇爭取政策試點。發達國家海外高層次人才隊伍建設的經驗啟示我們，簽證、居留、稅收等政策在人才引進中具有非常重要的作用。[4]2014年，北京中關村人才特區出臺《外籍高端人才永久居留資格程序便利化試點》政策，試行了20項出入境便利政策措施，為中關村海外高層次人才簽證、居留提供了便利，一批優秀人才獲得了在華永久或長期居留權，受到他們的高度評價。[5]地方政府應抓住歷史機遇，積極推動政策先行先試，在簽證、居留、稅收等方面爭取政策突破。

（二）提高政策執行主體的效率和效能

1.健全人才工作機制，保障多部門有效協同。由獨立的專家機構負責人才評價和評估，政府職能部門負責政策落實，明確職權和責任。培育和規范人才專業團體（如大律師工會等），提升這一類團體自治自律和自我服務的能力，發揮其在工作中的積極作用。[6]香港作為同處粵港澳大灣區的世界知名都市，在促進多部門協同，執行引才政策方面有較好的經驗，可適當借鑒。一是優化政府職能部門間的組織協同設計，建立統一的人才引進服務平臺。在治理機制框架內，強化部門協同能力，整合分散在各部門的人才引進服務職能，形成更有執行權威的一站式服務平臺。二是將行業協會和用人單位納入政策執行主體。向行業協會和用人單位放權，加強組織建設，發揮他們在人才引進上的作用；規范行業協會和用人單位的行為，保障其科學性和合法性。三是加強信息化平臺建設。推動多部門信息共享，提升跨部門協作效率和效能，避免業務事項停滯，減少引進人才重復提交資料。

2.賦能人才工作者，提高執行隊伍政策認同。人才工作者是人才直接面對的對象，是人才政策執行好壞的關鍵。改變觀念，將用人單位的人才工作者、人力資源服務機構和政府人才工作人員都納入人才工作隊伍，形成政府、用人單位、中介機構三位一體的服務隊伍局面。

（三）加強與政策對象的互動機制建設

1.完善政策宣傳窗口，暢通解讀渠道。充分發揮高層次人才民間組織的作用和領導干部聯系人才制度的渠道優勢，加強政策的宣傳解釋。

2.發展人才自治組織，搭建互動平臺。按照多元治理的理念，發展各學科行業協會等自治組織，充分發揮其自我服務和管理的作用，支持制定行業標準、組織人才評價、頒授職業許可，規范治理行為，通過立法等形式，指導章程制定，約束協會合法行使權利等。

（四）加強人才環境建設，供給良好配套資源

1.加強醫療、教育等資源布局，打造國際一流人居環境。引才政策要加大對醫療、教育等涉及民生領域的資源投入，在建筑施工、維修、城市清潔、公園建設等方面堅持綠色發展，做好城市環境整體治理規劃，營造良好的環境。重點扶持文化藝術產業發展，創設濃厚的藝術氛圍和充滿活力的城區生活環境。

2.營造全社會尊才重才，人才優先發展的氛圍。馬斯洛需求層次理論指出，在滿足基本需求的基礎上，被尊重和自我實現是人的高層次需求。尊重是人才對成就或自我價值的個人感覺，也表現為外界對人才業績貢獻的認可，激勵方式主要為公開獎勵與表揚。海外高層次人才具有較高的社會貢獻力，在基本需求得到滿足的基礎上，對高層次的需求也十分迫切。厚植全社會尊才重才的土壤，加強對海外高層次人才的人文關懷，回應其需求，建設良好的人才綜合環境。一是繼續發揮科技表彰獎勵的激勵作用，對求真務實、取得創新成果的人才予以公開表彰獎勵。二是營造全社會尊重人才的氛圍。利用公共場所和媒體平臺，加強對創新創業取得實際成效人才的宣傳，弘揚他們創新創業的奮斗精神，將優秀的人才樹立為全社會的學習楷模。