對(duì)土地連片流轉(zhuǎn)難問(wèn)題的思考
——基于浙江省的調(diào)查分析

徐建群

土地連片流轉(zhuǎn)難問(wèn)題指的是連片土地上的多數(shù)承包農(nóng)戶都同意流轉(zhuǎn)，少數(shù)承包農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致連片土地流轉(zhuǎn)不成功，進(jìn)而影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率的現(xiàn)象。由于土地連片流轉(zhuǎn)是多方合意（在浙江省連片20畝地通常涉及至少10戶人家）以及多個(gè)決策主體不斷平衡統(tǒng)一的結(jié)果（鄰里鄉(xiāng)親決策結(jié)果相互影響循環(huán)往復(fù)），理論上完全自愿基礎(chǔ)上的平衡統(tǒng)一很難達(dá)成。一些地方為了推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，耗費(fèi)大量隱性成本，以至于影響了規(guī)模經(jīng)營(yíng)效率和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。在土地細(xì)碎化的南方地區(qū)，土地連片流轉(zhuǎn)難已經(jīng)是影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的瓶頸問(wèn)題，需要通過(guò)制度創(chuàng)新予以妥善解決。

問(wèn)題背景

政策規(guī)范有指向。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，明確“要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。”《中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見(jiàn)>的通知》規(guī)定“ 對(duì)少數(shù)仍想耕種土地的農(nóng)戶，在承包地?cái)?shù)量、質(zhì)量等不下降條件下，引導(dǎo)其在另行安置的地塊耕種。”

現(xiàn)實(shí)需求趨緊迫。浙江省絕大多數(shù)耕地的流轉(zhuǎn)期限在2028年前集中到期，全省面臨著連片流轉(zhuǎn)的土地到期后，少數(shù)農(nóng)戶不同意繼續(xù)流轉(zhuǎn)有可能影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。如海鹽縣21.9萬(wàn)畝流轉(zhuǎn)土地（流轉(zhuǎn)率達(dá)79%），2022年至2027年每年到期約1.2萬(wàn)畝，共計(jì)7.1萬(wàn)畝，2028年流轉(zhuǎn)到期14.8萬(wàn)畝。

政策銜接有窗口。目前，正處于第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年之前的窗口期，在研究探索二輪承包到期再延長(zhǎng)30年具體政策的同時(shí)，也應(yīng)該針對(duì)新的土地連片流轉(zhuǎn)和原有的土地連片流轉(zhuǎn)如何繼續(xù)流轉(zhuǎn)出臺(tái)相應(yīng)的銜接政策。

解決路徑

明確三個(gè)認(rèn)識(shí)。一是政府和集體對(duì)于維護(hù)土地流轉(zhuǎn)有序有效，負(fù)有制度供給、秩序維護(hù)職能，農(nóng)村土地集體所有制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于土地流轉(zhuǎn)全過(guò)程，不能放任自由。二是要切實(shí)保護(hù)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，但保護(hù)方式不能簡(jiǎn)單僵化，既要保護(hù)農(nóng)戶不想流轉(zhuǎn)的權(quán)益，也要保護(hù)農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)的權(quán)益。三是要平衡把握農(nóng)村土地蓄水池功能與土地經(jīng)營(yíng)效率，要把蓄水池功能限制在一定范圍內(nèi)，并隨形勢(shì)變化而調(diào)節(jié)，盡可能多實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)土地經(jīng)營(yíng)效率功能。

解決五個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。一是解決土地連片流轉(zhuǎn)管理問(wèn)題。把土地連片流轉(zhuǎn)納入政府有序有效管控，明確將鄉(xiāng)村兩級(jí)納入土地連片流轉(zhuǎn)的集中環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置環(huán)節(jié)、審查審核環(huán)節(jié)。二是解決少數(shù)農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。在農(nóng)民自愿的前提下，可以采用另行安置承包地塊的辦法，保護(hù)連片流轉(zhuǎn)中少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益，也可以采取承包權(quán)不變前提下的經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的方式，通過(guò)另行安置耕種地塊的方式來(lái)保護(hù)農(nóng)戶的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益。三是解決土地流轉(zhuǎn)備案制度虛置問(wèn)題。推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)備案制落實(shí)，明確將非農(nóng)化、非糧化納入備案審查范圍。凡備案不通過(guò)的，或在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)違規(guī)違法行為且拒不改正的，農(nóng)民有權(quán)依據(jù)備案不通過(guò)無(wú)償收回流轉(zhuǎn)的承包地；農(nóng)民不收回的，村集體有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同并收回承包地，組織代耕。四是解決土地流轉(zhuǎn)期到期問(wèn)題。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及二輪承包到期再延長(zhǎng)30年可能產(chǎn)生的銜接問(wèn)題，明確由鎮(zhèn)村兩級(jí)協(xié)調(diào)解決土地連片流轉(zhuǎn)的續(xù)約問(wèn)題，鎮(zhèn)村可根據(jù)流轉(zhuǎn)規(guī)模情況，在流轉(zhuǎn)土地中確定一定比例土地用于解決銜接問(wèn)題。五是解決土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。土地連片流轉(zhuǎn)面積越大，面臨的風(fēng)險(xiǎn)越多。要建立租金保障制度，確保在經(jīng)營(yíng)主體違約的情況下，農(nóng)民仍然能按時(shí)獲得土地流轉(zhuǎn)租金；要建立流出土地農(nóng)民在特定條件下的經(jīng)營(yíng)權(quán)保障制度，在土地連片流轉(zhuǎn)中建立機(jī)動(dòng)地預(yù)留機(jī)制，應(yīng)對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)要地需求，保障農(nóng)村土地蓄水池作用的發(fā)揮。

建立健全五個(gè)體系。一是建立健全土地連片流轉(zhuǎn)制度規(guī)范體系。完善土地連片流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)方式，明確鎮(zhèn)村兩級(jí)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理規(guī)范。二是建立健全土地連片流轉(zhuǎn)政策保障體系。重點(diǎn)建立對(duì)鎮(zhèn)村兩級(jí)的考核激勵(lì)政策、土地流轉(zhuǎn)雙方的風(fēng)險(xiǎn)保障政策、流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的配套用地政策和財(cái)政扶持政策等。三是建立健全土地連片流轉(zhuǎn)操作流程體系。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，結(jié)合浙江實(shí)際，出臺(tái)《浙江省農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，按照閉環(huán)設(shè)置要求，提出評(píng)估連片流轉(zhuǎn)條件是否總體成熟、一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)集中土地、規(guī)模連片土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、二級(jí)市場(chǎng)招引主體管控指標(biāo)設(shè)計(jì)、二級(jí)市場(chǎng)招引主體、主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程監(jiān)管、土地流轉(zhuǎn)評(píng)價(jià)反饋、整改提升等具體可操作的八步法，形成閉環(huán)設(shè)置、循環(huán)提升的土地流轉(zhuǎn)操作流程體系。四是建立健全土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)體系。主要有土地流轉(zhuǎn)規(guī)模管控指標(biāo)，比如整體流轉(zhuǎn)比例上限、個(gè)體流轉(zhuǎn)比例上限等指標(biāo)；流轉(zhuǎn)土地基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)，比如田間操作道路、水渠、平整度等指標(biāo)；土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指標(biāo)，比如流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)、最高限價(jià)等；土地流轉(zhuǎn)年限指標(biāo)，以土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要為主，考慮土地承包期限、村級(jí)組織換屆期限等確定流轉(zhuǎn)年限指標(biāo)等。五是建立健全土地流轉(zhuǎn)評(píng)價(jià)體系。建立健全定期開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)整體評(píng)估與單個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，設(shè)置土地流轉(zhuǎn)指數(shù)，建立評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，形成良性工作機(jī)制。