一策解兩難
——浙江省江山市盤活閑置宅基地實踐探索

王玉庭

浙江省江山市地處浙閩贛三省交界，農戶數14.89萬戶，農業人口48.51萬人，當地素有外出經商的傳統，外出勞動力9.51萬人，宅基地和農房閑置情況比較突出，比例達到17.5%，其中，非集體經濟組織成員繼承的農房比例達4.6%，這部分農房大多數由于長期無人居住，已成為空倒房（有安全隱患、影響村容村貌的危舊房和空置房），喪失了正常居住功能。

隨著鄉村振興戰略深入實施，很多在外人員想重返江山老家，支持鄉村發展。但這部分返鄉人員最關心的居住、產業用地問題亟待解決。江山市作為新一輪農村宅基地制度改革試點地區，將閑置宅基地和農房盤活作為吸引人才、資本回鄉的重要載體，出臺了《關于利用閑置宅基地和農房推進“兩進兩回”（科技進鄉村、資金進鄉村、青年回農村、鄉賢回農村）的實施辦法》，鼓勵村集體盤活利用閑置宅基地和農房，階梯式、多途徑保障返鄉創業人員居住和產業用地需求，有力推動鄉村振興。

明確“兩回”人員認定程序。

“兩回人員”是指回江山發展產業、參與鄉村振興的青年人才，和有一定資金技術實力、愿意回歸故里、為鄉村振興和基層治理貢獻力量的鄉賢（在職公務員、國家事業單位人員除外）。其中，鄉賢要求投資農業類項目、農村范圍內服務業類項目、工業類項目或對農村教育、醫療、養老、慈善、文化等事業作出突出貢獻。為了嚴格“兩回人員”認定程序，江山市專門成立了由市農村宅基地制度改革試點工作領導小組牽頭，市農業農村局具體落實，市委組織部、市委統戰部、發改委、文旅局等8個部門為成員單位，市紀委、監察委負責監督的江山市“兩回人員”審定委員會。“兩回人員”的認定程序為個人提出申請，村集體初步篩選、經公示后上報鄉鎮（街道），鄉鎮（街道）負責初審，市“兩回人員”審定委員會最終審定。村集體篩選上報保障了人才引進的精準化，而市“兩回人員”審定委員會的最終審核也對“兩回人員”進行了質量把關，防止“兩回”政策標準簡單化、范圍擴大化。“兩回人員”采取分級認定。江山市根據技術、資金、年限等標準對“兩回人員”依次認定為A、B、C三類，賦予不同的權利。

保障“兩回”人員居住需求。一是允許非集體經濟組織成員繼承的農房有條件重建。允許A、B類“兩回人員”通過繼承的方式，占有與使用農村宅基地和房屋。在符合“一戶一宅”及相關規劃的前提下，“兩回人員”可以持不動產權證，向村經濟合作社或村民委員會申請對繼承農房進行原址拆建或異地新建。審批占地面積A類人員最高不得超過125平方米，B類人員最高不得超過105平方米。異地新建需要符合村莊規劃，一般在本行政村存量建設用地范圍內異地新建。允許這部分群體對繼承的農房進行有條件地翻新重建，既是以人為本、尊重歷史、尊重產權的體現，也有利于化解空倒房無人居住的問題。二是開展合作建房。對于沒有農房繼承的“兩回人員”，可在符合相關規劃的前提下，申請與符合宅基地建房審批條件的農戶合作建房用于居住。宅基地使用權和房屋所有權登記為農戶，宅基地使用權（租賃）和房屋使用權登記為“兩回人員”。此外，江山市制定了《江山市農村合作建房協議書》，約定使用年限到期后，在同等條件下，“兩回人員”可優先續約。

保障“兩回人員”產業用地。在利用途徑上，村集體與“兩回人員”可以通過租賃、入股、合作等方式發展休閑農業、鄉村旅游等產業項目，壯大集體經濟組織實力。“兩回人員”與村集體合作建房用于發展產業，項目審批參照村級物業經濟用房程序執行。集體建設用地使用權和房屋所有權登記為集體經濟組織，集體建設用地使用權（租賃）和房屋使用權登記為“兩回人員”。此外，市財政對該項目前三年地方綜合貢獻部分給予全額獎勵。

江山市利用閑置宅基地和農房推進“兩進兩回”，將閑置宅基地和農房作為吸引人才、資本回鄉的重要載體，既化解了宅基地和農房閑置問題，特別是當地大量非集體經濟組織成員繼承農房的閑置問題，又破解了返鄉創業人員無房可住、無地可用的居住與發展困境，意圖是“一策解兩難”，為鄉村振興帶來人才、資金增量。調研發現，“兩回人員”通常對鄉村懷有深厚的感情，既具有“衣錦還鄉”的意愿，又具備了“興業”的知識才能和經濟、人脈資源，是農村發展需要引進和留住的重要力量，而江山市正是利用閑置宅基地和農房讓返鄉人員在農村“落得下、留得住”。