PPP項目績效評價中常見的問題及思考
——一個宏觀分析框架

文/趙周杰

一、引言

總體上說，PPP項目績效評價工作在實踐中的常見問題，有些屬于專業技術性問題，有些則屬于宏觀系統性問題。一般情況下，專業技術性問題多呈點狀分布、問題之間關聯度不高、影響面較小，這類問題多是由于執行團隊的技術能力和專業經驗不足所導致的，容易識別和處理；而宏觀系統性問題則多呈線狀或面狀分布、問題之間互聯互通、影響面廣，這類問題的識別和處理，往往建立在對PPP項目績效評價工作體系的結構特征和內部邏輯的正確把握之上。本文梳理了PPP項目績效評價中的常見問題，構建了這類問題分析和處理的宏觀框架。

二、PPP項目績效評價中常見的問題

（一）基本概念混淆不清

在PPP政策文件及項目案例資料中出現過的相關概念主要有績效管理、績效監控、績效評價、績效考核等，這些概念經常被混用、濫用。從概念結構上看，績效管理屬于由多個相關聯的子概念組成的概念集群，而其他幾個常見的概念基本都是績效管理概念群下的子概念。PPP項目績效管理是指在PPP項目全生命周期開展的績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等項目管理活動[1]。在PPP項目績效管理的整個工作體系中，績效監控重在對過程的客觀記錄和總結；績效評價則是對結果的綜合評價，有一定的主觀分析色彩[2]；績效考核與績效評價的工作邏輯一樣，但績效考核通常用于上下級之間，工作依據是相關政策、制度規定和考核通知等；績效評價則多適用于平級單位或平等市場主體（如合同甲乙雙方）之間，工作依據以簽署的目標責任書、合同文本等為主。

績效管理是個宏觀概念，在實踐中直接應用的場景并不多，績效監控經常被作為績效評價/考核的前置準備工作。因此，這四個概念在應用上最常見的問題還是將績效考核與績效評價混同。相關單位要么不清楚二者之間的區別，要么已經習慣于以績效考核指代績效管理的所有相關工作。這容易導致相關單位只依據上級部門要求、同類項目經驗、地方標準以及行業管理習慣去理解和落實PPP項目績效評價工作，使績效評價脫離了實施方案、PPP合同等前期成果所構建的績效目標體系框架和項目實際場景，趨于行政化和機械化。

（二）績效指標體系設置邏輯錯誤

能否以正確的思路構建項目績效指標體系，從起點上決定了PPP項目績效評價工作的質量高低。實踐中的常見問題是專業機構往往缺少系統梳理項目前期成果的耐心，選擇簡單套用同類項目經驗直接“設定”目標項目的績效目標體系，再以此為基礎細化設計績效評價指標。這種做法存在底層邏輯上的錯誤：一是由于項目條件、參與單位相對議價能力等因素的不同，即使是同類項目在經過決策、審批、競標、合同談判等一系列流程后，最終所形成的績效目標體系也不會是完全相同的；二是項目績效目標體系并不是在績效評價工作啟動時才憑借所謂專業經驗“設定”出來的，除非是重點績效目標遺漏或部分績效目標需要調整的情形發生，其他情況下所有績效目標都需要從項目前期各階段成果鎖定的績效目標群中去發掘和提煉。

單靠主觀經驗“設定”的績效目標體系很可能與項目實際績效目標有較大偏離，據此細化設計的績效評價指標也就難免會產生一系列的不適用問題。

（三）績效評價方案缺少可操作性

績效評價思路和組織實施方案是體現績效評價方案可操作性的重要內容，缺少可操作性的常見表現包括：

一是缺少對復雜項目包績效評價推進思路的結構化設計。編制單位經常直接照搬實施方案或其他項目成果，簡單整合一個績效評價方案后“一方案走到底”。對于打包了多個行業類別子項目的復雜PPP項目包來說，不但不同類別子項目的建設內容、運維重點和工期計劃等因素不同，甚至專業運營商也可能不同（這往往意味著績效評價結果的最終承擔主體不同），很難通過一個標準化方案和一個總體評價結果就概括完成整個項目包的績效評價工作。因此，復雜的PPP項目包為了兼顧績效評價工作的統籌管理需要和實操針對性要求，實踐中一般適用“1個總體成果+N個分類/子項成果”的成果體系結構。

二是績效評價的組織實施方案缺少針對性和深度。實踐中的常見問題主要包括：沒有明確主體單位，經常設置多部門共同主導績效評價的工作機制，再加上缺少清晰的部門分工和有效的協同工作機制，導致執行效率低下；未能識別和預判現場工作中要關注的重難點問題，難以深入和精準地抓住主要矛盾，常常在績效分析時才發現現場工作存在重要遺漏；未針對性識別績效指標所對應的數據資料和現場工作安排，比如每項指標要完成績效分析所需的現場檔案和調研記錄有哪些？如何獲取？是否需要設計訪談計劃或調查問卷等。

（四）不重視過程監控與績效評價的協同關系

先監控后評價是一個完整的績效管理循環的基本流程[2]。績效評價結果是否客觀、公正、全面，一定程度上取決于績效監控中對項目相關數據資料掌握的完整程度和深度，而實際上績效監控的重要性經常被忽視。一是實施機構形成了參照預算績效評價的重結果評價不重過程監控的傳統習慣，在項目即將竣工或運營年度即將結束時才啟動專業機構的采購；二是專業機構沒有建立起過程跟蹤和調研的意識，只考慮在建設期或運營年度末再集中進場工作。此時項目建設或運營維護的現場工作已接近尾聲，通常只能通過查看歸檔的檔案資料和現場現狀情況完成績效分析，不僅現場勘查結果沒有代表性，項目公司自行歸檔的檔案資料也難以保證完整性與可靠性，再加上時間短、工作量大，難以深入調查事實細節，會導致績效評價工作流于形式。

（五）績效分析缺少邏輯性和深度

一是分析不全面、不深入。績效分析應對所有績效指標全覆蓋，每一個指標都有完整的分析過程和結論。常見問題是：分析范圍存在遺漏，未能對所有績效評價指標逐個做出分析；分析的證據鏈不完整，不能嚴密地推導出分析結論。

二是對存在的問題及原因的分析不客觀、沒有針對性。提出問題應主要采用概括的方法，要原封不動地呈現項目上發現的問題，不做主觀加工重在客觀概括。常見問題是：對問題的提煉沒有針對性，照搬其他項目上的常見問題，沒基于績效指標的分析結果概括問題，問題描述存在主觀評價或臆斷等。

三是提出的建議缺少適用價值。提出建議應主要采用歸納總結的方法，應基于對問題的分析，提出針對性解決措施。常見的問題是：提出的建議缺少結構，瑣碎、散亂、主旨不明；未做要點提煉，建議空洞；建議與問題分析相脫節等。

三、對以上問題的思考：結構與邏輯

上文提及的常見問題，其成因一般來自多方面，但其中的基礎性因素往往在于相關單位對PPP項目績效評價的工作體系和結構特征缺少系統的認知，未能將績效評價置于績效管理體系中去研究，忽視了績效評價與其他相關工作節點之間的協同關系，當績效評價工作成為無根之木，缺少環環相扣的底層邏輯，自然會錯漏頻出。

在PPP項目績效評價工作體系中主要存在確定績效指標體系、實施過程監控和現場調研、實施績效分析與評價三個基本工作模塊，根據底層思維特征的不同，可以區分哪些屬于宏觀系統性工作，哪些屬于微觀細節工作，進而將這三個基本工作模塊分別歸類到宏觀目標層和微觀執行層中，由此形成以兩個工作層和三個基本工作模塊為基本架構的分析框架（詳見圖1）。PPP項目績效評價工作質量的高低，很大程度上取決于能否準確界定三個基本工作模塊在兩個工作層中的分布特征，并處理好它們之間的銜接關系。

圖1 PPP項目績效評價的工作體系及邏輯框架

（一）兩個工作層及其屬性特征

兩個工作層主要包括宏觀層面的目標層和微觀層面的執行層，用于根據底層思維特征的不同，劃分PPP項目績效評價工作體系中不同工作模塊的屬性。

1.目標層內的工作以宏觀的系統性工作為主，強調工作的邏輯性。以目標層為場景的工作包括確定績效指標體系和完成績效分析與評價，前者以項目績效目標體系為框架細化設置績效指標體系和評價標準；后者以績效指標體系為結構收集處理資料數據等事實證據，分步驟完成績效分析。

2.執行層內的工作主要是微觀的細節工作，強調工作的有效性。以執行層為場景的工作主要是過程監控和現場調研，此類工作要深入項目執行管理一線，直接面對項目現場的底層事實和資料數據。

（二）三個基本工作模塊及其銜接關系的處理

三個基本工作模塊包括確定績效指標體系、實施過程監控和現場調研、實施績效分析與評價，它們屬性特征較為單一，要么屬于目標層內的宏觀系統性工作，要么屬于執行層內的微觀細節工作；相鄰工作模塊之間又形成三個中間工作節點，即具體化、結構化與反饋，它們既要輸出上一階段工作成果，也要對接并指導下一階段的工作，往往既包含宏觀工作單元也包含細節工作單元。

1.確定績效指標體系。屬于目標層內的系統性工作，關鍵是按以下流程正確把握處理邏輯：首先基于項目前期成果提煉項目績效目標體系，其次基于項目績效目標體系設置績效評價指標，最后基于PPP合同約定并結合相關行業管理規范細化設定績效評價標準。

2.具體化——以績效指標體系為框架細化現場工作安排。屬于由目標層的宏觀工作向執行層的細節工作過渡的中間工作節點，這一工作節點要完成的主要成果是績效評價方案。在確定績效指標體系以后，績效評價方案的編制過程就是將績效指標分步驟具體化的過程：首先識別要完成每一項績效指標分析所需的現場事實證據和數據資料，形成從目標層的績效指標到執行層的產出數據資料之間的一一對應關系；其次規劃如何高效、全面地獲取這些數據資料，針對性細化項目現場的工作安排；最后設置相關配套控制措施及附件等。

3.實施過程監控和現場調研。屬于執行層內的細節工作，目的是按績效分析所需顆粒度深入系統地從現場挖掘數據資料。其主要工作內容包括：做好各績效指標的全過程適時監控和調研記錄；分階段匯總整理各績效指標所對應的相關數據資料，適時掌握各指標項的實際產出進展、過程中產生的相關問題及處理情況；期末完成綜合產出成效的集中調研，進一步完善證據鏈，針對性深化對重點問題的摸底調查，打包整理相關檔案資料。

4.結構化——歸類處理現場數據資料。屬于由執行層的微觀工作向目標層的宏觀工作過渡的中間工作節點，主要工作成果是匯編項目檔案與現場工作日志。對現場資料進行匯編的過程也是根據績效指標體系所確定的結構，對現場檔案資料進行結構化處理的過程，以形成績效分析所需的邏輯清楚、結構完整的數據庫和證據鏈。

5.實施績效分析與評價。屬于目標層內的系統性工作，這一工作既要以一定的邏輯完成對單個績效指標的深度分析，也要基于一定的結構做好對整個建設期或運營年度績效完成情況的總結性評價。其主要工作內容包括：梳理項目實施過程及相關情況；基于項目檔案資料和現場調研情況做出績效指標分析（定性結果和定量評分）；識別問題、分析原因、提出結論和建議。

6.反饋——動態調整的抓手。在績效分析工作完成后，應匯總績效分析結果編制績效評價報告。基于績效評價結果反思和評估后續績效評價周期內的績效目標和指標體系是否需要優化調整。

四、優化績效評價工作的對策與建議

本節以上述三個基本工作模塊在兩個工作層中的分布特征及其銜接關系為主線，對績效評價工作的優化提出如下對策與建議：

（一）要以項目全過程管理的視角確定績效指標體系

績效指標體系的設置屬于目標層中的宏觀系統性工作，系統梳理項目前期推進脈絡和各階段相關成果是這一工作的邏輯起點，只有這樣才能獲得統攬全局的完整視角，全面識別項目在前期決策、審批、采購和談判等過程中所形成的績效目標群，針對性設置目標項目的績效評價指標體系。在實踐中經常存在績效指標體系的不完整、不適用以及與合同約定相沖突等問題，大多源自于工作思維和視野的局限，對項目前期相關成果鎖定的基礎性約束條件識別不完全。

（二）績效評價方案要“頂天立地”

所謂“頂天”是對邏輯性的強調，主要是指績效評價方案中的績效目標和指標體系的設置要在上文所述的全局視野下完成，追溯至項目決策啟動的起點；所謂“立地”是對可操作性的強調，主要是指績效評價方案中的推進思路和組織實施方案可有效適應項目實際場景，并有高效執行的活力。績效評價方案的常見問題大多是由于工作思維的偏差導致的：以微觀、片面的思維研究設置項目績效指標體系將導致適用性缺陷；或以宏觀框架性思維規劃現場工作安排將導致泛泛而談、缺少計劃深度和可操作性。

（三）監控和調研要深入底層掌握一手資料

了解項目現場資料數據的分層結構特征有助于高效完成調研收集工作。一般居于現場數據庫底層的主要是一手資料，以現場檢測記錄、產值計量記錄及其他相關原始憑證資料等為主；居于現場數據庫表層的主要是二手資料，以項目管理日記、進度月報、相關匯報及調研筆記等為主。這一階段的常見問題是以宏觀思維從事細節工作，導致浮在表層做監控或調研，走馬觀花地收集二手資料，底層工作不扎實，對現場問題和資料數據的掌握不精準、不深入、不全面。現場監控和調研要能追根溯源至現場數據庫底層的基本事實，收集掌握現場一手資料，以盡量深化對相關問題的摸底了解，并對相對容易獲取的二手資料進行可靠性驗證。

（四）要集中對現場獲取的數據資料做結構化總結

通過跟蹤監控和現場調研將獲取大量數據資料，但這些資料在無序狀態下并不能系統展現指標完成情況。因此，應在現場工作結束后及時以績效指標體系為框架集中梳理歸納現場獲取的數據資料的結構，針對每項績效指標分別匯編項目檔案與現場工作日志，查漏補缺，完善指標分析的邏輯鏈條，形成與績效指標一一對應的、結構清晰的事實數據庫和證據鏈。

（五）要以績效指標體系為結構邏輯完整地實施績效分析

績效分析既是目標層內典型的宏觀系統性工作，也是績效評價收尾的總結性工作。實踐中常見的問題多是由于以微觀視角進行績效分析所致，視野的局限會有以下后果：一是會導致績效分析范圍不完整，分析的邏輯鏈存在斷點；二是結論缺少系統性，顧此失彼，把項目整體績效完成情況的總結性評價處理成細節問題的簡單羅列等。這一工作的處理重點是前期以經結構化處理的事實數據庫和證據鏈為主線，邏輯完整地做出分析；最后再以績效指標體系為框架，結構清楚地歸納結論、提出建議。