土地資源承載力分析方法在醫院項目前期規模論證的應用

文/袁銘

一、引言

土地孕育了人類，為人類提供了生存與發展的空間與環境，是人類社會最重要的自然資源和生存資料。土地承載力是指在一定時期、一定空間區域和一定的經濟、社會、資源、環境等條件下，土地資源所能承載的人類各種活動的規模和強度的限度，即容納的人口規模和經濟規模的大小。顯然，土地資源的承載力也是有限的，因此，人類的活動必須保持在土地承載力的極限之內。

資源環境承載能力是基于一定發展階段、經濟技術水平和生產生活方式，一定地域范圍內資源環境要素能夠支撐的農業生產、城鎮建設等人類活動的最大規模；資源環境承載力分析分為土地資源承載力分析和環境承載力分析兩部分。土地資源承載力分析作為可持續發展理念的重要載體，在城市規劃中越來越受到重視，并在國土空間規劃中處于重要地位。土地資源承載力分析是資源環境承載力分析中最為核心和關鍵的內容，是規劃環境影響評價中的一項重點工作。

規模論證及調整規劃是在項目建議書階段之前最為重要的前期咨詢工作；是前期立項決策的重要依據，兩項工作相互依存、互為支撐，需要資源共享、協作同步，實現目標一致、結論吻合；兩者主要區別是咨詢服務的對象及作用不同，咨詢成果分別上報投資主管部門及城市規劃局。規模論證是對擬建項目立項前的初步規劃論證，通過必要的技術經濟手段，經濟合理地確定工程規模；從宏觀角度考察，以實現有限資源的合理分配和充分利用，盡量滿足市場需求，達到國民經濟整體上的高速度、高效益。就醫院項目而言，就是要分析和研究制約或影響項目建設規模的各種因素和條件，運用科學的方法，確定其最經濟合理的建設規模，即規劃占地面積、床位數、總建筑面積及總投資等指標。調整規劃顧名思義就是按照城市規劃管理部門的要求，對原規劃進行調整，并通過審批流程。

本文案例在前期規模論證及調整規劃咨詢中，按照規模論證工作大綱的要求，首先是通過對廣州市近期完成規劃調整的8個醫院項目進行梳理，著重對規劃調整前后容積率變化進行分析，確定案例容積率調整的合理范圍，為調整規劃提供最基礎、關鍵的數據支撐；其次通過網絡公開資料，在全國范圍內查詢和收集近期已經建成的骨科?？漆t院資料，從宏觀角度，進行同類項目關鍵指標的對比分析，確定案例在國內骨科專科醫院的總體水平和遠期建設國家骨科區域醫療中心目標的可行性；最后進行同類項目建設規模承載能力對比分析，科學合理地確定案例的規劃占地面積、床位數、總建筑面積等關鍵指標。

因為單一因素的承載閾值存在缺陷，并不能從根本上確定項目區域土地資源承載狀態；需要從多角度（建設規模、人口、經濟、生態）的多指標土地資源承載力綜合分析，只有這樣才能反映項目所在地社會發展的真實狀況，更準確、更有效和及時地完成規模論證及調整規劃咨詢工作。多指標的綜合分析方法已成為此類咨詢工作發展的新方向。

二、土地資源承載力分析評價目的、原則、依據及指標體系

（一）土地資源承載力分析評價目的、原則

土地資源承載力分析評價目的在于確定開發強度能否與土地資源環境承載力相協調，核心是解決區域社會經濟與土地資源環境協調發展的問題。

土地資源承載力體現不同尺度區域環境與經濟社會系統之間的物質、能量、信息方面的聯系。因此，要實現全面、準確地反映土地系統各項規劃指標的發展狀況及相互之間的協調程度目標，必須遵循科學性、區域性、綜合性原則，層次分明、指標簡明、可操作性及可持續性原則。

（二）土地資源承載力分析評價的政策依據

土地資源承載力分析是資源環境承載力分析的重要內容，土地資源承載力分析的政策依據如下：

1.國家發展改革委聯合12部委2016年下發的《資源環境承載能力監測預警技術方法（試行）》，提出開展以縣級行政區為單元的資源環境承載能力試評價工作，進行科學評價、精準識別承載能力狀況；是推進資源環境承載能力監測預警信息化、規范化、制度化的依據。

2.自然資源部2016年下發的《國土資源環境承載力評價技術要求》適用于國家和地方土地資源承載力評價工作。文件指出：充分發揮國土資源環境承載力評價的作用和優勢，盡快落實國土空間綠色治理的制度和行動，加快形成國土資源環境承載力評價的權威成果，將其作為綠色發展的重要基礎。

3.自然資源部2019年下發的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》（簡稱“雙評價指南”），是編制國土空間規劃、完善空間治理工作的技術指導；其中城鎮建設的最大合理規模和適宜空間等內容，是土地資源承載力分析的重要依據。

（三）土地資源承載力分析評價指標體系

土地資源承載力是反映區域土地、人口、經濟、生態之間關系的一個綜合指標，同時也是評價土地資源的重要因素和衡量人地關系的最為重要的指標。

根據土地資源的構成及內涵，土地資源承載力分析評價指標體系由土地人口承載力、建設規模承載力、經濟承載力和生態環境承載力四個方面構建而成，通過從這四個方面對醫院項目土地資源承載力狀況進行分析與評價，可為項目前期規模論證提供可靠的依據。

三、土地資源承載力分析評價方法

（一）容積率

容積率是指建造房屋建筑總面積與對應的土地面積之比率；容積率是城市建設用地使用強度的綜合性技術經濟指標，反映了城市土地合理利用程度，影響容積率的因素主要是建筑高度和建筑密度。容積率是在城市區位條件下，從土地資源角度反映城市的經濟規模和增值潛力，也是衡量建設用地利用經濟效益的重要指標。因此，容積率可以作為分析評價醫院項目土地建筑規模承載力的重要指標。

以廣州市近期完成調整規模的8個醫院項目為樣本，容積率在3.6～7.28之間，平均值5.21；案例容積率為3.5，僅為樣本平均值的67.17%。案例地塊原規劃容積率為1.9、規劃調整為3.5；用地性質不變，仍然是醫療衛生用地。案例容積率低于樣本容積率說明項目的舒適度較高、與周邊環境協調性好；當然提高容積率，雖可以提高土地的利用效益，但建筑容量的增大，會帶來建筑環境的劣化，降低使用舒適度。廣州市近期完成調整規模的醫院項目規劃及技術經濟指標詳見表1。

表1 廣州市近期完成調整規模醫院項目規劃及技術經濟指標一覽表

（二）土地資源建設規模承載能力對比分析

土地資源建設規模承載能力是在一定的經濟社會發展需求和城市基礎設施條件下，建設用地上所能承載的適宜建設用地規模，通常用建設用地開發強度和城鄉建設用地比率來衡量。對于骨科專科醫院則采取容積率、床均建筑面積、床均占地面積等指標進行同類項目對比分析。容積率是調整規劃的最重要指標，其大小反映了土地利用強度及其利用效益的高低；床均建筑面積在《骨科醫院基本標準（試行）》規定：三級骨科醫院每床建筑面積不少于80平方米；床均占地面積參考《綜合醫院建設標準》（建標110-2021）的同等規模床均用地指標115平方米/床。

為提高規模論證及調整規劃咨詢工作成果對比分析的可比性、可信度，增加說服力和可操作性；將案例廣東省骨科研究院長興路院區〔簡稱廣東（骨）〕與國內近期完成的3家骨科?？漆t院，進行同類型項目的土地資源建設規模承載能力對比分析。樣本選取上海市第六人民醫院骨科臨床診療中心〔簡稱上海（骨）〕、深圳大學附屬骨科醫院〔簡稱深圳（骨）〕、西安市灞橋區十里鋪骨科醫院〔簡稱西安（骨）〕。

案例的容積率指標排名第2、床均建筑面積指標排名第4、床均占地面積指標排名第3；案例土地資源建設規模承載能力分析結論是容積率指標適宜、床均建筑面積滿足三級骨科醫院要求；需要說明的是四個項目處于超大城市的中心城區，床均占地面積指標與綜合醫院的標準值差距較大，暫不作為必備指標考慮；總體上案例建設規模的規劃指標是科學、合理及可行的。骨科?？漆t院建設規模承載能力對比分析柱狀圖詳見圖1。

圖1 骨科專科醫院建設規模承載能力對比分析柱狀圖

（三）多指標土地資源承載力分析方法

醫院項目前期規模論證及調整規劃咨詢工作，可以借鑒城鎮土地資源承載力分析的方法；選取適用于醫院建設項目的指標，從多角度（建設規模、人口、經濟、生態）逐一分析，最后進行綜合分析評價，得出建設項目的土地資源承載能力分析結果。

土地資源承載力分析包括土地資源建設規模承載力分析、土地資源人口承載力分析、土地資源經濟承載力分析、土地資源生態承載力分析。分析方法可采用層次分析法，是對一些較為復雜、較為模糊的問題作出決策的簡易方法（簡稱AHP）。四項因素的重要性順序為：確定建設規模最為重要、人口其次、經濟再次、生態最次。初步擬定的土地資源承載力分級評價表詳見表2。

表2 土地資源承載力分級評價標準

由于各個指標的數值范圍、計算單位都有所不同，為進行統一的綜合評價，要進行歸一化處理；推薦采用“標準位評分法”，即指標根據有關的國家標準或企業標準來比較，沒有標準的以理想值或期望值為參照標準（標準值）。

計算公式：F=ΣWi×Ci/Xi

式中：Xi、Ci、Wi分別為第i項指標的實際值、標準值、權重，F為歸一平均值。

由于土地資源承載力評價系統復雜多樣，許多指標之間不存在關聯；為了解決數據的可比性，需要通過極差變換法對各評價指標進行無量綱化，便于采取統一的方法進行評價。主要指標可以分為正向指標、適度指標和逆向指標；逆向指標經過標準化處理后均化為正向指標。

四、案例分析

（一）案例簡介

案例是廣州市天河區與南方醫科大學第三附屬醫院共建廣東省骨科研究院長興路院區。項目位于天河區長興路南側，總用地面積約1.47萬平方米、可建設用地面積8429平方米。2021年4月啟動規模論證及調整規劃，2022年3月完成立項程序。

近期規劃：總規模為300個床位，總建筑面積5.14萬平方米（計容建筑面積2.95萬平方米、不計容建筑面積2.19萬平方米、規劃建設機動車位480個）、總投資52,718萬元、單位投資1.03萬元/平方米、床均投資176萬元/床。

遠期規劃：總規模為500個床位，總建筑面積9.2萬平方米（計容建筑面積5.55萬平方米、不計容建筑面積3.65萬平方米、規劃建設機動車位900個）。總投資107,718萬元、單位投資1.17萬元/平方米、床均投資215.4萬元/床。

（二）土地資源承載力分項分析

為了得到各方面信服、認可的規模論證結論及通過調整規劃審批，必須通過定量方法，全面、準確、系統地分析土地資源的承載力。從土地建設規模承載力、土地資源人口承載力、土地資源經濟承載力、土地資源生態承載力四個方面入手，逐一分析，進行綜合計算，最后得出土地資源承載能力綜合分析的結論。

1.土地資源建設規模承載力分析

建設規模承載力的大小很大程度上決定了人類可居住、活動的空間范圍，一般可用建筑容積率等指標進行衡量。案例調整規劃容積率指標按照3.5進行控制，與廣州市主城區已批醫院項目容積率的平均值5.21對比，相對較低；說明案例具有良好醫療環境和可持續發展前景；其調整規劃具有可行性及可實施性。另外，地塊110kv高壓架空線走廊占用了6282.95平方米的建設用地，是總用地面積的42.72%；占用了大量的核心城區的土地資源，對城市風貌景觀和公共空間活力及建設項目的影響也較為嚴重。高壓架空線入地，是未來超大城市更新的必需內容和必然趨勢。案例遠期規劃將高壓架空線入地，充分利用中心城區的土地資源，其建設規模承載力及建設用地增值潛力較大。

2.土地資源人口（住院病人及醫務人員）承載力分析

土地資源人口承載力是指在醫院項目建設用地紅線范圍內，土地資源的生產力和一定生活水平下所承載的人口限度。反映的是土地生產力對一定生活水平下人口的限定,是確定土地資源環境的利用閾值；人口是土地資源承載力最直接的表現。住院病人及醫務人員是醫院項目承載的常住人口，門急診服務的患者，由于難以計數，可比性也不高，為便于操作，暫不予考慮。

案例近期規劃床位數300張，住院病人及醫務工作人員為890人；案例遠期規劃床位數500張、住院病人及醫務工作人員為1430人。廣州市主城區近期完成調整規劃8個醫院項目的床位數平均為1300張，住院病人、醫務人員及其它工作人員人數的平均值為3500人。

廣州市近期完成調整規劃的8個醫院項目，其中大型醫院6所、中小型專科醫院2所；其單個醫院常住人口的平均值具備廣泛的代表性；可以作為理想值或期望值的參照標準，單個醫院常住人口以3500人為樣本標準值。

土地資源人口承載力分析是在既定建設用地規模下科學確定適宜的人口容量限度的方法。分析結論是案例近、遠期規劃的常住人口均未超過樣本標準值，人均建設用地占有明顯優勢，符合可持續健康發展的要求，土地資源人口承載力較強。

3.土地資源經濟（單位投資）承載力分析

土地資源經濟承載力是指在一定的社會經濟技術和城市的區位下土地的經濟價值產出能力。案例以單位建設規模投資強度作為評價土地資源經濟承載力的指標。參照廣州市近期完成調整規劃的8個醫院項目，床均投資額在119.8～436.8萬元/床之間，以其平均值為樣本標準值即241.9萬元/床；案例近期規劃床均投資為176萬元/床、遠期規劃床均投資為215.4萬元/床。

公立醫院是以謀求社會效益為目的的公益性項目，一般不作經濟效益分析；這里只能以醫院床均投資作為土地資源經濟承載力分析的指標，案例近、遠期床均投資均低于樣本標準值，說明案例項目單位投入少，經濟承載力較強。

4.土地資源生態（綠地率指標）承載力分析

土地資源生態承載力指在一定的區域環境下、保持生態性能穩定并趨于良好所需的生態用地限度。土地資源生態承載力集中體現了城市經濟社會發展水平，特別是城市經濟建設與生態平衡之間的協調與矛盾關系。

根據《綜合醫院建設標準》（建標110-2021）第三章第十七條中新建醫院綠地率不宜低于35%的規定；廣州市近期批復的主城區新建醫院規劃的綠地率35%。為簡化分析，將綠地率35%作為評價土地資源生態承載力標準指標，判斷其土地資源生態環境承載力是否達標。

廣州市近期完成調整規劃的主城區8個醫院項目，其中2個新建項目的綠地率是35%；6個原址擴建項目的綠地率均低于25%；總體床均綠化面積10平方米、平均綠地率25%。案例由于近期充分利用架空高壓線路下部空間綠化和建筑采取立體綠化及屋頂花園等措施,初步統計總的綠化面積為8977平方米、床均29.92平方米、綠地率高達61.07%。案例遠期規劃高壓架空線入地增加建設用地，綠地率按照規范的35%達標控制即可。

城市綠化是現代化城市建設的重要組成部分，綠地率是其重要標志之一。土地資源生態承載力一般用森林覆蓋率、建成區綠地率等指標進行分析。案例近期規劃綠地率高達61.07%，表明區內建設用地尚有一定的生態承載力潛力；遠期綠地率35%，符合綜合醫院規范及廣州市規劃的綠化指標規定，生態承載力滿足可持續發展要求。

（三）土地資源承載力分析評價結論

建設規模承載力、人口承載力、經濟承載力及生態承載力權重由項目組及各方專家確定；指標層、規劃值及標準值從分項分析數據獲得。具體權重賦值、指標選取可以根據項目實際情況進行調整；案例中生態承載力的綠地率為逆向指標，計算時需要調整為規劃值/標準值。近期規劃土地資源承載力評價結果詳見表3、遠期規劃土地資源承載力評價結果詳見表4。

表3 案例近期規劃土地資源承載力分析表

表4 案例規劃遠期土地資源承載力分析表

通過上述分析并匯總后，可直觀得出案例規劃近期土地資源評價值為2.16、遠期土地資源評價值僅為1.68。由土地資源承載力分級評價標準判定，案例近期規劃土地資源承載力能力級別為很強、案例遠期規劃土地資源承載力能力級別為較強；說明案例建設規模、規劃指標及分期實施方案科學、合理、可行；能夠滿足項目區可持續健康發展要求，案例地塊土地資源可得到高水平利用。

五、結束語

土地資源承載力分析作為規劃環評中的核心內容之一，為城鎮總體規劃和區域規劃工作提供科學指導；對于促進區域經濟可持續發展具有十分重要的意義。在醫院項目規模論證及調整規劃等前期咨詢工作中，借鑒土地資源承載力分析方法，得到土地資源承載力的定量分析數據，為規模論證及調整規劃工作提供科學、可靠及有利的技術支撐。

本文通過土地資源承載力分析方法在項目建設規模論證應用的實際案例分析，提出一種適用于醫院項目前期咨詢的工作方法，同樣也可適用于其他各類建設項目。希望能夠為項目規模論證、調整規劃等前期咨詢工作提供借鑒，并在各項咨詢工作中得以推廣應用，取得成效。