完善我國立法性別平等評估機制研究

盧杰鋒

(對外經濟貿易大學，北京 100105)

一、引言

2022年4月20日，經第十三屆全國人大常委會第三十四次會議審議的《中華人民共和國婦女權益保障法(修訂草案二次審議稿)》(以下簡稱《婦女法二審稿》)予以公布，并向全社會征求意見。《婦女法二審稿》第9條規定：“有關機關制定或者修改涉及婦女權益的法律、法規、規章和其他規范性文件，應當充分考慮男女差異和婦女的特殊利益，必要時開展男女平等評估。縣級以上人民政府負責婦女兒童工作的機構應當有計劃地對婦女權益保障工作情況，以及涉及婦女權益的重要法律、法規、規章和其他規范性文件的執行情況開展評估，為促進婦女權益保障工作，以及制定或者修改法律、法規、規章和其他規范性文件提供參考。”這是我國首次在法律層面就立法性別平等評估工作作出規定，具有重要的意義。

二、立法性別平等評估的功能

性別平等評估，國外通常稱之為性別影響評估(Gender Impact Assessment)，是指由專門機構或組織對包括立法、政策、規劃、方案、計劃等措施的制定或實施可能對不同性別產生的不同影響進行預測、分析和評判，并以此對相關措施進行必要的調整和完善，從而減少或者消除特定措施由于性別差異而可能產生的不平等現象(1)參見Gender Impact Assessment：Gender Mainstreaming Toolkit(European Institute for Gender Equality)，https://eige.europa.eu/publications/gender-impact-assessment-gender-mainstreaming-toolkit。。立法性別平等評估，就是在法律的制定或實施過程中，由專門機構或組織對相關立法條文的執行可能對不同性別人群產生的不同影響進行預測、分析和評判，并據此進行必要的調整和完善，從而減少或者消除基于特定立法所造成的性別不平等現象。

回溯人類發展歷史不難看出，即便不同國家在政治制度、社會傳統、宗教信仰等方面存在諸多的不同之處，但是，把女性置于男性的從屬地位這一社會現象卻幾乎是各國的共同特征。自資產階級革命以來，西方國家率先在法律的文本層面宣稱了男女平等原則，從而在表面上改變了上述男女之間的從屬關系，但是“男女兩性之間真正法律意義上的平等并沒有完全實現”[1]。要實現男女兩性之間真正法律意義上的平等，需要在立法、司法和執法活動過程中將男女平等原則貫徹始終。由于法律是國家創制的行為規范，具有普適性和強制性，發揮指引、規范、教育和預測的作用，并且司法和執法活動也應當以有權機關制定的法律為依據。因此，將性別平等理念和原則引入國家及地方的立法活動之中，對相關立法活動的制定、實施和監測進行全面而有效的性別平等評估，避免制度性歧視，從而在源頭上保障女性的合法權益、促進男女真正法律意義上的平等，就顯得尤為重要[2]。

(一)夯實男女平等基本國策，推進社會性別主流化進程

聯合國大會于1979年通過了《消除對婦女一切形式歧視公約》(以下簡稱《消歧公約》)。其中，第3條規定：“締約各國應承擔在所有領域，特別是在政治、社會、經濟、文化領域，采取一切適當措施，包括制定法律，保證婦女得到充分發展和進步，其目的是為確保她們在與男子平等的基礎上，行使和享有人權和基本自由。”中國作為《消歧公約》締約國，通過立法性別平等評估機制確保女性與男性在社會各個領域的平等權利，是履行公約義務和承擔國家責任的體現。

1995年在北京舉辦的聯合國第四次世界婦女大會通過了《北京行動綱領》。其中，第189段明確指出：“在處理各級分享權力和決策方面的男女不平等現象時，各國政府和其他行動者應推行一項積極鮮明的政策，將性別觀點納入所有政策和方案的主流，以便在做出決定之前，分析對婦女和對男子的影響”。通過社會性別主流化達成性別平等成為各國的共識和全球性戰略。之后，聯合國經濟及社會理事會將社會性別主流化確立為一種策略方法，“作為一種策略方法，它使男女雙方的關注和經驗成為設計、實施、監督和評判政治、經濟和社會領域所有政策方案的有機組成部分，從而使男女雙方受益均等，不再有不平等發生”，要求各國“在各個領域和各個層面上評估所有有計劃的行動(包括立法、政策、方案)對男女雙方的不同含義”，并指出“納入主流的最終目標是實現男女平等”(2)參見聯合國網站，https://www.un.org/chinese/esa/women/mainstreaming.htm。。

(二)體現“科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”[3]

2014年10月審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法。立法是司法和執法的依據，通過力行“科學立法、民主立法”，提高立法質量，方能真正建成法治國家、法治社會。“科學立法”要求“立法要尊重和體現社會發展的客觀規律、尊重和體現法律所調整的社會關系的客觀規律以及法律體系的內在規律”；而“民主立法”則要求“立法要為了人民，依靠人民，使法律真正反映廣大人民的共同意愿、充分保障廣大人民的各項權利和根本利益”，通過各種方式使立法更好地匯聚民意、集中民智，體現人民的利益和需求[4]。

2017年10月黨的十九大報告在“科學立法、民主立法”基礎之上，明確提出了“依法立法”。這是黨中央對立法工作提出的新的、更高的要求。“依法立法”包含兩層含義：一是在立法效力方面，各種形式的立法均不得同效力更高的上位法相抵觸，并且憲法是具有最高效力的法律(3)例如《立法法》第三條、第七條、第七十二條、第七十三條、第八十七條、第八十八條、第八十九條等對各種形式的立法的效力均有明確規定。；二是在立法程序方面，各種形式的立法均應當遵循法定的立法程序，在規劃、起草、調研、分析、評估、論證、征求意見等各個環節確保立法活動符合程序要件(4)例如《立法法》第三十九條、第六十三條、第六十七條等，《行政法規制定程序條例》第十三條、第二十條等，《規章制定程序條例》第十五條、第十六條等對各種形式的立法的程序要件均有明確規定。。立法性別平等評估是以《憲法》第48條所規定的“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”為根本遵循，以《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等相關法律法規規定的程序要求為運行保障，確保各級立法機關在制定法律、行政法規、規章等時符合《憲法》男女平等原則，實現男女兩性之間真正法律意義上的平等。

總之，立法性別平等評估具有重要的理論意義和現實價值。尤其是，通過立法性別平等評估機制，對落實性別平等的重點領域，包括但不限于社會福利與社會保障、教科文衛和婚姻家庭、勞動就業與人事組織等方面的立法進行細致的分析和科學的評估，從制定過程和實施效果兩個層面來檢視特定立法是否存在忽視兩性現實差異、忽略女性特殊利益的情況，對在效果上存在或造成性別不平等后果的立法采取必要措施及時予以調整，可以有效阻卻或者過濾有悖于性別平等的法律，減少或消除因法律原因對性別平等造成的不利影響[5]。

三、我國立法性別平等評估的現狀

國務院于2011年制定的《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》在“總目標”中提出“將社會性別意識納入法律體系和公共政策”，并在“婦女與法律”部分將“加強對法規政策的性別平等審查”作為主要目標，措施包括“加強對法規政策中違反男女平等原則內容的審查”“貫徹落實立法法中有關法規政策的備案審查制度和程序的規定，依法加強對違反男女平等原則法規政策的備案審查，并對現行法規政策中違反男女平等原則的條款和內容進行清理”等(5)參見《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》(國發〔2011〕24號)。。這是我國首次為立法性別平等評估機制的確立提供制度保障。此后不久，江蘇省《關于建立江蘇省地方政策法規性別平等咨詢評估機制的指導意見》和《江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會工作規程》于2012年3月正式發布，率先在全國范圍內建立了地方性的法規政策性別平等評估機制，明確咨詢評估機構的職責、咨詢評估的范圍、咨詢評估的程序，同時建立了聯席會議、規范性文件備案、業務學習培訓以及表彰獎勵等配套制度[6]6。2013年10月，在同中華全國婦女聯合會新一屆領導班子集體談話時，習近平總書記明確指示：“要堅持男女平等基本國策，在出臺法律、制定政策、編制規劃、部署工作時充分考慮兩性的現實差異和婦女的特殊利益”(6)“中國性別平等與婦女發展情況發布會”文字實錄，詳見：http://www.women.org.cn/art/2015/9/22/art_241_103579.html。。習總書記關于婦女和婦女工作的重要論述為新時代保障婦女合法權益提出了更具戰略性、指導性和針對性的遵循。至2020年底，全國所有省區市均已建立省級法規政策性別平等評估機制。中國香港特別行政區、澳門特別行政區以及臺灣地區也分別建有性別平等評估機制(見表1)。

表1 各地法規政策性別平等評估機制創建情況

除了省級法規政策性別平等評估機制外，各地機制設立出現了逐漸由省級向市、區(縣)級行政區域下沉的趨勢。在一些地區，出現了性別平等評估機制在下級市縣行政單位率先設立的案例。例如，在廣西壯族自治區和河北省設立省一級的法規政策性別評估機制前，南寧市和承德市率先建立了市級法規政策性別平等評估機制[7]24。此外，個別省份已經建立了覆蓋全省各市的性別平等評估機制。例如，江蘇省各區市均建立了地方立法性別平等評估機制[6]6；在浙江，法規政策性別評估機制已在所有的市、縣(區)建立，性別平等評估在浙江省也已成為法定立法程序[8]；在山東，資料顯示已有16個地市建立了法規政策性別平等評估機制，“對于推動該省性別平等評估工作規范化發展，形成運行順暢、權威高效的工作機制，促進男女平等，維護婦女合法權益提供了制度保障”[9]。

在地方立法性別平等評估機制設立過程中，各地婦兒工委和婦聯發揮了舉足輕重的作用。相關機制通常是在各地婦聯或婦兒工委推動下，聯合地方立法機構或者政府法制部門共同設立[5]31。例如，在江蘇，由婦聯發起，并在婦聯、人大法制委員會、政府法制辦聯合推進下，相關機制得以設立；在天津，由市婦兒工委發起，經由市人大常委會內務司法辦、市法制辦、市婦聯協同聯動設立相關機制；在北京，也是由市婦兒工委發起，并在人大內務司法辦和法制辦共同推動下設立了相關機制[7]25。婦女和婦聯組織參與立法性別平等評估機制的創立，不僅體現出婦女是立法的重要的“利益相關者”[10]，也可以增加“婦女的立法影響力”[11]。

但資料顯示，各地實施立法性別平等評估的機構設置存在差異。從實施機構設置情況來看，一些地方設立了專門的立法性別平等評估機構，作為實施立法性別平等評估的主體。例如，北京市、上海市、江蘇省分別設立了“北京市政策法規性別平等評估委員會”“上海市法規政策性別平等咨詢評估委員會”“江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會”。在沒有設立專門立法性別平等評估機構的地方，通常是由婦兒工委或人大牽頭，通過政府多部門協作聯動，在政府下屬的各個部門實施性別平等評估工作。例如，天津市的政策法規性別平等評估工作，是由天津市婦兒工委會同市人大常委會內務司法辦公室、市法制辦等部門聯動協作，市委組織部、市教委、市科委、市公安局、市民政局、市司法局、市財政局、市人力社保局、市農委、市文化廣播影視局、市衛生計生委、市體育局等與婦女權益相關部門，結合各自職責聯合開展(7)參見《關于印發〈天津市政策法規性別平等評估工作實施方案〉的通知》，http://www.xinddy.com/system/2015/01/27/011197946.shtml。。還有一些地方則是通過設立“聯席會議”作為法規政策性別平等評估工作的領導和實施機構。例如在浙江就專門設有政策法規性別平等咨詢評估機制聯席會議。聯席會議成員由省法制辦、省人大常委會法工委和省婦聯三家單位組成，辦公室設在省法制辦，每年召開一次全體成員會議[12]。吉林省也設有政策法規性別平等評估工作聯席會議。聯席會議由常任單位和非常任單位組成。其中，常任單位由省政府法制辦和省婦聯組成，非常任單位則為計劃進行評估的政策法規起草或實施的相關部門，聯席會議辦公室設在省政府法制辦(8)參見《關于建立吉林省政策法規性別平等評估機制的通知》(吉府法聯〔2015〕3號)，http://jlwomen.org.cn/tzgg/6317.jhtml。。

雖然各地在具體的機制設置方面存在些許差異，但各地均倚賴相關領域的專家具體落實立法性別平等評估工作。例如，江蘇省政策法規性別平等咨詢評估委員會聘請了長期耕耘于婦女理論研究和法學研究以及從事相關實務工作的48位專家參與地方政策法規性別平等評估工作[6]6；北京市政策法規性別平等評估委員會聘請了在京高校中的16位相關領域專家作為專家委員；四川省評估咨詢委員會由省婦聯、省高院、省檢察院等21個部門組成，擔任委員的專家涉及的研究領域涵蓋法學、性別學以及社會學等學科[13]；浙江省相關機制中的專家組由25位從事法學、婦女理論研究和相關實務工作的人大、政府部門、婦聯、高校、律師事務所等方面的領導和專家組成[12]。相關專家參與立法性別平等評估工作，不僅體現了性別平等評估的專業性和技術性，也能在很大程度上保障評估結果的科學性和合理性。

在評估內容方面，各地初步建立了相應的評估指標體系和評估流程。從評估指標體系來看，北京市設計了包括“是否符合男女平等基本國策和憲法法律的要求；是否更符合國際法的相關要求；是否符合《中國婦女發展綱要》和《北京市婦女發展規劃》的要求；是否考慮女性的特殊需求；是否有利于兩性平等參與社會并承擔責任；是否有利于兩性平等獲得社會資源并受到平等對待；是否有利于消除針對女性的歧視”在內的八項評估指標[7]26。江蘇省則更為詳細地從現狀分析、內容分析、影響分析等方面設置了十三個評估指標，包括“本法規政策所涉領域現實中是否存在性別不平等問題；本法規政策制定過程中是否使用性別統計數據或典型事例；本法規政策制定過程中是否向婦女、婦女聯合會、其他婦女組織等利益相關者征求意見；本法規政策制定過程中是否就性別影響問題進行了專題調研、向性別平等專家征詢了意見；本法規政策是否對男性和女性作了不公平的區別對待、限制或排斥；本法規政策是否存在文本內容沒有特定的性別指向，但實施結果會對男性或女性產生不利后果的情形；本法規政策的文本表述是否存在對男性或女性的固有偏見；本法規政策是否考慮女性生理的特殊需求而采取了適當的保護措施；本法規政策是否細化、補充了國家法規政策關于促進和保障本領域性別平等的規定；本法規政策是否為了加速實現男女事實上的平等而規定了在一定時期對某一性別給予優惠或扶持的特別措施；本法規政策是否為落實性別平等要求而規定了實施主體及其職能、經費、法律責任等保障措施；本法規政策的實施是否有助于解決本領域現實中存在的性別不平等問題；本法規政策的實施是否有利于營造性別平等的社會環境，增加婦女的機會、增進婦女的能力”等[6]65-66。但也有一些地方沒有提出明確的評估指標體系，如天津市、吉林省等。從評估流程來看，各地存在著較大的差異，這主要是由于各地在機構設置和管理體制方面存在差異造成的。例如，上海市采取了以起草單位“自檢自審機制”為主，同時結合上海市法規政策性別平等咨詢評估委員會進行社會咨詢評估的流程模式。按照上海市的規定，各級政府及其部門在起草、制定相關地方性法規、政府規章和規范性文件時，自行開展性別平等情況的檢查審核工作，填寫《上海市法規政策性別平等自檢自審情況表》，報市婦兒工委。市咨詢評估委可以根據市婦兒工委、市婦聯的要求，對列入立法計劃、涉及婦女權益的地方性法規、規章和規范性文件征求意見稿的內容進行性別平等評估，或者對已經實施的地方性法規、規章和規范性文件進行評估，形成評估報告，并對存在歧視或保障不力的條款提出修改、完善的意見和建議，報市婦聯；市咨詢評估委也可以根據相關立法機關或者文件制定部門的委托，對相關地方性法規、規章和規范性文件的內容及實施情況進行性別平等評估(9)參見上海市人民政府辦公廳《關于本市建立法規政策性別平等咨詢評估機制的意見》(滬府辦發〔2017〕34號)，https://www.shanghai.gov.cn/nw42118/20200823/0001-42118_52385.html。。在江蘇，《江蘇省政策法規性別平等咨詢評估工作指導意見》明確提出實行“自查評估”與“審查評估”相結合的性別平等評估流程。“自查評估”即各級法規政策的起草單位對本單位起草的法規、規章和其他規范性文件承擔性別平等自查評估職責，形成自評報告，并與送審稿、起草說明一并提交審議。“審查評估”即各級性別平等評估委員會對相關單位在起草法規、規章和其他規范性文件過程中形成的性別平等自評報告進行審查，形成評估報告，并將評估意見反饋給起草的相關單位。根據江蘇省的規定，性別平等評估委員會應當對地方性法規和規章的性別平等自評報告進行逐一審查，對其他規范性文件的性別平等自評報告則進行抽查[6]62。有些地方的評估流程則相對較為籠統，例如吉林省就規定按照“接受委托—收集研判—論證評估—提出建議—反饋答復”的流程開展評估工作(10)參見《關于建立吉林省政策法規性別平等評估機制的通知》(吉府法聯〔2015〕3號)，http://jlwomen.org.cn/tzgg/6317.jhtml。。

各地立法性別平等評估工作取得了初步效果。例如，在廣東省深圳市，地方法規政策性別平等評估委員會自2016年3月成立以來，已經評估了21部地方性法規和規范性文件，包括《深圳市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(征求意見稿)》《深圳市關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的方案》《深圳經濟特區人口與計劃生育條例(修訂稿)》《深圳經濟特區關于構建和諧勞動關系實施方案(征求意見稿)》等。評估委員會認真對待每部法規和文件，及時落實，通過開座談會、征求意見等多種形式，對法規和文件提出修改意見建議100多條，有效地發揮了促進性別平等的作用[13]。在北京，評估委員會組織相關專家委員對《北京市統計條例(送審稿)》開展了性別平等評估工作，并針對《中華人民共和國婦女權益保障法》和《北京市實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法》的實施情況，進行了執法情況調研[14]80。在江蘇，相關統計數據顯示，截至2017年10月，省級性別平等評估委員會共參與法規政策制定咨詢評估91次，組織專家參與咨詢評估工作254人次，參與制定《江蘇省職工生育保險規定》《江蘇省統計條例》《江蘇省勞動合同條例》《江蘇省社區矯正工作條例》等法規政策文件54部，提出咨詢意見273條。其中，“社區服刑人員為女性的，矯正小組應當有女性成員”“地方統計調查項目應當合理設置分性別統計指標”等60多條評估意見被相關部門采納，吸收至相關立法中。此外，在市縣層面的評估工作取得了積極成效，參與評估工作的相關專家提出四百多條評估意見，累計完成評估的法規政策兩百多件[6]18。

四、主要問題與完善的建議

2021年9月，國務院正式印發《中國婦女發展綱要(2021—2030年)》，旗幟鮮明地指出：“男女平等和婦女全面發展程度是衡量社會文明進步的重要標志”，并明確將“促進法規政策性別平等評估機制規范化建設和有效運行”作為新時代婦女全面發展的新目標、新任務之一。回首過去10年，自2012年江蘇省建立首個地方性的法規政策性別平等評估機制以來，我國立法性別平等評估工作取得了積極成效，但也暴露出法律依據不明確、國家層面相關機制缺失、評估工作的科學化和規范化不足、評估范圍有限、機制透明度不夠等亟待完善的問題。

(一)立法性別平等評估的法律依據

2011年國務院下發的《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》明確提出“將社會性別意識納入法律體系和公共政策”“加強對法規政策的性別平等審查”“加強對法規政策中違反男女平等原則內容的審查”等涉及立法性別平等評估的原則。江蘇省于2012年下發了《關于建立江蘇省地方政策法規性別平等咨詢評估機制的指導意見》，率先在全國建立了首個地方性立法性別平等評估機制。隨后，各地陸續通過地方性政策文件逐步建立起地方立法性別平等評估機制(見表1)。但不管是《中國婦女發展綱要(2011—2020年)》，還是各地機制建設文件，均屬于非立法性文件，效力層級較低，社會認可度不高。

鑒于性別平等評估工作的重要性，以及評估過程的專業性和規范性要求，有必要完善相關立法，為性別平等評估機制的設立和運行提供明確的法律依據。除《婦女權益保障法》應就立法性別平等評估作出專門規定外，《立法法》《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》等還應明確立法者在制定法律、行政法規和規章時進行必要的性別平等評估工作，明確地將“性別平等”納入法律、行政法規和規章制定與實施效果的評估范圍。

(二)國家層面的立法性別平等評估機制

《北京行動綱領》明確提出：“提高婦女地位的國家機構是政府內部的中央政策協調單位，其主要任務為支持政府各部門將性別平等的觀點納入所有政策主流。”(11)參見《北京行動綱領》第201段。作為推進性別平等基本國策的制度化落實，在國家層面設立和運行立法性別平等評估機制具有重要意義[15]。但目前從我國的實際情況來看，雖然地方的立法性別平等評估機制已經廣泛建立，但國家層面的立法性別平等評估機制仍缺乏，影響立法性別平等評估工作的系統性和完整性。國務院近期下發的《中國婦女發展綱要(2021—2030年)》已經有針對性地提出要“健全國家、省(自治區、直轄市)、市(地、州、盟)法規政策性別平等評估機制和縣(市、區、旗)政策性別平等評估機制”，以加強性別平等評估工作。

建立國家層面的立法性別平等評估機制有兩個方面的重要作用。一是擴大現有的立法性別平等評估范圍。地方立法性別平等評估機制只針對地方性法規、規章和其他規范性文件等地方立法，無法對其他形式的立法進行性別平等評估。通過設立國家級立法性別平等評估機制，可以將中央層面的立法，包括法律、行政法規、部門規章等納入性別平等評估范圍，使立法性別平等評估更加全面和完整。二是通過設立國家層面的立法性別平等評估機制，并優化機構設置和運行管理，完善評估指標體系和評估流程，為各地立法性別平等評估機制的規范化運行提供有效指引。

筆者建議，由全國人大常委會法制工作委員會、司法部和全國婦聯三方牽頭成立國家立法性別平等評估委員會，針對法律、行政法規、部門規章以及其他規范性文件開展性別平等評估工作，同時指導、監督各個地方性的立法性別平等評估實施機制。事實上，早在2014年的兩會期間就有全國政協委員提出《關于建立國家級法規政策性別平等評估委員會的建議》，呼吁在國家層面設立立法性別平等評估委員會[16]。相關部門的探索也在一直進行。據報道，為總結地方立法性別平等評估機制的實踐經驗，全國婦聯曾會同國務院婦兒工委、全國人大法工委、國務院法制辦等相關部門和十四個省區市的婦聯，赴江蘇省進行聯合考察調研，就性別平等評估機制相關議題交流經驗、研討完善措施[17]。各地實踐先行先試，為設立和實施國家層面性別平等評估工作積累了有益的經驗。

(三)立法性別平等評估工作的科學化和規范化

立法性別平等評估工作必須以建立科學的評估標準和規范的評估方法為依托。目前，除江蘇省、北京市等個別省市設置了較為詳細的評估指標和流程外，絕大多數省市未見具體的評估標準。但即便是在江蘇省，其性別平等評估指標體系也存在問題抽象、內容層次不清等問題[7]26。可以說，評估方法過于簡單，缺少細致的評估指標和流程框架是阻礙中國地方立法性別平等評估工作的主要障礙[14]81。

科學規范的立法性別平等評估應著重完善評估指標體系的設計和評估流程的優化。關于評估指標體系設計，筆者認同分層推進的設計思路，即把評估指標體系細化為“評估項目”“評估要素”“評估要點”三個層次。其中，評估項目涵蓋評估工作所要考察的核心內容；評估要素涵蓋各個項目中的具體目標；評估要點則進一步分解每個評估要素所包含的要點(見表2)。評估指標下的三個層次之間形成有機整體，是立法性別平等評估工作的核心內容[5]。關于評估流程優化，筆者主張在江蘇省實踐的基礎上，采用嚴格雙軌制模式。一方面，各個起草單位應當對本部門起草的法規、規章和其他規范性文件按照特定程序完成性別平等自我評估，并形成自評報告。另一方面，由性別平等評估委員會對上述單位的自評報告再次進行審查，確保相關文件不會直接或間接地因為性別原因對特定性別人群(尤其是女性)產生區別性、排斥性或限制性影響。

表2 立法性別平等評估指標體系設計(12)本表中的立法性別平等評估指標體系設計參考了下列文獻：江蘇省婦女聯合會編著的《江蘇省法規政策性別平等評估機制的探索與實踐：構建具有中國特色的性別影響評估模式》，江蘇人民出版社，2018年1月版；周應江、李明舜、蔣永萍的《法律政策性別平等評估基本問題研究》，載《中華女子學院學報》2018年第6期；李勇的《立法性別平等評估的地方經驗和國家構建的著力點》，載《中華女子學院學報》2020年第2期。

(四)立法性別平等的評估范圍

如前所述，目前我國的立法性別平等評估機制主要是在地方層面。各地機制設定的立法性別平等評估范圍主要包括地方性法規、政府規章以及其他規范性文件(13)需要指出的是，通常認為地方性法規和規章以外的其他規范性文件屬于非立法性文件，不在嚴格意義上的立法范圍內，各地機制也通常以政策指代其他規范性文件。本文僅為方便討論，將其他規范性文件納入立法范疇。。例如，按照江蘇省的規定，地方性法規、政府規章和規范性文件在立項、起草和實施過程中應當進行性別平等評估工作；北京、天津和四川均規定，與婦女權益關系密切的地方性法規、政府規章、規范性文件的制定與執行，均應進行性別平等評估工作[14]81。但現實情況是，各地開展的性別平等評估主要針對地方性法規，對于數量眾多的政府規范性文件展開評估的則不多。主要原因或許是地方性法規的制定過程更為漫長，公開公示等程序要求更為明確，制定機關以及性別平等評估委員會進行性別平等評估的時間更為充裕；而規范性文件往往制定周期短，制定過程也未必要求公開公示，導致被評估的概率極大下降。但政府的規范性文件不僅數量大、制定主體多，而且與老百姓的生活更為密切，應加大針對地方性法規以外的規范性文件的性別平等評估工作。筆者認為，需要從兩個方面進行完善。一是必須加強政府規范性文件制定者的性別平等意識，推進落實男女平等基本國策需要多種力量、多方努力，但政策制定者的主動作為可以發揮舉足輕重的作用，國際經驗表明，政策制定者對性別平等及婦女權益的態度和承諾至為關鍵。二是應加強機制建設，不僅規范性文件起草單位必須嚴格按照規定進行性別平等自我評估，相關評估委員會也應逐一對起草單位的自我評估進行及時審查，發現問題的，及時反饋給起草單位進行修改完善。

(五)立法性別平等評估機制的透明度

雖然各省區市基本上均已建有地方立法性別平等評估機制，但其具體運行情況及運行效果公開機制尚未建立，社會及公眾對上述機制的總體運行情況缺乏了解。目前，只有江蘇省婦女聯合會在2018年通過正式出版物《江蘇省法規政策性別平等評估機制的探索與實踐：構建具有中國特色的性別影響評估模式》向社會公開介紹了地方性立法性別平等評估機制的運行情況。筆者認為，應完善立法性別平等評估運行情況及運行效果公開機制。各地應定期公開立法性別平等評估工作運行情況，及時向社會公布評估對象、評估程序、評估結果、評估專家組成、經驗與交流等內容。

除上述主要問題外，筆者在與有關人員的交流過程中還了解到現有立法性別平等評估機制存在的一些其他問題，比如缺乏專業人士或專家素質良莠不齊、缺乏經費保障等。評估工作是一項專業性和技術性很強的工作，應建立完善的評估專家遴選機制和評估專家培訓機制，定期對入選專家進行涉及法學、社會學、性別學等學科的專業培訓，組織國內不同地區的專家進行經驗交流，以及國內專家與國外相關領域專家的交流。同時，各地應在財政支出中單列性別平等評估經費，以保障評估工作的順利開展。

五、結語

保障女性合法權益，實現男女平等是黨和國家長期以來貫徹執行的基本國策。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對新時代保障女性合法權益提出了更具戰略性和針對性的新要求，中國女性權益法律保障體系的創新發展迎來歷史性新機遇。實施立法性別平等評估，是夯實男女平等基本價值理念的重要舉措，也是實現男女兩性之間真正法律意義上的平等的重要手段。在過去的近十年中，全國各省區市均已建立運行地方性的立法性別平等評估機制，并取得了初步成效。應及時總結各地立法性別平等評估經驗，對評估工作中反映出來的共性和突出性問題，進行有針對性的研究和完善，并盡快在國家層面確立和實施立法性別平等評估機制，推進形成中央與地方立法性別平等評估協同發展的整體格局。