開(kāi)展老年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可行性研究
——以W市為例

李裕吉 安徽師范大學(xué)皖江學(xué)院

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2021年公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，16-59歲的勞動(dòng)年齡人口為88222萬(wàn)人，占全國(guó)人口的62.5%；60歲及以上人口為26736萬(wàn)人，占全國(guó)人口的18.9%，其中65歲及以上人口為20056萬(wàn)人，占全國(guó)人口的14.2%。相比較于2000年老年人口占比10%，比例攀升將近一倍。隨著老齡人口的激增，首要關(guān)注的是人口老齡化背景下社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡壓力持續(xù)加大。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是一種新型的保險(xiǎn)制度，主要針對(duì)的群體范圍是老年人，國(guó)家的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等通過(guò)聯(lián)合對(duì)一些失去基本生活自理能力、患有重大疾病或傷殘的老年群體提供持續(xù)性的照料護(hù)理服務(wù)制度。該項(xiàng)制度在全國(guó)十幾個(gè)試點(diǎn)城市已逐步開(kāi)展，結(jié)合自身城市的老年需求現(xiàn)狀，試點(diǎn)城市處于不斷探索經(jīng)驗(yàn)的實(shí)施階段。特別是國(guó)內(nèi)青島、上海等城市實(shí)施該項(xiàng)制度已取得了一定的成效，解決了老年人的照料需求。這一制度的研究與推行對(duì)于健全社會(huì)養(yǎng)老保障體系大有裨益。

一、W市養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老服務(wù)制度尚未能滿足所有養(yǎng)老群體需求

W市在養(yǎng)老服務(wù)出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》中，提出六種養(yǎng)老形式：居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)融合、隊(duì)伍建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)；并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)給予資金、土地、人才培養(yǎng)等方面的支持。在出臺(tái)的《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實(shí)施意見(jiàn)》中，對(duì)經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老類(lèi)社會(huì)服務(wù)組織的準(zhǔn)入條件和門(mén)檻進(jìn)一步放寬，著力壯大社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)。出臺(tái)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈W市居家養(yǎng)老服務(wù)條例〉的實(shí)施意見(jiàn)》明確了養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任體系，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)備、內(nèi)容和監(jiān)管提出了明確要求。頒布的《W市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，從法律層面對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)的主體提出了要求，明確了法律責(zé)任。以上制度和條例的出臺(tái)促進(jìn)了養(yǎng)老制度的完善，但隨著老齡化的趨勢(shì)加重，尚未能完全滿足所有養(yǎng)老需求。就目前W市推行的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)政策體系來(lái)看，更多的是保障經(jīng)濟(jì)困難老年人或者失能失智老年人，對(duì)普通老年人的長(zhǎng)期養(yǎng)老需求的供給力度仍顯不足，特別是老年人的發(fā)展性需求。在資金的來(lái)源與保障方面，提出了支持性的政策，但是資金的供給力度和資金的準(zhǔn)入機(jī)制等并未見(jiàn)明確的規(guī)定。

（二）養(yǎng)老服務(wù)保障能力還需進(jìn)一步提高

根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，W市老齡化人口高于全國(guó)以及全省平均水平，W市60歲以上人口比例高達(dá)20.3%，65歲以上高達(dá)到16.1%，老齡化程度高于安徽省和全國(guó)水平。截至2020年底，W市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)120家、共有床位17524張，其中護(hù)理型床位占比達(dá)30%以上，72個(gè)街道（鎮(zhèn)）建有養(yǎng)老服務(wù)中心，建有城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站297個(gè)，從數(shù)量上來(lái)看，已形成了一定的養(yǎng)老供給規(guī)模，但是與老齡人口持續(xù)攀升所帶來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)需求之間仍有一定差距。以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的床位為例，W市60歲老年人約為78萬(wàn)，每千名老人養(yǎng)老床位約為44.5張，護(hù)理型床位占比達(dá)30%以上，每千名老人護(hù)理床位不及20張。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委老齡健康司數(shù)據(jù)顯示，2021年我國(guó)約有1.9億老年人患有慢性病，失能失智人數(shù)約為4500萬(wàn)。中國(guó)疾控中心數(shù)據(jù)也顯示，我國(guó)75%的老年人患一種及以上慢性病，16%的老年人患有失能或部分失能的癥狀，4.8%的老人則處于完全失能狀態(tài)。在不考慮因客觀因素?zé)o法入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的情況下，現(xiàn)有的床位量很難滿足需求。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)居民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老認(rèn)知的提升，失智失能老人的入住意愿將逐步攀升。

（三）城市家庭結(jié)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老帶來(lái)的壓力

20世紀(jì)80年代，我國(guó)所實(shí)行的計(jì)劃生育政策，在人口質(zhì)量提升、人口規(guī)模的控制等方面起到了積極作用，但與此同時(shí)，單個(gè)城市家庭人口數(shù)量也隨之下降，三口之家逐步取代了多口之家。家庭最為社會(huì)的基本單位，它的穩(wěn)定與社會(huì)穩(wěn)定息息相關(guān)。從老年人的撫養(yǎng)比例的角度來(lái)看，家庭對(duì)老人的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)正在加重，尤其是城鎮(zhèn)居民家庭尤為明顯，一個(gè)家庭的勞動(dòng)力人員可能面臨一至兩名老人的贍養(yǎng)問(wèn)題。亟須關(guān)注的家庭也在增加，如失獨(dú)家庭，獨(dú)生子女因意外去世，父母已超過(guò)生育年齡，特別是處在老年階段時(shí)，養(yǎng)老問(wèn)題需高度關(guān)注。此類(lèi)家庭的養(yǎng)老問(wèn)題不僅涉及經(jīng)濟(jì)幫扶問(wèn)題，更多的是精神上和情感的關(guān)心與關(guān)懷，相對(duì)于普通家庭的養(yǎng)老問(wèn)題，他們需要更專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作人員或是醫(yī)護(hù)人員的介入。諸如此類(lèi)特殊群體的養(yǎng)老需求，對(duì)提供養(yǎng)老服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)有著更高的要求，對(duì)構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性也有著較高的要求。而此類(lèi)人員由于物質(zhì)待遇、發(fā)展路徑問(wèn)題導(dǎo)致從業(yè)意愿和長(zhǎng)期發(fā)展意愿相對(duì)較低，以社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)為例，W市僅兩所高校招生社會(huì)工作本科生及研究生，根據(jù)一志愿報(bào)考率和畢業(yè)后工作意愿率，均遠(yuǎn)低于其他招生專(zhuān)業(yè)的平均水平。

二、W市老年人對(duì)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的意愿接受程度

長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的受眾對(duì)象群體主要是老年人，由于該種保險(xiǎn)制度是一種新型的補(bǔ)充養(yǎng)老制度，本文采用訪談?wù){(diào)查的形式，分別從W市各個(gè)行政區(qū)域共選取10位老年人作為訪談對(duì)象，旨在了解老年人對(duì)該項(xiàng)保險(xiǎn)制度的意愿接受程度到底如何。本次訪談內(nèi)容中包括受訪者的性別、年齡、居住區(qū)域、養(yǎng)老金狀況、子女狀況、健康狀況、對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的意愿接受程度及其原因等，并按照訪問(wèn)順序?qū)?0位被訪者進(jìn)行了編號(hào)，下面根據(jù)訪談?dòng)涗泝?nèi)容列出表1。

根據(jù)訪談?wù){(diào)查的內(nèi)容，從匯總的表1內(nèi)容中可以看出這10位受訪老人中對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度表示愿意態(tài)度的占70%，表示不愿意的態(tài)度僅占30%。老人對(duì)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)表示愿意接受的原因主要有：①養(yǎng)老金較低，難以維持往后的老年生活；②子女不在身邊，無(wú)法依靠子女照料老年生活；③自身患有一些慢性疾病，需要依靠專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療照護(hù)；④認(rèn)可該項(xiàng)保險(xiǎn)制度，對(duì)其需求度較高。老人對(duì)長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)不愿意接受的原因有：①有子女在身邊對(duì)其照護(hù)；②養(yǎng)老保險(xiǎn)金足夠維持養(yǎng)老生活；③對(duì)該項(xiàng)保險(xiǎn)制度認(rèn)可度不高。根據(jù)訪談?wù){(diào)查可推斷W市老年人大部分還是愿意接受長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，對(duì)其認(rèn)可度較高，對(duì)該項(xiàng)保險(xiǎn)制度的專(zhuān)業(yè)照護(hù)及長(zhǎng)期照料有較高需求。

表1 受訪者對(duì)“長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”的意愿程度

三、W市推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可行性

（一）養(yǎng)老服務(wù)政策的大力支持

根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》《安徽省“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》以及《W市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展規(guī)劃》從國(guó)家層面到地方層面都在全力構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)體系，大力發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)。特別是國(guó)家醫(yī)保局財(cái)政部2020年印發(fā)的《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為地方推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度提供了政策支持和指導(dǎo)。安徽省內(nèi)也已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)探索和推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為W市的推行提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（二）普惠性養(yǎng)老意愿的需求強(qiáng)烈

現(xiàn)有國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)以及醫(yī)療保險(xiǎn)解決的是老年人的基本生活需求和醫(yī)療需求，是一種保障性的福利。隨著老齡化問(wèn)題加深，老年人在養(yǎng)老方面如精神關(guān)懷、生活照料、失能失智老年人的照護(hù)對(duì)這種發(fā)展及服務(wù)性的保障仍有很大的缺口。根據(jù)訪談?wù){(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，很多子女不在身邊或者難以定期陪伴的老年人對(duì)助醫(yī)、助急等生活保障性服務(wù)有著迫切性的需求。同時(shí)對(duì)老年人健康知識(shí)、電子產(chǎn)品使用、文娛平臺(tái)提供等發(fā)展性服務(wù)也有著同樣的需求。長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)作為對(duì)現(xiàn)有保障性養(yǎng)老福利政策的補(bǔ)充顯得十分必要。

（三）現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)保障基礎(chǔ)較好

W市GDP總量常年位于全省前列，同時(shí)也是國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和國(guó)家創(chuàng)新型城市，有著足夠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和創(chuàng)新傳統(tǒng)。“全面建立80周歲以上老年人高齡津貼制度，發(fā)放補(bǔ)貼3.18億元；建立健全低收入老年人居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度”。“在全省率先引進(jìn)智能化居家養(yǎng)老呼叫系統(tǒng)”“全市醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)通老年人就醫(yī)綠色通道率達(dá)90.1%。采用家庭醫(yī)生簽約方式，開(kāi)展居家醫(yī)養(yǎng)服務(wù)，65歲以上老年人管理率達(dá)70%以上。”這些對(duì)于長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)的推行和進(jìn)一步深化都提供了較好的保障。

四、W市實(shí)施長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的可行性對(duì)策

（一）構(gòu)建健全的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度體系

根據(jù)Gilbert社會(huì)福利政策理論，社會(huì)福利政策從三個(gè)層面和四個(gè)維度進(jìn)行分析和考量。依次是分配基礎(chǔ)、分配內(nèi)容、服務(wù)輸送以及資金來(lái)源。通俗來(lái)說(shuō)，福利政策應(yīng)該涵蓋享有福利的對(duì)象、享有福利的明確內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)的保障以及提供福利的主體。就W市在構(gòu)建長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度而言，首先要明確分配基礎(chǔ)，即福利享受的對(duì)象，從人人共享的原則和普惠性的需求來(lái)看，建議對(duì)象應(yīng)該為全體的城鄉(xiāng)老人。從分配內(nèi)容來(lái)看，即福利內(nèi)容，目前實(shí)行長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的試點(diǎn)城市中，以現(xiàn)金補(bǔ)貼為主，考慮到對(duì)象的普及性和資金的壓力，這里可以加入代金券、實(shí)質(zhì)性的服務(wù)時(shí)長(zhǎng)等。服務(wù)輸送的主體應(yīng)為政府主導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)，這樣既能減輕政府壓力，也能激活第三方的時(shí)長(zhǎng)。在資助保障上，要明確居民繳納的標(biāo)準(zhǔn)，資助統(tǒng)籌劃撥使用的方式。在制定長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)辦法的同時(shí)，配套制定實(shí)施方案、從業(yè)人員的培養(yǎng)和管理辦法等方面，形成制度體系。

（二）做好長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度的政策宣傳

美國(guó)公共決策學(xué)者詹姆斯E·安德森（James E.Anderson）認(rèn)為，政策宣傳是指“通過(guò)政策與人們普遍具有的價(jià)值觀和信念的認(rèn)同而使人們接受政策的努力”。可見(jiàn)，科學(xué)的政策宣傳可以讓更多的民眾對(duì)好的政策予以支持。具體對(duì)于長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度而言，可以通過(guò)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布政策信息，增加政策的公信力同時(shí)也滿足受益群體的知情權(quán)，對(duì)政策進(jìn)一步實(shí)施和監(jiān)督起到促進(jìn)作用。精準(zhǔn)宣傳，W市可以利用智慧養(yǎng)老系統(tǒng)精準(zhǔn)確定老年群體，特別是有迫切生活需要的老年群體，定向推送信息給老人及其子女做好政策的宣傳和解讀。對(duì)于信息接受能力差的弱勢(shì)群體，要結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行上門(mén)的“一對(duì)一”政策宣傳和解讀。豐富宣傳載體，除了官方發(fā)布的通知公告，還可以結(jié)合線上方式，利用抖音、微信等新媒體方式大力推廣。線下方式可結(jié)合文藝演出、服務(wù)體驗(yàn)方式等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)宣講，將政策送進(jìn)社區(qū)送進(jìn)家門(mén)。

（三）推行“保障+發(fā)展型”模式

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，醫(yī)療水平不斷提高，老年人的平均壽命也在提升，如何讓老年人能夠安享晚年，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出了更高要求。W市在推行長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)時(shí)，首先要完善老年人養(yǎng)老的保障能力。依托長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的推行，進(jìn)一步的完善養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，確保老年人“急難愁盼”的問(wèn)題能夠及時(shí)解決，供給能夠滿足需求。在解決老年人基本生活問(wèn)題之后，要著力促進(jìn)老年人的健康發(fā)展，讓老年人精神得到寄托的同時(shí)可以老有所學(xué)、老有所用。這就需要豐富長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)的內(nèi)容，將豐富的文化供給引入進(jìn)來(lái)，對(duì)老年人關(guān)心的知識(shí)、技能等方面提供相應(yīng)的輔導(dǎo)和教學(xué)服務(wù)。對(duì)于滿足及掌握老年人的心理狀態(tài)需要更多的專(zhuān)業(yè)人士介入，構(gòu)建護(hù)理人員、社會(huì)工作人員的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，W市可以依托現(xiàn)有幾所高校人才的優(yōu)勢(shì)，加大養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才待遇保障，以此吸引和留住更多專(zhuān)業(yè)人才，致力于推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。