行政單位預算管理研究

李昕芮 沈陽市自然資源保護行政執法支隊

一、行政單位預算管理理論研究

行政單位的預算管理是行政單位內部控制的重要環節，也是行政單位現代化治理的重要組成部分，旨在規范行政單位各級工作人員行事準則、提高行政單位管理能力，進而推進我國社會主義市場經濟的平穩發展、切實高效履行為人民服務的進本要求。此外，行政單位的預算管理也是我國治理能力與治理體系的重要部分，我國關于這一方面也陸續出臺了各種制度建設的指導意見，因此對行政單位預算管理的研究，應從理論分析與政策分析兩個方面出發。

（一）理論分析

行政單位的預算管理主要是指對各級行政事業單位的資金分配、使用以及相關的管理、責任與權力的劃分、利益分配的一系列管理方法與組織方法。根據行政單位的權力范圍與業務屬性不同，我國行政單位的預算管理采用“三級管理”的分級管理制度，并將不同層級的單位分別劃分為一、二、三級單位。一級單位是指直接服從國家財政部管理的、直接接受財政撥款并進行資金分配，對財務部負責的預算部門，是三級部門中的主導部門；二級單位是指服從一級單位領導與管理的、并對核定所屬單位負責的預算單位，在三級單位中屬于資金中轉分配單位；三級單位也被稱為基層預算單位，是預算計劃的主要執行者，并向上級單位領撥繳銷預算資金。

根據預算單位業務性質與營收能力的不同，行政單位的預算管理主要分為全額管理、差額管理與自收自支管理。全額管理是指對資金組成主要為國家財政撥款（占總支出的70%以上）的預算單位采用的管理模式。由于其預算組成相對單一且穩定，因此預算管理方式主要以靜態管理與冗余管理為主，即支出經費全部包干、結余留用、超支不補等，但對預算調整持謹慎態度，盡量避免預算調整；差額預算管理是指對具有一定營收能力的行政單位的預算管理，并采用財政撥款的方式對行政單位的預算管理進行動態調節，以滿足行政單位的基本運維。差額管理中的預算管理主要以專項資金劃分與管理作為主要方式，資金補助也分為基本定額與變化差額，前者采用靜態管理而后者采用動態管理的方式，結余部分留行政單位自用，隨著行政單位自主營收能力的增強，國家資金補助將逐步降低；自收自支管理是指對具有自負盈虧能力的行政單位的預算管理，這些單位既具有一定的營收能力，又承擔著一定的行政屬性與社會責任。因此預算管理采取以事業單位預算管理與企業預算管理的綜合方式，預算管理主要為單位實行核定收支、增收節支留用、減收超支下補，并鼓勵單位向企業管理方式轉型。

（二）政策分析

我國財政部于2012年首次頒布了《行政單位內部控制規范（試行）》，對行政單位的內部控制指導意見以制度方式建立，實現了對我國行政單位管理的規范化，提高了行政單位資源整合能力與辦事效率。2015年我國財政部在《管理會計實踐索引——全面預算》一文中提出了全面預算管理的管理模式，2020年我國首次將預算管理在法律方面得以建立與完善，全面預算管理在行政單位預算管理中的管理地位、管理范圍與管理方法都得到了進一步的明確與規范。

利用全面預算管理對行政單位展開預算管理工作，要求各級行政單位從基層到高層都要積極參與，并且覆蓋行政單位日常運營管理的全過程全方面，以全員參與、高效參與的方式，提高預算編制參考材料的準確性、可靠性，并提高預算執行質量，提升行政單位內部治理水平和服務效率。

二、行政單位現代管理方式融合研究

行政單位的全面預算管理既是其內部控制的重要組成部分，又與內部控制的核心目的存在分離，因此處理好行政單位的預算管理與內部控制之間的關系，將有利于預算管理的進一步優化展開。

全面預算管理是內部控制在財政方面的重要體現，即全面預算管理與內部控制的業務內容存在重疊。全面預算管理總體分為預算編制、預算執行與預算評價三個方面，分別對應內部控制中的事前管理、事中監督與事后控制。行政單位的預算編制主要將目標單位的業務內容作為主要參考依據，將運營過程中的資金運用、權責關系、利益分配等多方面因素作為參考內容，而內部控制在上述因素之外還要重點關注各部門之間的協作性。內部控制對于全面預算管理應提供應有的環境保障與制度保障，以實現對單位內部控制風險進行識別、預測、評估，并預先采取風險防范措施。

全面預算管理能夠進一步促進行政單位內部控制的有機融合。在全面預算管理中，預算管理進一步被劃分為經營預算、投資預算與財務預算，分別對應著一般行政單位涉及的收支業務與采購業務管理、項目業務與資產業務管理、利潤評估與現金流管理，經營預算與投資預算最終也會匯總計入財務預算管理中。行政單位通過全面預算管理從財政方面，量化了其內部控制與運營情況。

三、行政單位預算管理現狀與主要問題

（一）行政單位預算制定與管理現狀

一般行政單位現行的管理模式與組織模式基本為統一領導、分級管理，即目標行政單位受到當級政府財務部直接管理，并且負責行政單位的預算工作下達與上報匯總，財務部下屬的分支部門分別管理行政單位的預算管理細節工作，整體預算工作服從逐級下發與逐級上報的方式，預算申報、審核與整改的程序具有較高一致性。預算編制流程整體經歷上下交互的兩輪循環，第一次循環中由下至上的流程為基層部門向上級部門申報中長期的預算計劃，包括預算項目與預算內容，并提供相應的佐證文件、數據等材料加強預算計劃的可信度與可行性，上級部門再經過依次整合與審閱將材料呈交給主管部門或財務部，財務部門結合黨組意見對預算計劃進行審核。由上至下的流程中，財務部對各主管下發對預算計劃的審批意見，并確立預算控制數，從宏觀層面控制總體預算金額的范圍，以配合國家層面的財政撥款計劃。第二次循環中基層預算單位首先將經過整改的預算項目與預算金額向上級單位進行匯報，上級單位再將預算計劃匯總并綜合平衡預算控制數范圍，在預算控制數限額內合理預測并調整各項項目支出和日常公用支出，并將定額預算與差額預算歸類上報。財政部對預算計劃進行敲定，再將批復意見逐級下發，實現行政單位預算計劃的系統制定。

（二）行政單位預算管理中的主要問題

1.預算編制審批流程過長，預算編制不夠充分

當前預算編制需要經歷兩上兩下的審批流程，每層審批的時間約為一周，而預算編制的周期至少需要兩到三周，因此在一個半月到兩個月的預算上報與下發中，預算編制的時間被壓縮至兩周以內，漫長的審批流程極大地壓縮了預算編制的時間，進而影響了預算編制的質量。此外，在預算編制的過程中，財務部門有限的預算編制人員還要與各部門進行積極的交流，行政單位各部門之間零散分散，溝通成本較高，這也為行政單位的預算編制帶來了較高的時間負擔。在預算編制中，基層單位的權力與人員水平都較低，需要一定的資源傾斜，而零散且繁多的辦事部門也給資源分配帶來了一定的困難，預算編制中存在權、責、利不匹配的現象發生，以商品服務支出這一預算項目為例，對于市場變化缺乏一定考察與預測能力的人員，進行預算編制時僅依靠歷史經驗設置定額，這就給預算執行帶來較大困難。而進行廣泛考察又需要大量時間與資金成本，不符合行政單位的實際情況，這就造成了預算編制中時間、資源與編制質量之間的矛盾。

2.預算執行缺乏監管，預算執行存在資金缺口

首先，在預算的執行過程中，行政單位存在采用結余自收、超支不補的一刀切式的管理方式，依靠行政單位的自身儲備應對預算執行與預算編制的差異性。其次，在預算執行缺乏權力約束，部分行政單位存在有章不循的問題，對于特殊情況的處理也多采用主觀經驗，未建立起動態化的長效應對機制。在實際的預算執行過程中，基層單位具有較大的自主權，這也導致了預算執行缺乏明確的預算執行控制流程及有效的監控措施。此外，缺乏監管也導致了資金到位不及時的現象發生，在預算周期末期這種現象更為密集，同時由于預算調整也需要一定時間，因此客觀存在資金下撥的空白期，工程類項目資金同樣無法加快撥付進度，專項資金也將無法及時使用。部分行政單位存在采用獎金類預算填補工程類預算的情況，對于從業人員的積極性存在負面影響。

3.預算監管不夠全面，預算執行問題無法有效調整

預算執行過程中的監管存在監督目標不明確、監管主體不清晰與監管覆蓋不全面三點問題。對于監督范圍而言，當前行政單位的預算監督主要聚焦于事中控制，對于事前的預防與事后監督不夠重視；對于監管主體而言，當前行政單位的監管主要由上級財務部門進行，缺乏單獨的監管部門與工作組，這不僅影響監督結果的質量，也影響監督過程的公信力，同時過于依賴制度進行監督工作，會導致在面對預算管理中出現的新問題時無法及時做出調整的情況；對于監管目標而言，行政單位對于全面預算管理的認識與執行都存在一定的欠缺，因此監管目標僅聚焦于預算執行與預算編制的貼合度，而對各部門的參與度與貢獻度監管不到位。

四、行政單位預算管理優化分析

針對上述問題，行政單位應結合自身特點從完善組織架構、規范預算編制、強化執行約束與全面實行績效管理等方面出發，對行政單位的預算管理進行優化。

（一）完善組織架構

全面預算管理模式下，行政單位內部需要進一步強化統一領導的規范管理模式，通過制度化的管理模式與強有力的控制手段，將行政單位內部資源整合。全面預算管理的順利展開離不開各級各部門間的協作，因此要充分明確各部門之間的權責關系，并明確各部門在預算管理中的分工以及工作的重點與難點，以便于管理資源的進一步分配。行政單位應設立獨立的預算管理機構，并建立由財務部門主導，其余部門負責人聯合的預算管理領導小組，從組織制度上保證行政單位各部分的全覆蓋。

在預算管理的全周期中，各部門負責人與預算管理者聯合進行預算管理，讓領導層充分深入預算管理一線，以把握預算是否符合單位長遠規劃和工作重點要求。各部門也應建立各自的預算管理小組，并積極展開部門內的自我監督與部門間的相互監督，并在預算管理的各個環節積極參與并提出相關意見，當行政單位引入第三方機構進行預算管理時，各部門的預算小組還應當與審計機構進行協調與合作，以書面形式記錄工作過程并以審計報告的形式進行匯報與留檔。在架構建設與人員分配時要嚴格遵守權責平衡的理念，注意不得將應由中央垂直管理行政單位本級承擔的支出列入下級單位預算，或將應由下級單位承擔的支出列入本級預算，也不得將應由行政單位承擔的支出列入事業單位預算。

（二）規范預算編制

預算編制是預算管理中的核心與基礎環節，從制度上規范預算編制，建立預算編制標準體系是保障預算編制規范、科學、全面的有效手段。

在進行預算編制時，首先要保障預算編制的全流程始終處于公平、公正、公開的環境下，對上級撥款性質的定額預算，編制與自身營收性質的差額預算編制，采用不同的編制與管理方式。盡可能的減少同級同類型預算單位預算編制的差異性，并公開各地區各部門定員定額標準和考慮因素，接受監督。其次，應當加強預算編制的動態化管理能力，改變傳統預算管理中超支不補的一刀切式管理，預算編制應考慮所在地消費能力、存款指數、物價波動等變化因素，并作為動態調整的參考依據。

預算編制項目的設定要堅決杜絕重疊與虛構現象，對每一項申報都根據相關政策附加詳細的基礎材料，針對預算編制審批周期長的問題，要改變預算編制集中突擊的現象，將預算編制融入行政單位日常運營中，招募專業人員并積極發揮專家小組的功能，實現預算編制進一步的精細化，將預算管理與單位中遠期規劃緊密聯系，并盡可能減少預算范圍之外的花銷。

（三）強化執行約束

針對預算執行過程中存在的一系列問題，應從約束意識與約束方法兩方面進行改善。對于約束意識而言，預算執行人員要始終以預算編制作為行為基準，以國家政策作為行為紅線，以預算編制的順利有效執行作為行為目標。

對于約束方法而言，預算執行過程要積極推動資金順利到位，簡化預算執行流程并規范每一階段的預算執行時間，對于預期的預算調整申請不予接收。

對于行政單位而言，要盡量避免資金長期積壓，應采取專項資金的方式具有針對性的促進資金流動，充分考慮是否存在結轉結余情況，加大財政資金統籌力度，抓好跟蹤分析，防止形成新的沉淀。但同時也要注意資金的使用，防止采購環節與經營環節中的招待費、培訓費等數額異常，造成國有資產流失。

五、結語

新時期，行政單位預算管理的改革與優化的重要性與緊迫性將不斷提高，行政單位的社會責任與職能也將進一步擴展。行政單位要從根本上提高對全面預算管理的認識，確保預算編制的科學性與預算執行的有效性，在預算編制能夠滿足自身、上級與社會需求的基礎上，再建立機制規范與保護預算管理。在未來，行政單位的預算管理要進一步注重制度的有效性、長效性與可延展性，促進預算管理的良性發展。