行政單位預(yù)算管理研究

李昕芮 沈陽市自然資源保護(hù)行政執(zhí)法支隊(duì)

一、行政單位預(yù)算管理理論研究

行政單位的預(yù)算管理是行政單位內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，也是行政單位現(xiàn)代化治理的重要組成部分，旨在規(guī)范行政單位各級(jí)工作人員行事準(zhǔn)則、提高行政單位管理能力，進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展、切實(shí)高效履行為人民服務(wù)的進(jìn)本要求。此外，行政單位的預(yù)算管理也是我國(guó)治理能力與治理體系的重要部分，我國(guó)關(guān)于這一方面也陸續(xù)出臺(tái)了各種制度建設(shè)的指導(dǎo)意見，因此對(duì)行政單位預(yù)算管理的研究，應(yīng)從理論分析與政策分析兩個(gè)方面出發(fā)。

（一）理論分析

行政單位的預(yù)算管理主要是指對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位的資金分配、使用以及相關(guān)的管理、責(zé)任與權(quán)力的劃分、利益分配的一系列管理方法與組織方法。根據(jù)行政單位的權(quán)力范圍與業(yè)務(wù)屬性不同，我國(guó)行政單位的預(yù)算管理采用“三級(jí)管理”的分級(jí)管理制度，并將不同層級(jí)的單位分別劃分為一、二、三級(jí)單位。一級(jí)單位是指直接服從國(guó)家財(cái)政部管理的、直接接受財(cái)政撥款并進(jìn)行資金分配，對(duì)財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)的預(yù)算部門，是三級(jí)部門中的主導(dǎo)部門；二級(jí)單位是指服從一級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)與管理的、并對(duì)核定所屬單位負(fù)責(zé)的預(yù)算單位，在三級(jí)單位中屬于資金中轉(zhuǎn)分配單位；三級(jí)單位也被稱為基層預(yù)算單位，是預(yù)算計(jì)劃的主要執(zhí)行者，并向上級(jí)單位領(lǐng)撥繳銷預(yù)算資金。

根據(jù)預(yù)算單位業(yè)務(wù)性質(zhì)與營(yíng)收能力的不同，行政單位的預(yù)算管理主要分為全額管理、差額管理與自收自支管理。全額管理是指對(duì)資金組成主要為國(guó)家財(cái)政撥款（占總支出的70%以上）的預(yù)算單位采用的管理模式。由于其預(yù)算組成相對(duì)單一且穩(wěn)定，因此預(yù)算管理方式主要以靜態(tài)管理與冗余管理為主，即支出經(jīng)費(fèi)全部包干、結(jié)余留用、超支不補(bǔ)等，但對(duì)預(yù)算調(diào)整持謹(jǐn)慎態(tài)度，盡量避免預(yù)算調(diào)整；差額預(yù)算管理是指對(duì)具有一定營(yíng)收能力的行政單位的預(yù)算管理，并采用財(cái)政撥款的方式對(duì)行政單位的預(yù)算管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，以滿足行政單位的基本運(yùn)維。差額管理中的預(yù)算管理主要以專項(xiàng)資金劃分與管理作為主要方式，資金補(bǔ)助也分為基本定額與變化差額，前者采用靜態(tài)管理而后者采用動(dòng)態(tài)管理的方式，結(jié)余部分留行政單位自用，隨著行政單位自主營(yíng)收能力的增強(qiáng)，國(guó)家資金補(bǔ)助將逐步降低；自收自支管理是指對(duì)具有自負(fù)盈虧能力的行政單位的預(yù)算管理，這些單位既具有一定的營(yíng)收能力，又承擔(dān)著一定的行政屬性與社會(huì)責(zé)任。因此預(yù)算管理采取以事業(yè)單位預(yù)算管理與企業(yè)預(yù)算管理的綜合方式，預(yù)算管理主要為單位實(shí)行核定收支、增收節(jié)支留用、減收超支下補(bǔ)，并鼓勵(lì)單位向企業(yè)管理方式轉(zhuǎn)型。

（二）政策分析

我國(guó)財(cái)政部于2012年首次頒布了《行政單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對(duì)行政單位的內(nèi)部控制指導(dǎo)意見以制度方式建立，實(shí)現(xiàn)了對(duì)我國(guó)行政單位管理的規(guī)范化，提高了行政單位資源整合能力與辦事效率。2015年我國(guó)財(cái)政部在《管理會(huì)計(jì)實(shí)踐索引——全面預(yù)算》一文中提出了全面預(yù)算管理的管理模式，2020年我國(guó)首次將預(yù)算管理在法律方面得以建立與完善，全面預(yù)算管理在行政單位預(yù)算管理中的管理地位、管理范圍與管理方法都得到了進(jìn)一步的明確與規(guī)范。

利用全面預(yù)算管理對(duì)行政單位展開預(yù)算管理工作，要求各級(jí)行政單位從基層到高層都要積極參與，并且覆蓋行政單位日常運(yùn)營(yíng)管理的全過程全方面，以全員參與、高效參與的方式，提高預(yù)算編制參考材料的準(zhǔn)確性、可靠性，并提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，提升行政單位內(nèi)部治理水平和服務(wù)效率。

二、行政單位現(xiàn)代管理方式融合研究

行政單位的全面預(yù)算管理既是其內(nèi)部控制的重要組成部分，又與內(nèi)部控制的核心目的存在分離，因此處理好行政單位的預(yù)算管理與內(nèi)部控制之間的關(guān)系，將有利于預(yù)算管理的進(jìn)一步優(yōu)化展開。

全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制在財(cái)政方面的重要體現(xiàn)，即全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)內(nèi)容存在重疊。全面預(yù)算管理總體分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算評(píng)價(jià)三個(gè)方面，分別對(duì)應(yīng)內(nèi)部控制中的事前管理、事中監(jiān)督與事后控制。行政單位的預(yù)算編制主要將目標(biāo)單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容作為主要參考依據(jù)，將運(yùn)營(yíng)過程中的資金運(yùn)用、權(quán)責(zé)關(guān)系、利益分配等多方面因素作為參考內(nèi)容，而內(nèi)部控制在上述因素之外還要重點(diǎn)關(guān)注各部門之間的協(xié)作性。內(nèi)部控制對(duì)于全面預(yù)算管理應(yīng)提供應(yīng)有的環(huán)境保障與制度保障，以實(shí)現(xiàn)對(duì)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、預(yù)測(cè)、評(píng)估，并預(yù)先采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

全面預(yù)算管理能夠進(jìn)一步促進(jìn)行政單位內(nèi)部控制的有機(jī)融合。在全面預(yù)算管理中，預(yù)算管理進(jìn)一步被劃分為經(jīng)營(yíng)預(yù)算、投資預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算，分別對(duì)應(yīng)著一般行政單位涉及的收支業(yè)務(wù)與采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目業(yè)務(wù)與資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、利潤(rùn)評(píng)估與現(xiàn)金流管理，經(jīng)營(yíng)預(yù)算與投資預(yù)算最終也會(huì)匯總計(jì)入財(cái)務(wù)預(yù)算管理中。行政單位通過全面預(yù)算管理從財(cái)政方面，量化了其內(nèi)部控制與運(yùn)營(yíng)情況。

三、行政單位預(yù)算管理現(xiàn)狀與主要問題

（一）行政單位預(yù)算制定與管理現(xiàn)狀

一般行政單位現(xiàn)行的管理模式與組織模式基本為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，即目標(biāo)行政單位受到當(dāng)級(jí)政府財(cái)務(wù)部直接管理，并且負(fù)責(zé)行政單位的預(yù)算工作下達(dá)與上報(bào)匯總，財(cái)務(wù)部下屬的分支部門分別管理行政單位的預(yù)算管理細(xì)節(jié)工作，整體預(yù)算工作服從逐級(jí)下發(fā)與逐級(jí)上報(bào)的方式，預(yù)算申報(bào)、審核與整改的程序具有較高一致性。預(yù)算編制流程整體經(jīng)歷上下交互的兩輪循環(huán)，第一次循環(huán)中由下至上的流程為基層部門向上級(jí)部門申報(bào)中長(zhǎng)期的預(yù)算計(jì)劃，包括預(yù)算項(xiàng)目與預(yù)算內(nèi)容，并提供相應(yīng)的佐證文件、數(shù)據(jù)等材料加強(qiáng)預(yù)算計(jì)劃的可信度與可行性，上級(jí)部門再經(jīng)過依次整合與審閱將材料呈交給主管部門或財(cái)務(wù)部，財(cái)務(wù)部門結(jié)合黨組意見對(duì)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行審核。由上至下的流程中，財(cái)務(wù)部對(duì)各主管下發(fā)對(duì)預(yù)算計(jì)劃的審批意見，并確立預(yù)算控制數(shù)，從宏觀層面控制總體預(yù)算金額的范圍，以配合國(guó)家層面的財(cái)政撥款計(jì)劃。第二次循環(huán)中基層預(yù)算單位首先將經(jīng)過整改的預(yù)算項(xiàng)目與預(yù)算金額向上級(jí)單位進(jìn)行匯報(bào)，上級(jí)單位再將預(yù)算計(jì)劃匯總并綜合平衡預(yù)算控制數(shù)范圍，在預(yù)算控制數(shù)限額內(nèi)合理預(yù)測(cè)并調(diào)整各項(xiàng)項(xiàng)目支出和日常公用支出，并將定額預(yù)算與差額預(yù)算歸類上報(bào)。財(cái)政部對(duì)預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行敲定，再將批復(fù)意見逐級(jí)下發(fā)，實(shí)現(xiàn)行政單位預(yù)算計(jì)劃的系統(tǒng)制定。

（二）行政單位預(yù)算管理中的主要問題

1.預(yù)算編制審批流程過長(zhǎng)，預(yù)算編制不夠充分

當(dāng)前預(yù)算編制需要經(jīng)歷兩上兩下的審批流程，每層審批的時(shí)間約為一周，而預(yù)算編制的周期至少需要兩到三周，因此在一個(gè)半月到兩個(gè)月的預(yù)算上報(bào)與下發(fā)中，預(yù)算編制的時(shí)間被壓縮至兩周以內(nèi)，漫長(zhǎng)的審批流程極大地壓縮了預(yù)算編制的時(shí)間，進(jìn)而影響了預(yù)算編制的質(zhì)量。此外，在預(yù)算編制的過程中，財(cái)務(wù)部門有限的預(yù)算編制人員還要與各部門進(jìn)行積極的交流，行政單位各部門之間零散分散，溝通成本較高，這也為行政單位的預(yù)算編制帶來了較高的時(shí)間負(fù)擔(dān)。在預(yù)算編制中，基層單位的權(quán)力與人員水平都較低，需要一定的資源傾斜，而零散且繁多的辦事部門也給資源分配帶來了一定的困難，預(yù)算編制中存在權(quán)、責(zé)、利不匹配的現(xiàn)象發(fā)生，以商品服務(wù)支出這一預(yù)算項(xiàng)目為例，對(duì)于市場(chǎng)變化缺乏一定考察與預(yù)測(cè)能力的人員，進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)僅依靠歷史經(jīng)驗(yàn)設(shè)置定額，這就給預(yù)算執(zhí)行帶來較大困難。而進(jìn)行廣泛考察又需要大量時(shí)間與資金成本，不符合行政單位的實(shí)際情況，這就造成了預(yù)算編制中時(shí)間、資源與編制質(zhì)量之間的矛盾。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)管，預(yù)算執(zhí)行存在資金缺口

首先，在預(yù)算的執(zhí)行過程中，行政單位存在采用結(jié)余自收、超支不補(bǔ)的一刀切式的管理方式，依靠行政單位的自身儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的差異性。其次，在預(yù)算執(zhí)行缺乏權(quán)力約束，部分行政單位存在有章不循的問題，對(duì)于特殊情況的處理也多采用主觀經(jīng)驗(yàn)，未建立起動(dòng)態(tài)化的長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)機(jī)制。在實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行過程中，基層單位具有較大的自主權(quán)，這也導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行缺乏明確的預(yù)算執(zhí)行控制流程及有效的監(jiān)控措施。此外，缺乏監(jiān)管也導(dǎo)致了資金到位不及時(shí)的現(xiàn)象發(fā)生，在預(yù)算周期末期這種現(xiàn)象更為密集，同時(shí)由于預(yù)算調(diào)整也需要一定時(shí)間，因此客觀存在資金下?lián)艿目瞻灼冢こ填愴?xiàng)目資金同樣無法加快撥付進(jìn)度，專項(xiàng)資金也將無法及時(shí)使用。部分行政單位存在采用獎(jiǎng)金類預(yù)算填補(bǔ)工程類預(yù)算的情況，對(duì)于從業(yè)人員的積極性存在負(fù)面影響。

3.預(yù)算監(jiān)管不夠全面，預(yù)算執(zhí)行問題無法有效調(diào)整

預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)管存在監(jiān)督目標(biāo)不明確、監(jiān)管主體不清晰與監(jiān)管覆蓋不全面三點(diǎn)問題。對(duì)于監(jiān)督范圍而言，當(dāng)前行政單位的預(yù)算監(jiān)督主要聚焦于事中控制，對(duì)于事前的預(yù)防與事后監(jiān)督不夠重視；對(duì)于監(jiān)管主體而言，當(dāng)前行政單位的監(jiān)管主要由上級(jí)財(cái)務(wù)部門進(jìn)行，缺乏單獨(dú)的監(jiān)管部門與工作組，這不僅影響監(jiān)督結(jié)果的質(zhì)量，也影響監(jiān)督過程的公信力，同時(shí)過于依賴制度進(jìn)行監(jiān)督工作，會(huì)導(dǎo)致在面對(duì)預(yù)算管理中出現(xiàn)的新問題時(shí)無法及時(shí)做出調(diào)整的情況；對(duì)于監(jiān)管目標(biāo)而言，行政單位對(duì)于全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)與執(zhí)行都存在一定的欠缺，因此監(jiān)管目標(biāo)僅聚焦于預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的貼合度，而對(duì)各部門的參與度與貢獻(xiàn)度監(jiān)管不到位。

四、行政單位預(yù)算管理優(yōu)化分析

針對(duì)上述問題，行政單位應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)從完善組織架構(gòu)、規(guī)范預(yù)算編制、強(qiáng)化執(zhí)行約束與全面實(shí)行績(jī)效管理等方面出發(fā)，對(duì)行政單位的預(yù)算管理進(jìn)行優(yōu)化。

（一）完善組織架構(gòu)

全面預(yù)算管理模式下，行政單位內(nèi)部需要進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范管理模式，通過制度化的管理模式與強(qiáng)有力的控制手段，將行政單位內(nèi)部資源整合。全面預(yù)算管理的順利展開離不開各級(jí)各部門間的協(xié)作，因此要充分明確各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，并明確各部門在預(yù)算管理中的分工以及工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，以便于管理資源的進(jìn)一步分配。行政單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，并建立由財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)，其余部門負(fù)責(zé)人聯(lián)合的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，從組織制度上保證行政單位各部分的全覆蓋。

在預(yù)算管理的全周期中，各部門負(fù)責(zé)人與預(yù)算管理者聯(lián)合進(jìn)行預(yù)算管理，讓領(lǐng)導(dǎo)層充分深入預(yù)算管理一線，以把握預(yù)算是否符合單位長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和工作重點(diǎn)要求。各部門也應(yīng)建立各自的預(yù)算管理小組，并積極展開部門內(nèi)的自我監(jiān)督與部門間的相互監(jiān)督，并在預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)積極參與并提出相關(guān)意見，當(dāng)行政單位引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，各部門的預(yù)算小組還應(yīng)當(dāng)與審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作，以書面形式記錄工作過程并以審計(jì)報(bào)告的形式進(jìn)行匯報(bào)與留檔。在架構(gòu)建設(shè)與人員分配時(shí)要嚴(yán)格遵守權(quán)責(zé)平衡的理念，注意不得將應(yīng)由中央垂直管理行政單位本級(jí)承擔(dān)的支出列入下級(jí)單位預(yù)算，或?qū)?yīng)由下級(jí)單位承擔(dān)的支出列入本級(jí)預(yù)算，也不得將應(yīng)由行政單位承擔(dān)的支出列入事業(yè)單位預(yù)算。

（二）規(guī)范預(yù)算編制

預(yù)算編制是預(yù)算管理中的核心與基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，從制度上規(guī)范預(yù)算編制，建立預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系是保障預(yù)算編制規(guī)范、科學(xué)、全面的有效手段。

在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)，首先要保障預(yù)算編制的全流程始終處于公平、公正、公開的環(huán)境下，對(duì)上級(jí)撥款性質(zhì)的定額預(yù)算，編制與自身營(yíng)收性質(zhì)的差額預(yù)算編制，采用不同的編制與管理方式。盡可能的減少同級(jí)同類型預(yù)算單位預(yù)算編制的差異性，并公開各地區(qū)各部門定員定額標(biāo)準(zhǔn)和考慮因素，接受監(jiān)督。其次，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算編制的動(dòng)態(tài)化管理能力，改變傳統(tǒng)預(yù)算管理中超支不補(bǔ)的一刀切式管理，預(yù)算編制應(yīng)考慮所在地消費(fèi)能力、存款指數(shù)、物價(jià)波動(dòng)等變化因素，并作為動(dòng)態(tài)調(diào)整的參考依據(jù)。

預(yù)算編制項(xiàng)目的設(shè)定要堅(jiān)決杜絕重疊與虛構(gòu)現(xiàn)象，對(duì)每一項(xiàng)申報(bào)都根據(jù)相關(guān)政策附加詳細(xì)的基礎(chǔ)材料，針對(duì)預(yù)算編制審批周期長(zhǎng)的問題，要改變預(yù)算編制集中突擊的現(xiàn)象，將預(yù)算編制融入行政單位日常運(yùn)營(yíng)中，招募專業(yè)人員并積極發(fā)揮專家小組的功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制進(jìn)一步的精細(xì)化，將預(yù)算管理與單位中遠(yuǎn)期規(guī)劃緊密聯(lián)系，并盡可能減少預(yù)算范圍之外的花銷。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行約束

針對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的一系列問題，應(yīng)從約束意識(shí)與約束方法兩方面進(jìn)行改善。對(duì)于約束意識(shí)而言，預(yù)算執(zhí)行人員要始終以預(yù)算編制作為行為基準(zhǔn)，以國(guó)家政策作為行為紅線，以預(yù)算編制的順利有效執(zhí)行作為行為目標(biāo)。

對(duì)于約束方法而言，預(yù)算執(zhí)行過程要積極推動(dòng)資金順利到位，簡(jiǎn)化預(yù)算執(zhí)行流程并規(guī)范每一階段的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間，對(duì)于預(yù)期的預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)不予接收。

對(duì)于行政單位而言，要盡量避免資金長(zhǎng)期積壓，應(yīng)采取專項(xiàng)資金的方式具有針對(duì)性的促進(jìn)資金流動(dòng)，充分考慮是否存在結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，加大財(cái)政資金統(tǒng)籌力度，抓好跟蹤分析，防止形成新的沉淀。但同時(shí)也要注意資金的使用，防止采購(gòu)環(huán)節(jié)與經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中的招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等數(shù)額異常，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

五、結(jié)語

新時(shí)期，行政單位預(yù)算管理的改革與優(yōu)化的重要性與緊迫性將不斷提高，行政單位的社會(huì)責(zé)任與職能也將進(jìn)一步擴(kuò)展。行政單位要從根本上提高對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，確保預(yù)算編制的科學(xué)性與預(yù)算執(zhí)行的有效性，在預(yù)算編制能夠滿足自身、上級(jí)與社會(huì)需求的基礎(chǔ)上，再建立機(jī)制規(guī)范與保護(hù)預(yù)算管理。在未來，行政單位的預(yù)算管理要進(jìn)一步注重制度的有效性、長(zhǎng)效性與可延展性，促進(jìn)預(yù)算管理的良性發(fā)展。