高校財政專項資金績效評價及其提升對策研究

山東科技大學 吳高波 王瑞欣 孟凡斌

一、引言

百年大計，教育為本。實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，高等教育義不容辭，責無旁貸。黨的十九大報告明確指出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。但在財政專項資金使用過程中存在很多問題，如重投入、輕產出，重人才引進、輕人才培育，重學歷帽子、輕能力水平等。中共中央、國務院2020 年10 月印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》提出要破解“五唯”，進一步完善教育評價體系。由此可見，重視高校財政專項資金的使用管理、加強對高校專項資金使用效率評價研究，對進一步貫徹落實好十九大精神和新時代教育評價改革總體方案，提升專項資金的利用效率，增強資金投入產出比具有重要意義。

二、文獻綜述

對高校專項資金績效評價的研究主要集中于評價指標體系的研究。

首先，平衡計分卡在高校績效評價中的研究。張錦高等（2008）采用基于平衡計分卡思想的策略目標分解法，構建了高校專項資金績效評價指標體系，主要包括財務控制、利益相關者、內部管理和核心競爭力四個維度。楊媚等運用平衡計分卡（BSC）理論和關鍵業績指標（KPI）理論相結合的方法，嘗試制定符合高校資金管理特點的績效評價指標體系和評價流程，其構建的績效評價指標體系包括財務維度、過程維度、效益維度、學習與成長維度四個維度。

其次，高校投入產出效率評價指標體系的研究。張巧華構建了包括管控能力、利益相關者、組織能力、發展能力四個一級指標的高校財政專項資金績效評價指標體系，運用層次分析法計算各個績效評價指標的權重，并應用于H 大學中央高校業務經費中。田東平等以國內外刊物論文所占比重作為產出指標進行了研究。喬聯寶將經費投入作為共享投入指標評價高效綜合效率。薛曉琳運用管理會計的方法，兼顧指標全面性、重要性和可行性，利用層次分析法構建了指標體系。

目前針對高校專項資金績效評價更多的是探討其評價指標體系的構建，但是這些指標體系將專項資金使用控制指標與投入產出指標一起使用，使得評價結果不能確切地反映出高校財政專項資金的真實績效。

三、高校財政專項資金績效評價存在的問題

高校財政專項資金是財政部根據高校的實際需求撥付的具有專款專用、獨立核算的資金。由于財政資金的投入量一般較大，對高校的影響效果具有滯后性，加之各高校對資金管理不到位，所以實際應用中存在一些問題，制約著高校專項資金績效管理水平的提高，影響高校專項資金的使用效益。

（一）績效目標存在松弛現象

出于為獲得績效考評良好的動機與申報專項資金存在的機會主義，申請者往往會制定較為寬松的績效目標，加之無基準期或評價基準量的考慮，進而在結果評價時較容易得到高分，或者較容易實現績效目標，導致出現績效目標松弛的現象。同時，忽視對績效指標的計算基準期導致高校最終進行評價或制定績效目標時，出現績效松弛的問題。高校財政專項資金要達成的績效目標應當是同比增長還是環比增長？應以何時數據為計算基期？所計算的指標應選取絕對指標還是相對指標？所以，績效目標以及評價指標設定時應當綜合考慮基準量，以前一期為基準進行評價，并有選擇性地考慮增量目標。

（二）未提出一體化的系統解決方案

高校專項資金的使用整體上缺乏較為統一的評價標準，不同類型的學校也無法突出表現自己的辦學特色，這實際是統一化與個性化的問題，涉及兩者的平衡。我國各高校之間的情況有所不同，很多學者在進行高校專項資金績效評價時評價指標過于趨同，無法更好地展現各高校的特色，從而難以做到具體問題具體分析。因此，一套完整的一體化預算績效管理方案既要包含專項資金通用的共性指標，也要囊括適用于不同類型高校的個性化指標。指標設定時可以根據專項資金的用途及高校特點由評價機構、主管部門選擇指定。

（三）投入與產出不對等，很難決策產出是否直接與投入相關

高校將專項資金投入之后，所使用的評價體系對指標的選取很少體現出該項目資金使用過程與最初所投入資金以及與最終產出之間的相關性，割裂了投入與產出之間的聯系。以往的研究無法區分投入是否直接與產出有關，無法確定產出是存量造成的還是增量所致。指標設計無法滿足科學性，所得出的績效評價結果也就無法保證正確性。所以，所選取指標及其計算方法應將投入資金與產出成果相互對應，明確其中的因果邏輯關系，進而考察決策產出是否直接與投入相關。

四、基于平衡計分卡理論的高校專項資金評價體系構建

本文利用平衡計分卡，根據高校的組織特性，從財務、教學與科研、社會認可度以及學習與成長四個維度將高校的總體戰略目標與專項資金績效管理聯系起來。在平衡計分卡指標設置中重點把握基準量以解決績效目標松弛問題，考慮絕對增量與相對增量指標以解決投入產出不對等問題。另外，區分通用性指標與個性化指標，使該指標體系適用于不同辦學特色的高校。

本研究根據平衡計分卡基本原理，構建高校專項資金績效評價體系。首先，運用層次分析法確定四個維度下各級指標權重，根據權重得出基礎分值。其次，為反映高校辦學特色，增加創新項分數。最后，加總獲得總體分值。值得關注的是：考慮不同高校辦學特色，增加了創新部分作為加分項，分別賦值2 分，不同類型高校可根據自身辦學優勢從創新部分中選取能夠體現自身特色的自選指標作為附加項。當然，創新性指標有總分限制，從該部分選取的加分項目經過累計加總之后如達到10 分的上限，即使還有可加分項也不能繼續加，故該部分最高計10 分。該指標體系既具有通用性，又兼顧個性化，可適用于各類高校。

（一）基于層次分析法的績效評價指標權重

本文運用層次分析法計算得出各評價指標權重。首先，通過德爾菲法請專家對同一層次評價因素進行兩兩比較，確定不同兩因素的重要程度；其次，通過計算得出各因素在該層次所占權重；最后，將所有層次進行排序，得出各元素對最高目標層的最終權重。

1.構建層次結構模型

運用層次分析法構建層次結構模型，逐層分解復雜問題，本文構建了一個四層次結構模型。

2.構造判斷矩陣

判斷矩陣是表示本層所有因素針對上一層某一個因素的相對重要性判斷。本文根據AHP 原理和程序，請10位有關專家從上而下對各層次指標進行比較，數字越大，證明行要素比列要素越重要。

3.一致性檢驗

由于認識的多樣性，人們對同一事物有著不同的判斷，這就導致通過不同專家構建的判斷矩陣可能存在不一致性，因此有必要進行一致性檢驗。采用如下公式對判斷矩陣進行一致性檢驗，結果如表1 所示。

一致性比率：CR=CI/RI

一致性指標：CI=（λ- n）/（n- 1）

隨機一致性指標：RI=CI+CI+…+CI

其中，λ 表示最大特征根，通過yaahp 軟件計算得出。

CR 指標的評判標準：0.1是一致性比率的臨界值。當CR 小于0.1 時，表示比較矩陣通過一致性檢驗，該計算權重可取，可進一步分析計算；當CR大于0.1 時，表示比較矩陣未通過一致性檢驗，該計算權重并不可取，所邀專家意見不具有一致性，需要對層次模型進行適當修正后再進行檢驗。本文根據所獲數據，得出表2—表4 計算結果。限于篇幅，僅列示各層次部分比較矩陣及權重，其他未列示的CR 均小于0.1，即各比較矩陣均通過一致性檢驗。

（二）根據層次分析法得出各指標權重構建平衡計分卡視角下的高校財政專項資金績效評價體系

1.財務維度

財務維度下設二級指標預算編制、預算執行、專項資金到位情況和資金運用合理合規性。預算編制通過收入支出預算合理性進行衡量，預算執行通過預決算偏差率進行衡量，專項資金到位情況使用預算資金到位情況進行評價，資金運用合理合規性則根據資金實際支出率、支出合規性、采購程序合規性、設備利用率以及結余資金進行衡量。具體分析如下：

（1）定性指標。包括收入支出預算合理性、支出合規性和結余資金。該類指標通過有關專家或相關負責人進行評價，得出相應賦分。該部分指標的評價需財務部門提供相關原始材料，以供參考。

表1 平均隨機一致性指標RI

表2 一級指標（中間層）與頂層宏觀戰略（目標層）的比較矩陣及權重

表3 二級指標（中間層）與財務維度的比較矩陣及權重

表4 三級指標（最低層）與資金運用合理合規性的比較矩陣及權重

（2）定量指標。包括預決算偏差率、預算資金到位率、資金實際支出率、采購程序合規性和設備利用率。定量指標可以通過具體的數據對績效進行考核。資金實際支出率反映的是專項實際使用的財政資金金額與財政部門實際劃撥的財政資金之間的比率，可以反映專項的收入與支出情況。期中，根據該指標對項目的進度進行考核，以50%為參考，大于50%反映項目符合進度要求，小于50%則需要催促該項目的進程。當然，該指標的使用也應根據具體情況具體分析，不能完全機械地以50%為考核標準。期末，該指標如果大于1，表明該項目資金使用超支，即劃撥的資金不能夠滿足該專項的資金需求，當然，也有可能存在不合理支出；該指標如果小于1，則表明該專項資金投入過多，實際使用中并不需要這么多資金，資金沒有得到充分使用。該指標越接近于1，表明資金劃撥越合理，越有利于資源的整合與分配。

2.教學與科研維度

在該體系中教學與科研維度下設二級指標教學情況和科研情況。教學情況主要通過增量指標進行考核，具體包括專任教師數量、生均教學科研儀器設備、碩士博士點、學生競賽獲獎、國際交流合作、教學成果獎數、出版教材數量、高水平學科。科研情況主要通過滯后一期的增量進行考核，包括承擔科研項目數、人均科研經費、論文引用率、發明專利授權數量、科研成果獎、出版學術著作數、發表論文數。具體分析如下：

（1）教學情況的下設指標通過增量進行考核，分為絕對增量與相對增量。其中專任教師數量與生均教學科研儀器設備需根據專項資金的特點確定，其他幾項指標則需要從相對增量與絕對增量中進行選擇。對于之前從未有過的指標宜采用絕對增量進行績效考核，而對于之前已有的專項則需要通過相對增量進行績效評價，以此來確定本期所增加的資金投入量較之前是否發揮了其應有的作用。

（2）科研情況的下設指標通過滯后一期的增量進行考核，同樣也分為絕對增量與相對增量。之所以選擇滯后一期對科研情況進行績效考核，是因為科研成果無法在當期立即體現出來，需要一至兩年甚至更久，資金使用周期相對較長。另外，考慮到《深化新時代教育評價改革總體方案》中破“五唯”的要求，將科研類數量指標的權重調低。

3.社會認可度維度

社會認可度維度下設二級指標學生滿意度、社會滿意度和教師滿意度。下設的三級指標中，學生滿意率、社會滿意率、學術影響力以及教師滿意率與主觀感受相聯系，屬于定性的間接指標；學生人均經費增長率、學生就業率、科研成果轉化率以及教師人均經費增長率是客觀條件下可直接給定的數值，屬于定量的直接指標。具體分析如下：

（1）間接指標：雖然是反映主觀感受的間接定性類指標，但依然需要保證數據的真實性。考核增量的指標首先要確定基準量，如學生滿意率、社會滿意率、教師滿意率這類定性指標，基準量難以確定，若確定的話必須組織相應的測評，成本較高，因此僅對易獲取、關鍵性的數據進行相對量或絕對量的增量考核。

（2）直接指標：對于學生人均經費增長率、學生就業率、科研成果轉化率、教師人均經費增長率這類直接定量指標，可以根據實際情況反映。

4.學習與成長維度

在本績效考核體系中，學習與成長維度下設二級指標人力資本與組織資本。人力資本使用增量指標來考核，主要包括高職稱數量（絕對量）、高職稱增長（相對量）、各類高級人才數量（絕對量）、各類高級人才數量（相對量），組織資本主要通過參加國際會議數、參加培訓教育數、舉辦學術研討會數來表示。具體分析如下：

對人力資本的考核根據不同項目進行選擇。相對量指標是相對于基期的數值來計算的比例，但是某些指標基期可能為零，計算相對增長率時會沒有，所以相對量和絕對量之間可以選擇。例如，對高級人才的引進情況考核，一些普通院校可能上年并沒有兩院院士、青年千人、長江學者這類人才，在本年財政部門撥付專項資金后引入了上述幾類人才，那么由于基期數據為零，則無法使用相對增量考核該項指標，這時就需要通過絕對增量指標來評價該專項資金的使用情況。對重點院校來講，可對該指標下的絕對增量與相對增量同時考核，實現雙向監督與評價，既可以避免個性化問題，又可以照顧通用性，使其評價結果更具可比性。

各維度具體情況如表5 所示。

表5 平衡計分卡視角下高校財政專項資金績效評價體系及各指標權重匯總

表5（續）

五、山東省高校財政專項資金績效提升建議

針對山東省高校財政專項資金進行績效評價需要合理化的評價體系及評價流程，涵蓋內容多樣，選擇方法豐富。為促進高校加強自我革新，構建更加完善的學科體系，努力辦好特色專業的同時兼顧其他專業的發展，提高教學質量，培養更加符合社會發展要求的高層次人才，以實現為社會輸送高質量人才的要求，從高校財政專項資金進行績效評價是一大重要突破口。因此，為有效推動山東省高校財政專項資金績效評價體系的使用，提出以下建議：

（一）全過程視角

1.強化績效預算管理

（1）預算編制之前應加強與各部門之間溝通，盡量避免信息鴻溝，減少信息不對稱現象。溝通過后才可以對專項資金進行合理分配，加強資金合理利用，提高資金使用效率，從源頭解決預算松弛問題。在此基礎上，設立績效目標，編制預算。

（2）重點把握預算編制工作，將預算編制內容優化細分。高校應該建立較為完整的財政專項資金績效預算管理體系，將宏觀戰略目標與預算編制聯系起來，把所有項目納入預算評審，做好事前總體規劃工作，合理進行專項資金資源配置。可根據實際情況設置預備項目庫作為下發財政專項資金的儲備資源，資金有盈余時可對其優先進行考慮，避免出現預算編制松弛，到年底突擊花錢，最終造成資源浪費的現象。

2.加強過程監督

在對高校財政專項資金使用情況進行評價時，大多數高校是重資金使用結果，輕視資金使用過程，所以高校領導層應該改變原有觀念，加強專項資金使用過程監督，實現動態監督，提高績效過程在整個績效管理中的重要性。

各資金使用部門應當嚴格按照期初所編制預算執行，根據績效目標開展日常教學活動、科研活動以及行政活動，定期召開會議，對資金使用情況進行匯報總結，并統計實際與預期的差異。對資金使用過程進行跟蹤監督，對偏離期初設置績效目標的項目應當及時提醒該項目負責人采取措施并加以糾正，確保專項資金績效目標的順利實現。

3.強化結果應用

財政專項資金績效進行評價所得結果應當強化其在實際工作中的應用。得出專項資金使用評價結果并不是最終目的，而是應當將評價結果科學應用于實際工作當中，這就需要健全評價結果激勵機制與問責機制。建立激勵機制，對表現優秀的部門和個人進行獎勵，提高部門與個人的績效意識，調動工作積極性；建立問責機制，對未達到績效目標的部門和個人問責，找出未能及時完成績效的原因，并提出整改方案，以盡快完成項目，并在下一次申報項目時將該問題考慮到項目審批中。

（二）信息化視角——構建績效管理一體化平臺

1.一體化預算績效管理平臺——項目庫

項目庫是一個全面、系統、科學的高校數據庫管理系統，其中包含科研、教學、教師引進、畢業生就業等全部與高校日常管理相關的項目。項目庫的引入是對項目確定、申報、入庫、評審、執行、結項、評價等程序進行規整，在每個項目流程中起到動態監管的作用，以保證資金的合理利用，保證項目按照預期完成。高校項目庫可分為初選庫、儲備庫、批復庫、完成庫。將期初績效目標的選取、中期執行過程的監督、期末績效結果的評價及最終對評價結果的反饋應用等重要環節貫穿于整個財政專項資金管理流程，做到全程動態監管，及時糾偏。

2.期初項目庫指標選取

期初，根據已構建的平衡計分卡指標體系設定合理的績效指標選項。項目庫績效指標可分為必填選項和自選選項。必填部分是每個進入該項目庫的高校必須填入的指標，而自選指標則是根據不同高校的辦學特色把握自身優勢選擇填入的指標。應將必填指標與自選指標之間設定一個統一分配比例，以必填指標為主，以自選指標為輔，綜合全面反映專項資金使用情況。這樣既可以保證該項目庫的通用性，又可以突出不同類型高校辦學特色，進而實現對績效進行全面評價。

3.中期檢查模塊

項目庫中應設置中期檢查模塊，對項目的進展情況、資金的使用情況進行考察監督。同時建立過程監控機制，實時動態對項目進展進行監控，對監控數據進行分析，判斷其合理性。在這個過程中，應以自查為主，并輔以他查。首先由項目負責人根據項目完成情況進行總體考評，把握項目完成進度和資金使用情況。該過程以該項目已形成成果與已發表文章數為考評指標，形成中期報告。其次由財務部門選取一些重要項目進行重點跟蹤、監督，請外部機構對項目進度進行綜合考評。通過該模塊的建立，可保證項目執行進度以及項目建設成果質量，保證高校總體戰略規劃的順利進行。

4.期末績效評價

期末，設置自評與他評模塊。自評模塊由項目負責人匯報項目總體完成情況，具體包括：是否按照期初設定的目標完成項目，是未完成、已完成，還是超額完成；專項資金在整個項目中的使用情況，是資金不足、資金剛好滿足項目需求，還是資金盈余。他評模塊需邀請校內外專家委托第三方機構對項目進行評價，評價內容包括項目完成的完整性、實施方案的可行性以及項目支出內容的真實、合規性。最終根據期初設定的各指標權重對績效完成情況進行綜合排名，得出各項目各高校的績效完成情況，為以后發放財政專項資金提供依據。

5.結論分析模塊

根據期末績效評價結果，對所得結論進行分析，指出問題，查明原因，將評價結果作為今后年度的立項及撥款依據。建立激勵與約束機制，對評價結果為優的項目，財務處在下次審核該項目負責人或部門所申請項目時優先考慮；對評價結果為差的項目，項目負責人或部門以后年度再次提出申請時，要有一定限制，減少資金的撥付。最終做到優勝劣汰，不斷優化財政專項資金績效評價體系，提高高校績效管理水平。●