京津冀地區行業特色高校財務治理有效性研究

中國勞動關系學院 王 李

一、引言

百年大計，教育為本。在建設中國特色社會主義新時代的新征程中，習總書記對我國高等教育發展提出了殷切希望。高校財務管理作為教育資源有效配置、提高辦學效果的重要手段之一，有利于讓有限的成本投入獲得更好的教育產出，為推進教育現代化發展提供堅強保障。2019 年1 月，習總書記再次視察京津冀地區并發表重要講話，對持續深化京津冀協同發展提出新的更高要求。北京市教委、天津市教委和河北省教育廳聯合印發的《京津冀教育協同發展行動計劃（2018—2020 年）》，在政策層面也提供了教育發展指南。京津冀地區教育資源豐富，行業特色高校較為集中，京津冀協同發展戰略為行業特色高校進一步提升辦學效果提供了歷史機遇。

行業特色高校具有顯著的行業辦學特色和多年辦學歷史，行業背景學科優勢比較明顯，學科相近且集中，與行業緊密聯系，行業特色突出，在某個或某幾個專業領域具有明顯競爭優勢。作為我國高等教育體系重要組成部分，高水平行業特色高校具有沖擊世界一流大學和一流學科的實力。通過進一步完善京津冀行業特色高校財務治理，尤其是高水平行業特色高校的財務治理，提升財務治理效率，有效引導教育資源配置，對落實習總書記講話要求、提高辦學質量、建設“雙一流”大學具有重要意義。

二、行業特色高校、大學治理及其財務治理

（一）行業特色高校

行業特色高校作為我國高校的一種特別類型是現實存在并有歷史傳承的，是我國高等教育體系中具有特色的有機組成部分。行業特色高校曾長期在行業主管部門領導下，按照行業要求來確定辦學目標。20 世紀90 年代以來，在“共建、調整、合并、合作”的原則指導下，原來由中央各大部委管轄的500 多所各類高校進行了劃轉與調整，逐漸與原行業行政主管部委隸屬管理的模式脫鉤，分類別、分批次劃轉教育部或者各級地方政府管轄，基本形成了由教育部和省級地方政府兩層管理的新模式。行業特色高校辦學特色顯著、學科特色突出，并且學生畢業領域相對集中于某一類行業，學科專業設置相對集中，主要服務于特定特色行業，曾經或者目前依然歸屬行業主管部門。例如北京郵電大學就是典型的高水平行業特色高校，其前身隸屬于原郵電部，現為教育部直屬、工信部共建、首批列入“211 工程”建設的全國重點大學、“985 優勢學科創新平臺”項目重點建設高校，該校“信息與通信工程”等兩個學科入選一流學科建設行列。又如華北電力大學1958 年創建于北京，學校長期歸屬國家電力部門，2003 年劃轉教育部管理，現由國家電網、南方電網、華能集團、大唐集團、中廣核等12 家大型電力企業聯合會組成的理事會與教育部共建。再如目前還由上級單位主管的行業院校中國勞動關系學院，直屬于中華全國總工會，在勞動保障、工會管理等方面專業特色突出。本文主要研究京津冀地區行業特色高校。該地區的行業特色高校除了具有一般行業特色院校的屬性外，由于地處京津冀，曾長期隸屬于中央各大部委，即便脫鉤了，但中央各部委及其所屬企業院所對其在學科發展、科研方向、專業設置、辦學層次、校級人事安排及學生畢業去向等方面還有重要的影響與聯系，這也是京津冀地區行業特色高校具有的較為獨特的行業屬性。

（二）大學治理及其財務治理

關于“治理”，其原義中就包含了“控制、引導及操縱”。治理對一個組織單位來說，是該組織內部利益、外部利益的相關者對重大管理決策的層級結構和傳導過程，其實質就是對組織權力分配、權力運用的制度機制的有關安排。目前，治理在實務層面運用較多的是企業的公司治理。公司治理起因就是現代公司組織模式的“兩權分離”，即企業所有權、經營權的分離機制。公司治理通過一系列制度建設、決策流程，確保了公司股東、董事會（監事會）以及高級管理層（即公司治理架構的“三會一層”）之間的議事與決策機制安排。

參照公司治理，大學治理也由其演義發展而來。從系統論視角，財務治理作為公司治理的必然要素和相對延伸，是構成公司治理的一個重要的子系統，相應的高校財務治理也是大學治理的核心要素之一。對照公司治理，作為大學治理的一個子系統，其財務治理是參照現代公司治理發展形成的，用于平衡、協調高校各利益相關方之間財務權力的制度安排與流程設計，一般包括外部、內部兩個相互協同聯系的財務治理層面。其中外部財務治理，主要包括與高校密切相關的政府部門、教師職工、學生與家長、各類校友、科研機構、捐贈者等各類利益主體，參與高校財務決策、財務執行和財務監督等過程。內部財務治理主要是指高校內部管理過程中各類財務決策、財務績效評價、預決算管理以及財務內部監督等過程。

財務治理作為一個單位整體治理的重要組成部分，是一組聯系利益相關主體的正式和非正式制度安排及結構關系網絡，其根本目的在于均衡化，實現效率和公平的合理統一。對行業特色高校來說，由于與原行業主管部委的歷史淵源，原行業主管部委及其下屬企業、科研機構對行業特色高校的辦學發展影響重大，成為關鍵的外部利益相關者。行業特色高校辦學發展、爭創一流的新征程中，在不斷完善大學治理的基礎上，其財務治理也需不斷調整完善，通過財務治理助推辦學效果的提升。

（三）目前行業特色高校財務治理存在的不足

一是行業特色高校的科研項目、經費配套等與原行業主管部委及其下屬企業、科研機構聯系緊密，在財務治理重要利益相關者的機制安排方面還有較大改進提升的空間。二是財務決策機制、執行機制有待完善，應與行業特色學科發展方向更加緊密結合。三是財務治理監督機制需要加強，應參照COSO 最新理論以及“三道防線”原理，進一步完善內部審計，強化其對財務治理的監督與評價。四是財務制度文化方面還需加強，應進一步完善突出行業特色的財務績效評價體系。五是需進一步完善預算管理、國庫支付等財務流程，進一步強化科技創新手段的應用，更好地為重要外部利益相關者提供財務服務等。

三、行業特色高校財務治理的動力分析

動力的概念通常是指機械做功的各種作用力，在社會學中，動力概念常常用來比喻推動各項工作、各類事業等發展和進步的力量。對行業特色高校財務治理來說，其動力就是行業特色高校不斷改革發展、提升完善財務治理的各種力量之和。其改革發展是多種因素、力量共同作用的結果，本文將這些動力分為引導性動力、外源性動力以及內源性動力。上述動力因素，由于內外部條件的變動，彼此之間還存在著相互作用關系。財務治理的完善并不是一種單獨動力因素在發生作用，而是多種動力因素協同共振的結果。

（一）引導性動力

1.國家動力

國家關于教育發展的大政方針，是包括行業特色院校在內的各類高校不斷完善財務治理的源泉性動力。黨的十九大報告中提出“要加快世界一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”，十九屆四中全會也明確提出“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。另外，2019 年正式發布的《中國教育現代化2035》對教育現代化部署的十項戰略任務之一就是“推進教育治理體系和治理能力現代化”，不斷提高學校自我管理能力和優化完善學校治理結構。財務治理是大學治理的重要組成部分，財務治理水平直接決定了高校優化資源配置、服務學科發展、防范財務風險、促進“雙一流”目標的實現。所以國家動力是包括行業特色院校在內的高校不斷完善財務治理的源泉所在。

對京津冀地區行業特色高校來說，上述國家動力還應在《京津冀教育協同發展行動計劃（2018—2020 年）》的基礎上，進一步落實好習總書記持續深化京津冀教育協同發展的殷切希望。

2.法制動力

2018 年12 月，全國人大常務委員會審議通過了《中華人民共和國高等教育法》（修訂案），對高校依法辦學、依法辦校提出了明確要求和法制保障。該法第六十五條明確提出“高校應當依法建立、健全財務管理制度，合理使用、嚴格管理教育經費，提高教育投資效益”等具體要求，對行業特色高校進一步完善其財務治理提供了法制動力。

（二）外源性動力

經過長期發展，行業特色高校對原主管行業部門的“歸屬”感依然較高，與所在行業的依存度和關聯性也較高，與原行業主管部門下屬的企業、協（學）會及科研單位聯系密切、往來較多。所以行業特色高校在學科專業設置、科研項目、經費來源等方面，與原有或依然具有隸屬關系的行業主管部門關系密切，行業主管部門的規劃指引、專業指導等對行業特色高校的特色專業設置、學科發展方向等至關重要。所以，行業主管部門及其下屬各單位由于歷史原因，天然成為行業特色高校的重要利益相關者，在財務治理方面理順和原行業主管部門等單位的治理關系，進而促進學校學科、專業的發展也就變得尤為重要。對于京津冀行業特色高校來說，外源性動力更是其特有動力源之一，相較普通高校及一般行業特色院校財務上的利益相關者概念更為緊密，意義特殊。

（三）內源性動力

行業特色高校在落實黨和國家的高校發展戰略方面，自身也有改革發展不斷提高辦學效果的內生動力需求，具體表現在以下方面。

一是高校黨委“三重一大”治理完善的需要。黨委領導下的校長負責制是高校領導的根本制度，落實黨委財務管理領導責任是堅持這一根本制度的必然要求。通過完善“三重一大”機制，應明確將財務管理列入黨委領導職責范圍和集體決策內容之中。行業特色高校通過財務治理，進一步完善涉及預算安排、大額資金使用等重大財經事項的機制規范。

二是隨著信息技術應用的不斷完善和強大，“數字校園”“智慧校園”建設成為高校提高辦學質量、提升辦學效果的必要手段。2018 年6 月，國家標準化管理委員會公布的《智慧校園總體框架》（GBT36342- 2018）為高校的數字化、智慧化發展提供了國家標準。數字化、智慧化包括高校財務管理的數字化，這需要高校的財務治理做出相應的機制安排。

三是COSO 理論的最新發展引入了全面風險管理理念，各企事業單位應在強化風險防范、風險管理方面參照COSO 內部控制框架不斷予以完善。行業特色高校也應進一步加強財務風險防控，健全財務管理的內部控制建設，管控好財務管理流程中可能發生的各類風險，如道德風險、操作風險及舞弊風險等。所以，從不斷完善高校財務風險管理的視角，需要行業特色高校借鑒諸如COSO等新的管理理念，健全財務治理，強化財務管理內部控制與關鍵流程管理。

四是績效評價與教育資源引導的內在需要。高校教育成本就是以貨幣計量、為培養在校大學生而耗用的教育資源，即高校教育資源的總耗用。從辦學效果、學校發展的角度，高校教育成本管理不僅僅是財務管理的概念，更是分配機制、辦學方向的體現，通過將財務資源分配到不同的教學領域，體現了不同的辦學思路與辦學效果。行業特色高校的辦學發展戰略確定之后，需要層層分解落實，更需要通過教育成本管理加強引導，進行有效的教育資源配置，才能將學校的發展規劃落到實處，才能圍繞學校發展戰略不斷地提高辦學效果。發揮好教育成本管理的導向作用，需從多個維度考核、引導教育資源，積極做好全面預算管理、績效考核工作，獎對罰錯，這也需要從財務治理上做出相應的機制安排。

行業特色高校財務治理的提升動力中，引導性動力作為普適性的外部驅動力，是高校財務治理改革完善的宏觀驅動，決定了其財務治理的大方向；外源性動力在行業特色高校財務治理提升中具有關鍵作用，對京津冀行業特色高校來說尤為重要，對其財務治理的完善起著重要推動作用；內源性動力是行業特色高校財務治理自我提升的微觀基礎動力，決定了財務治理操作層面的運作。三種動力關系如圖1 所示。

圖1 行業特色高校財務治理動力結構

四、行業特色高校財務治理有效性的提升路徑

根據詞典對路徑的釋義，與本文研究相關的含義共有三類：一是指道路；二是指抵達目的地的路線，通常理解為如何到達目的地；三是指處理事情的門路、方法。第一類概念著重對路徑本身的抽象概括；第二類概念強調對通向某一目標的具體路線的表述，更強調經歷與過程；第三類概念強調達成目的所使用的不同方式與方法，通俗講就是“手段”，具有目標指向性，指達到目標的“途徑、方式”。本文對行業特色高校財務治理有效性的解決路徑選取第三種含義，即指實現的方式和途徑。

財務治理本身具有特定屬性，要達到目標必須根據其特征找到適合的解決路徑。另外，隨著內外環境的變革，財務治理的解決路徑也應隨著變化而進行改進，不斷做出新的選擇，開辟出新的路徑。不同環境條件下可以有不同的路徑，也可以對應多種路徑，而對財務治理來說，其路徑不能單一，不能形成路徑依賴，需要根據內外部環境變化利用多種路徑，并且這些路徑可以組合或交替采用，不斷進行路徑突破。行業特色高校財務治理的完善提升路徑可以圍繞三方面進行：一是依托引導性動力，落實好國家的大政方針；二是緊密依靠外源性動力，發揮好行業主管系統的引領作用；三是挖掘內部潛力，調動內源性動力，不斷完善自身財務治理。

（一）完善財務治理的頂層設計

圍繞黨中央關于教育的決策部署，依據《中華人民共和國高等教育法》，堅持依法開展財務管理工作，堅持黨委領導下的校長負責制這個根本制度，進一步細化完善“三重一大”機制與流程，劃清黨委會、校長辦公會、財務委員會及審計紀檢在內的各自職責、權限邊界，堅持依法依規，在不斷完善大學治理的框架下，做好財務治理的頂層設計，做好機制建設。

對行業特色高校來說，除了做好一般高校的財務治理建設外，在進行財務治理頂層設計時，還需考慮自身的歷史沿革，考慮原行業主管部門及其下屬科研機構等通過專業指導、科研項目引致的財務治理關系與財務資源，這一點是行業特色高校與普通高校的主要區別。從財務治理的角度，原行業主管部門及其下屬科研機構等是重要的外部利益者，行業特色高校財務治理的頂層設計應充分考慮其影響，才能運用好財務資源，支持辦學發展。

（二）建設富有特色的財務治理文化

經過長期的辦學實踐和積累，不同高校形成了不同的大學文化，這也是高校的核心競爭力所在。我國行業特色高校在長期辦學過程中，行業的“產學研”合作互動密切，積累形成了特有的大學文化。所以行業特色高校應完善這種源于歷史，尊重傳統，并與時俱進、不斷創新的財務治理文化，以適應時代與環境的變化，保持旺盛的生機活力。

一是強化全局性。行業特色高校應把握好改革與發展大局，不斷優化財力收支結構，統籌處理好重要外部利益相關者關系，有效調度財務資源，優先保證在行業特色人才培養、行業特色學科發展、行業特色科研項目及師資力量建設方面的經費投入與增長，以保障行業特色的高質量、可持續發展。

二是強化服務性。高校財務管理服務于學校辦學發展，財務管理不是權力而是服務，要通過財務管理服務工作按照學校的辦學發展規劃做好辦學資源配置，要通過良好的財務績效評價機制調動有關部門、院系等提升辦學效果的積極性。如通過建立一流人才引進基金、特色科研項目配套獎勵等機制進一步發揮財務管理在資源配置方面所起到的引導作用。

三是強化合規性。高校財務管理工作需要嚴格規范，依法合規，不斷強化財務管理的法紀觀念，堅持以法律法規為依據，以制度流程為基礎，管好錢，管好物，更要管好人，以杜絕財務舞弊行為的發生。

四是強化創新性。《智慧校園總體框架》為高校的數字化、智慧化發展提供了國家標準。“數字校園”“智慧校園”建設是高校提高辦學質量、提升辦學效果的必要手段。高校財務管理創新性，主要是指加大信息科學技術在財務管理工作中的應用，以有效疏通財務管理日常工作的“堵點”，彌補“漏點”和提高財務運營的效率。

（三）以政府會計制度為引導強化財務預算管理

2019 年1 月起，《政府會計制度》《政府會計準則》在全國各級各類行政事業單位全面施行，這為高校財務成本管理提供了理論指導與制度保障。《政府會計制度》明確規定以權責發生制對所發生的經濟活動進行核算，以真實反映財務情況、資金績效等。這種核算方式要求預算管理中所包括的資金收支需以收付實現制形式滿足高校的成本預算管理需求。按照《政府會計制度》的指導要求，以優化教育資源配置、提高辦學效果為宗旨，堅持問題導向、發展導向、質量導向、節約導向為主的原則，從機制、制度及流程上進一步完善行業特色高校成本預算管理，形成預算編制、預算執行、預算控制、預算評價（審計）的閉環管理流程，從機制上保障成本預算管理的有效運行，并可及時檢視。

通過建立全員預算機制，讓行業特色高校各職能部門、各學院（系部）等充分理解成本預算的重要性，引導全校各部門、員工、教師主動參與預算管理全過程，并意識到成本預算不僅僅是財務部門日常工作所在，才能通過財務“指揮棒”讓有限的教育資源、成本投入不斷得到優化配置，提高財務管理效率。

（四）借用COSO 理念進行財務風險管理

2016 年，COSO 進一步明確了風險管理和內部控制的關系，認為內部控制就是組織風險管理的一部分。內部控制的本質就是風險控制，風險管理又需由內部控制來完成，兩者之間是相互促進的關系。內部控制與風險管理的目標具有一致性，最終目的都是為了降低組織所面對的風險。

財務風險是組織風險管理中的重要一項，行業特色高校的財務風險管理也應借用COSO 理念做好、做實相關工作。財務管理所涉及的內部控制是高校在日常財務管理活動中形成的各種控制措施總和，高校各項財務業務及財務工作都是其生成的基礎。高校進行財務管理內部控制建設是對財務流程、管理架構的優化再造，應以COSO 理念為引導，精心設計、梳理現有財務管理內部流程、關鍵控制點及識別重要風險等，通過識別與確認，并利用IT 方式固化下來，形成系統化、智能式財務流程控制，在提高工作效率的同時減少財務關鍵流程的人工干預環節（如財務授權、財務審批、科研經費支出等容易發生操作風險、道德風險甚至舞弊行為），通過防范、控制好財務風險進一步提高財務治理效率。

（五）創新并強化財務績效的考核管理

行業特色高校的財務治理應與自身辦學特色與發展目標聯系起來，如果在建立財務考核體系時，不緊緊圍繞行業特色高校財務治理的宗旨，很容易割裂財務績效考核與行業特色專業發展的聯系，進而形成財務資源的錯配與低效，使本應該形成合力的各種學校內部力量相互消耗，最終影響特色學科與專業的持續發展。

所以，行業特色高校應對財務績效考核的方式、方法加以重視，充分發揮其作用。通過良好的機制、方法引導教育資源與成本投入到與辦學方向緊密相關的領域，發揮教育成本管理的導向作用。通過多個維度積極做好教育成本的績效考核工作，對成本控制與投放做得好的部門或者員工給予表揚或獎勵，對浪費教育資源并與學校發展和辦學方向相背的成本投入，要進行處罰，力爭成本效益最優化。

例如平衡計分卡（BSC）作為組織戰略管理、績效考核的工具，主要從財務、客戶、內部流程、學習與成長方面進行全面績效評價。本質上，平衡計分卡將財務度量納入一套更加均衡的管理體系中，將組織戰略落實到日常的具體行動之中，應用平衡計分卡進行績效考核，依賴行業特色高校財務基礎管理水平的高低。因此需要行業特色高校做好財務基礎工作，做好師資與人員、教學管理以及信息技術保障等工作，特別是需要設計好與行業特色高校密切相關的特色考核指標、權重劃分等，才能取得財務績效考核引導財務資源投入效率的良好結果。

（六）強化巡視監督及內部審計“第三道防線”作用，嚴肅財經紀律

一是進一步強化行業特色高校黨委紀委監督職責，堅決貫徹黨中央“八項規定”以及教育部相關管理辦法等，強化紀委巡視監督。健全財務信息公開制度，年度預決算、重要財務績效考核、重大財務指標以及關鍵財務管理人員情況等通過教代會等公示公開，接受全校師生、外部利益相關者及社會的監督。建立以紀委監督為主的監督公開機制，有助于建立完整的財務管理制度體系，保障財務治理及各項財務工作的合規、透明。

二是充分發揮內部審計“第三道防線”作用。“三道防線”的概念最早應用在醫學方面，即“人體免疫的三道防線”，其中第三道防線主要由免疫器官（扁桃體、淋巴結等）和免疫細胞（淋巴細胞、吞噬細胞等）組成，也稱后天性免疫。根據2013 年巴塞爾銀行風險管理委員會的報告，組織的風險管理也由“三道防線”構成。對于行業特色高校來說，財務管理風險具有“三道防線”。第一道防線就是具體財務業務操作，負責日常財務收支、國庫支付、銀行存取等，需要識別、評估、控制及報告在業務辦理過程中遇到的各類風險。第二道防線由財務后臺管理、IT 部門以及學校其他具有監控職能的（如人事、法律）部門構成，負責從中后臺協調并監控財務風險，確保財務風險管理相關的政策和流程被切實執行。第三道防線就是內部審計，內部審計作為一種相對獨立、客觀的保證活動，不僅監督評價第一、二道防線的有效性，而且在教育資源配置有效性方面提供咨詢與評價。通過內部審計定期對財務治理建設、成本預算管理及財務績效考核執行等情況做出獨立的專業評價，并向學校管理層、校代會匯報等，可有效保證督促行業特色高校完善財務成本、績效評價的內部控制建設，從而為優化教育資源配置、提高辦學效果提供保證。

五、結語及展望

財務治理本質上體現著大學的辦學理念和內部治理理念，其核心是財務治理的體制與機制建設。京津冀行業特色高校可通過完善財務治理、健全財務制度、強化科技應用與績效考核、理順重要外部利益關系，特別是與原行業主管部門及其下屬企業、科研單位等重要外部利益關系，通過相關科研經費配套、學科發展指導等，優化教育資源配置，不斷提升辦學效果。

為了更好地反映行業特色高校財務治理狀況，對財務治理基礎條件較好、財務管理體系相對完善的行業特色高校，可以嘗試對其財務治理效率進行測算與評價。數據包絡分析法可對效率情況進行測算，其假設在沒有隨機誤差的條件下，若測算結果剛好在邊界效率上，認為具有完全效率，效率值為1；若測算值在邊界效率之內，則認為相對無效率，其效率值在0 與1 之間。數據包絡分析法進行效率測算需要明確投入產出情況。在投入項方面，可以考慮財務治理各要素，如財務文化、財務制度、預算管理、績效考核、財務數字化及財務人員等因素。在產出項方面，可以考慮借鑒BSC 方法，從服務、客戶、內部流程及學習與成長等方面獲得相關評價指標。對上述指標層級及相關權重的設置可通過灰色關聯度分析及德爾菲法等方式確定。相關投入產出各指標數據可通過完善信息統計、數據積累和調研獲取，然后利用有關回歸模型對財務治理效率進行統計分析與測算。定期對財務治理效率變化情況的比較與分析，有助于行業特色高校更有效地改進提升財務治理有關工作，保證京津冀行業特色高校的財務治理處于調整提升、穩步改進的態勢中，以此更有效地促進辦學效果、特色專業的持續提升和發展，對“雙一流”大學建設有積極推動作用。●