超大城市鄉村振興的路徑探索
——以廣州市為例

李 楊

(中共廣州市委黨校 經濟學教研部，廣東 廣州 510070)

習近平指出：“脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉村振興，這是‘三農’工作重心的歷史性轉移。”[1]2022年2月，新世紀以來第19個指導“三農”工作的中央一號文件發布，再次強調要“推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐。”[2]世界各國在現代化進程中都面臨著如何協調工農業發展和城鄉發展問題，鄉村振興戰略是中國70年城鄉關系實踐演進的理論升華[3]，是新時代紓解“三農”問題、化解城鄉二元結構發展結構性矛盾的必要路徑[4]，與構建雙循環新發展格局在政策目標上具有內在一致性[5]。超大城市鄉村振興對全國具有示范引領作用，實施鄉村振興戰略，是超大城市解決不平衡不充分問題、邁向綜合功能國際大都市的關鍵環節。

超大城市通常指城區常住人口1 000萬以上的城市[6]，目前有北京、上海、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個城市，其中北上廣深一線城市具有典型代表性[7]。超大城市在經濟社會快速轉型過程中，周邊鄉村因特殊的區位、資源優勢及與城市的密切關系而備受關注，近郊鄉村逐漸出現非農化和人口過密的同時，遠郊鄉村的空間和產業卻面臨雙重衰敗[8]。因此，超大城市的城鄉不平衡問題更為突出，鄉村發展緩慢已成為制約其高質量發展的短板。劉慧等[9]認為，超大城市具有得天獨厚的優勢，在實施鄉村振興戰略中應做出表率并探尋出一般性的規律與經驗。陳俊梁等[10]以上海市最大的農村地區崇明區為研究對象，發現盡管財政投入力度不斷加大，崇明區仍存在農業綠色發展水平滯后、基礎設施建設緩慢、缺乏統籌規劃和科學管理等問題。葉敏等[11]提出，為成就大都市的整體性發展需要，其郊區鄉村和農民犧牲了一定的經濟發展權，走上了輸血式扶持、配套式發展和收縮式調整的道路。李寬等[12]也指出，許多靠近大城市的郊區鄉村，發展空間反而被束縛，只能依靠政府的轉移支付。當然，也有學者認為，受超大城市“逆城市化”及近郊鄉村功能拓展等因素影響，超大城市中心城區對周邊鄉村有著明顯的資源溢出效應，有利于培育推動鄉村振興的內生動力[13]。作為一線超大城市的廣州面臨突出的城鄉不平衡難題，其市域總面積(7 434 平方公里)的78%是鄉村，鄉村振興是廣州等超大城市新時代的重要使命[14]，是其邁向國際大都市的必由之路。

一、超大城市鄉村振興的理論邏輯

鄉村與城市是超大城市經濟社會活動的兩大空間載體，相互依存、不可偏廢。由于中心城區強大的虹吸效應，超大城市的周邊鄉村既有大樹底下好乘涼的優勢，也有大樹底下不長草的困境。鄉村振興是在內、外部動能作用下系統而復雜的戰略實施過程，超大城市的周邊鄉村必須基于自身優勢，揚長避短，形成穩固且持續的內外合力支撐(見圖1)。

圖1 超大城市鄉村振興的理論框架

(一)內生動力

鄉村振興內生動力的激發是鄉村主體有機參與的結果，是推進和最終實現鄉村振興的內因。超大城市鄉村振興首先就是要解決鄉村發展內生動力不足的問題，應從鄉村社會的內生主體及能給主體帶來利益的鄉村產業尋找動力源泉，不能簡單依靠外部力量。一方面，“三農”問題的核心始終是農民問題[15]，作為內生主體，只有村民參與和主導的鄉村振興才是真正的鄉村振興，即推動村民自我管理、自主選擇、自我發展、自主經營、村民自治，變“要我發展”為“我要發展”，激發包括村干部、新鄉賢、技術專家、新型職業農民、鄉村企業等的內生動力，發揮村民參與鄉村建設的主體性、主觀能動性和創造性。另一方面，鄉村振興是相關主體在特定利益規則下自發采取有針對性的、持續性的行動策略，而產業興旺最能產生直觀的經濟效益、提高村民主體收入，因此是鄉村振興的內生動力引擎。綜上，超大城市鄉村振興必須緊扣農業高質量發展，依托超大城市豐富要素資源，以產業融合為抓手充分發揮規模經濟和范圍經濟的協同作用，推動產生加法效應和乘法效應，構建多樣式、靈活發展的產業發展體系，以提高農業附加值、為村民增收增添渠道，進而調動各方主體在鄉村振興過程中的主動性，激活農村發展持續動能。

(二)政策引力

政府政策、制度安排具有根本性、全局性和長期性特點，超大城市城鄉關系趨于緊密，超大城市鄉村振興是治理體系和治理方式的整體性調整，是城鄉關系的重塑，離不開政府有形之手的宏觀調控，即從頂層制度設計、產業規劃、政策供給、營商環境等制度安排方面發揮政策與規劃的引領、引導和支持作用。一方面，政府應引導、保障鄉村發展方向的正確性，因地制宜進行科學規劃和精細化管理，指導村民參與鄉村振興實踐，強化制度和政策供給，提供資源鏈接的條件便利。例如，以連續和穩定的惠農政策加大對農業農村農民的扶持力度，改善鄉村營商環境，完善鄉村公共基礎設施和基本公共服務供給，從公共服務方面給予農民長期的政策支持。另一方面，優化制度安排、減輕對鄉村振興主體的行政束縛。例如，新型戶籍制度改革弱化了城鄉地理界分，深化農村集體土地制度改革，簡化鄉村建設項目行政審批流程并加強事后監管等為鄉村振興提供廣闊的活動空間。可見，強化責任并建立一個承擔鄉村振興促進者與服務者雙重角色的政府是實現鄉村振興的核心議題[16]。

(三)市場活力

超大城市鄉村發展的自主性易受城鄉關系約束，需通過市場機制為鄉村振興注入活力，即轉變政府單方面推動和支持鄉村發展的模式，堅持并充分發揮市場在鄉村振興要素配置、產業發展、主體行為等方面的重要作用，形成市場化推動鄉村振興的可持續發展道路。一是市場機制能有效激活鄉村振興關鍵生產要素。通過強化市場機制在鄉村生產要素配置中的決定性作用，深化鄉村要素市場化配置改革，盤活各類資源，提高金融機構、社會資本投入鄉村振興的積極性，推動人才、土地、資本、科技、信息等要素資源向鄉村聚集和重組。二是市場機制能有效放活鄉村產業發展。以超大城市的市場需求為導向，按照市場規律積極培育新產業新業態，加快農業供給側結構性改革，加大對新型經營主體和經營模式的支持力度，完善農產品價格形成機制和收儲制度，促進形成具有市場競爭力的產業集群，構建充滿活力、可持續的產業發展模式。三是市場機制能有效激發鄉村振興主體的創業、創新、創造潛力。通過深化農業農村領域的放管服改革，加強農村市場監管，營造各類主體公平公正參與競爭的市場環境，調動村民、企業等多元主體參與鄉村振興的積極性。

二、超大城市鄉村振興的現實條件與實踐探索

(一)超大城市鄉村振興的現實條件

與普通城市相比，超大城市鄉村振興是對快速現代化進程中鄉村日益衰落的現實回應，既有現實緊迫性，又有突出優勢條件。

1.超大城市鄉村振興具有現實緊迫性。經濟的快速發展伴隨著城鄉非平衡性增長與結構性差異，新中國成立之初，我國城市化率為10.64%，改革開放初期僅上升到17.92%。20世紀80年代，隨著第三產業的興起，放松流動人口管控后大批農民進城務工，推動了農村勞動力向城市轉移。2010年，城鄉人口比例開始發生逆轉，至2020年末常住人口城鎮化率超過60%(見圖2)，形成農村剩余勞動力向東部沿海經濟發達地區或超大城市集聚的態勢。根據第七次全國人口普查結果，廣東省是全國人口總量、增量最大的省份。

圖2 中國城鄉人口的變遷與城鎮化率(1)國家統計局：《2021年中國統計年鑒》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

城市化快速推進的同時，雖然農村居民人均收入水平不斷提高，但也伴隨著城鄉收入差距拉大，這在城市化水平較高的超大城市更為突出。2020年，北京、上海、廣州這三個超大城市的農村居民人均可支配收入在全國所有城市排名中位列前10。另外，北京、上海、廣州的城鄉收入絕對差遠高于全國平均水平，城鄉收入差距懸殊(見圖3)。其中，廣州城鄉收入絕對差從1980年的283元增長到2020年的37 038元，城鄉居民人均收入比為2.18。

圖3 全國與典型城市城鄉居民人均可支配收入比較(2)參見《2021年中國統計年鑒》《2021年廣東統計年鑒》《2021年廣州統計年鑒》中對城鄉居民人均可支配收入的統計。

隨著超大城市步入高收入水平階段，其農業在國民經濟中的比重逐漸降低，這具有一定的合理性與必然性。2020年，北京、上海和廣州的第一產業比重分別為0.3%、0.3%、1.2%，遠低于全國水平7.7%(見表1)。但農業的基礎地位要求超大城市更加注重農業農村發展，對振興鄉村進行更為豐富和深入的探索。

2.超大城市鄉村振興擁有突出優勢條件。超大城市全面推進鄉村振興戰略具備資本、市場優勢，也有一定的政策和經濟基礎。2018年以來，廣州市深入實施鄉村振興戰略，不斷加強頂層設計，形成“1+2+N”的政策文件體系，制度框架基本形成。“1”指的是2018年10月發布的《中共廣州市委廣州市人民政府關于推進鄉村振興戰略的實施意見》，是廣州市實施鄉村振興戰略的綱領性文件。“2”指的是兩個三年行動計劃，分別是《廣州市實施鄉村振興戰略三年行動計劃(2018—2020年)》，對近三年各項工作的目標任務和進度進一步細化落實時間表、路線圖和責任單位，以及《廣州市全域推進農村人居環境整治建設生態宜居鄉村三年行動計劃(2018—2020年)》，規劃了7個涉農區三年內達到省定干凈整潔村、美麗宜居村及特色精品村的實施路徑和時間表。“N”指的是若干個配套政策文件，由各部門、7個涉農區出臺。

表1 2020年全國與典型城市城鄉的三次產業(3)參見《2021年中國統計年鑒》《2021年廣州統計年鑒》中對三次產業的統計。

另外，超大城市經濟基礎雄厚，工業反哺農業的條件優越，城市支持鄉村的優勢明顯，對于農業發展的投入力度較大。2018年以來，廣州加大市級財政投入(見圖4)，各區也積極配套投入資金，有力推動了鄉村振興。2018、2019和2020年，市級財政分別投入131億元、142.4億元、172.1億元用于推進鄉村振興戰略。在過“緊日子”的大環境下，2021年市級財政又安排165.5億元支持鄉村振興，其中88.1億元用于基本公共服務補助、64.4億元用于發展都市現代農業、13億元用于改善農村生態宜居環境。2015年廣州印發實施《廣州市新型職業農民培育工作方案(2016—2020年)》，在全省率先全面推進新型職業農民培育工程，從2016年到2020年，市財政每年以一般性轉移支付方式撥付360萬元資金到各區，每年培育新型職業農民的數量和質量在全省名列前茅。2020年，全市鄉村居民人均可支配收入達到31 266.3元，同比增長8.3%，增速高于全國(6.9%)、全省(7%)，居珠三角各市之首。

圖4 2018年以來廣州鄉村振興市級財政投入(4) 參見廣州市財政局官網所公開的政府預算與決算，http://czj.gz.gov.cn/gkmlpt/index#612.

(二)比較視野下超大城市鄉村振興的實踐探索

城鄉發展不平衡是全球各大城市曾經或正在面臨的共性問題，通過梳理和比較國內外典型鄉村振興模式、深入分析廣州市鄉村振興的創新實踐，總結可借鑒的經驗如下。

1.發達國家鄉村發展的主要特征。發達國家的鄉村普遍經歷了從衰落到振興的過程，重視農業農村并為其保留著廣闊的發展空間。一是從發達國家鄉村重振的初衷看，都把保證本國糧食安全作為基本任務。盡管美國科技水平全球領先，并占據全球產業鏈高端環節，但始終堅持發展高效農業，保持最大農產品出口國地位。日本通過精耕細作、以色列通過在沙漠地區發展節水農業也都基本實現主糧自給自足。二是城鄉基礎設施建設和公共服務基本實現均等化。美國的城鄉差別不大，公共服務標準也完全一樣，如洛杉磯、休斯敦等大都市的城鄉融合緊密，很難界定邊界。加拿大實行城鄉一元化管理體制，鄉村公共服務和基礎設施與城市完全一樣。三是以制度安排避免“城鄉二元結構”。例如，寬松的戶籍制度、市場化的農業耕地和農村住宅流轉方式使各種資源要素能自由流動。日本、韓國等國家鄉村土地均為私有，實行“負面清單”制度，農民自主性較大。四是以科技支撐農業現代化發展。美國大規模家庭農場比例近九成，農業生產基本實現全程機械化和部分自動化，成為農業保持高競爭力的重要支撐。荷蘭、新加坡土地資源稀缺，因此注重研發創新，提高農業的科技貢獻率，優先發展附加值高、技術密集型農產品。五是積極引導城鄉產業融合發展。例如，法國設置獎勵和獎金用于支持農村發展符合當地需求的工商業，引導工農業部門融合發展，帶動農村居民就業和收入增長。20世紀以來，日本以“六次產業”理論為指導，延伸農產品產業鏈，引導一二三產業融合發展。六是充分挖掘鄉村歷史文化與自然資源的潛在價值。注重保護鄉村的歷史文化建筑、特色文化及鄉村自然景觀，使鄉村承載起大都市重要文化和生態的休閑功能。例如，法國積極打造波爾多葡萄酒、普羅旺斯薰衣草等具有文化特色的農產品品牌，極大帶動了鄉村旅游，帶來巨大經濟效益。

2.我國典型超大城市的鄉村振興模式。北京、上海、廣州作為我國擁有較大規模鄉村的超大城市代表，鄉村振興模式各具特色。北京市高質量發展現代種業，聚力打造“種業之都”。北京屬于“缺水少田”地區，又是典型的“大城市小農村”，無法大面積、大規模進行農業種植。“全國十粒種，一粒自北京”。北京充分發揮首都科技創新的要素資源集聚優勢，加快以科技創新為重點的種業體制改革，培育具有自主知識產權的重大品種，提升種業自主創新能力。自2010年首次提出打造“種業之都”，10余年來，“京”字號種子持續領跑全國，承載著“種業之都”和保障國家糧食安全的重要使命。全市農業科技進步貢獻率達到75%，獲得育種專利數量和植物新品種權申請量均居全國首位。上海市以農業科技創新引領農業現代化。上海的農業屬于小產業，但其圍繞建設具有全球影響力的科創中心和實施鄉村振興重大戰略，建立了一整套完善的促進農業科技進步的制度體系，在全國率先開展整建制創建國家現代農業示范區，搭建起農業科技成果轉化一站式服務平臺，形成“五步法”農業科技成果轉化特色模式，不斷加快科技創新、技術推廣和產業化進程。當前，上海農業現代化評價指數和都市農業發展指數居全國第一，農業科技進步貢獻率近80%，水稻生產綜合機械化水平達96%，是全國農業科技創新“排頭兵”。廣州市以全域美麗經濟為統領，推動鄉村一二三產業融合發展。“綠水青山就是金山銀山”，是廣州鄉村振興的根本遵循。為打造與大灣區相匹配的美麗鄉村，廣州深入實施“五個美麗”行動，圍繞農村人居環境整治難點、堵點、痛點，制定固優強弱補短工作清單，鄉村風貌全域提升；同時，深入挖掘村莊資源和優勢建設農業公園，聚集生產、觀光、生態、研學、科普等多功能于一體，拓展都市農業功能，推動產業融合發展。通過將美麗經濟從景點、景區擴展到全域，建起了連線連片的生態宜居美麗鄉村，打造了粵港澳大灣區鄉村生態旅游熱門目的地。全市 1 144 條行政村近九成達到省定美麗宜居村標準，21個美麗鄉村群初具規模、初見成效。

三、超大城市鄉村振興中面臨的突出問題

背靠高能級的中心城區，超大城市的鄉村發展固然有著一定優勢，但也有特殊的問題和困境，超大城市城鄉發展不平衡、農村發展不充分、鄉村產業發展動力不足問題仍然突出。

(一)產業支撐乏力，鄉村長效發展動能缺失

鄉村之所以衰敗，其根本是缺乏內部產業支撐，導致鄉村缺乏內生動力，鄉村長效發展動能缺失。

1.農業產業鏈條短，產品附加值低。鄉村產業發展大多以傳統農業為主，產業結構單一，產業鏈上下游整合不足，與二三產業融合不夠，農民出售的農副產品，許多仍然是未經加工的初級產品，精深加工程度和附加值低，限制了農業獲利空間。經營主體弱小，組織化規模化水平較低，缺少大型龍頭企業帶動，產業面臨“小而散”的問題，產品品牌影響力不足，抗風險能力弱，高品質農產品供給不足，經濟回報率低。尤其是在新冠肺炎疫情之下，小農戶巨大的經營風險暴露無疑。再者，農業農產品流通服務體系不健全，雖然農村電商發展極大拓展了農產品銷售渠道，但中小型農戶基本無法達到電商平臺入駐標準，受新冠肺炎疫情和水果大小年影響，一些農產品存在滯銷困境。2020年，廣州市實現地區生產總值25 019.11億元，其中第一產業對經濟增長的貢獻率只有3.8%。

2.鄉村內在價值挖掘不充分，內生發展動力不足。城市化快速發展使鄉村價值越來越受到重視，也在被充分挖掘。然而，一些鄉村的建設和發展工作更多注重外部環境改善，還停留在美麗鄉村的環境美化和房屋修繕階段，忽視內在價值的挖掘和提升，沒有充分利用本土歷史文化資源做強鄉村產業發展，業態較為單一，輻射帶動作用受限。以生態振興取得巨大成效的從化區為例，一些特色小鎮缺乏長效的市場化運營機制，缺乏特色產業支撐，盡管政府的轉移支付力度較大，但發展后勁不足，經濟發展與其他區相比差距明顯(見表2)。

表2 2020年廣州市各區經濟發展比較(5)參見《2021年廣州市統計年鑒》中對各區經濟水平的統計。

(二)城鄉、村域各自為戰，產業協同不充分

盡管超大城市發達的工業和服務業能為鄉村產業振興和城鄉產業融合提供良好條件，但城鄉之間、村域之間產業協同仍不足。

1.城鄉產業關聯不足，城鄉關系存在脫鉤。超大城市的消費需求多元且高端，但鄉村仍然以傳統農業為主，并以家庭為單位進行小生產，現代化程度較低，與中心城區市民需求不匹配。例如，鄉村旅游以農家樂和觀光為主，形式簡單，缺少高品質、多元化的鄉村旅游產品，也沒有形成游、銷、供、產一體的旅游產業集聚區。作為都市農業發展載體，廣州市農業公園的分布主要集中在遠郊區，離市區太遠，其中位于從化區和增城區的農業公園比重超過50%。近年來，廣州市觀光休閑旅游收入在都市農業收入中的比重穩定在4%左右，但增加值比重僅為1%左右，受新冠肺炎疫情影響，這一比重下降為1.68%和0.38%。再者，超大城市的城鄉產業發展水平差異較大，一邊是以社會化大生產為基本特征的先進制造業和現代服務業，一邊是以小生產為基本特征的傳統農業，前者對后者的吸納和依附能力有限，兩者在產業銜接上存在困難。城鄉產業、經濟關系的脫鉤可能會逐漸演化為社會關系的斷裂，甚至是城鄉文化認同危機。

2.鄉村內卷嚴重，村域聯動不夠。各地的歷史、習俗、資源、環境等要素各不相同，鄉村發展應該具有差異性。然而，一些鄉村發展目標定位不明確，連片鄉村沒有進行統一規劃和資源整合，各自為陣單打獨斗，建筑設計和運營模式相互沿用，導致項目發展同質化、低端化嚴重，品牌影響力小，單個項目競爭力薄弱，消費者體驗之后滿意度不高。例如，一些鄉村盤活閑置房屋用于發展民宿、農家樂、餐飲等產業，一哄而上、盲目復制，風格樣式和市場定位雷同，服務水平參差不齊，產品特色不明顯，沒有形成協作互補的產業集群，內卷化競爭嚴重，難以激發游客的持續消費熱情。

(三)鄉村發展要素資源匱乏，政策環境亟待優化

生產要素的雙向自由流動是城鄉融合發展的關鍵，當前城市生產要素向鄉村流動仍有諸多制度性瓶頸問題，城市的反哺能力未得到充分發揮。

1.生產要素自由流動仍然存在制度性障礙。土地是鄉村的核心資產，是集聚生產要素的重要載體，也是制約超大城市鄉村振興最關鍵的因素。當前，鄉村非農建設用地總量受到嚴格限制且指標審批手續復雜繁冗，使適度規模農業、生產基地建設、農業加工業及農業配套設施建設嚴重受限，農業產業發展用地難以得到保障更加劇了鄉村要素集聚的難度，鄉村基本喪失了非農產業收益權。近幾年，廣州第一產業固定資產投資占全市固定資產投資比重均不到0.2%。再者，土地流轉機制不健全、農地市場運行機制不完善造成流轉過程中糾紛不斷、土地連片流轉困難，鄉村土地布局散亂，舊宅基地和房屋閑置，土地沒有得到充分有效地盤活和統籌集約利用。同時，金融發展滯后也制約了農業農村發展。農業產業投資具有周期長、風險大的特征，當前鄉村金融服務體系不完善、信貸門檻過高、社會資本撬動力度不夠、農業保險發展滯后及農業企業融資基礎薄弱、資信等級評價偏低、對接資本市場渠道不暢等均導致農業發展面臨融資渠道單一、融資難度大成本高的問題。

2.虹吸效應加劇鄉村資源要素流失。鄉村的各種資源要素本就不豐富，而超大城市強大的虹吸效應使鄉村生產要素不斷流向城市，導致鄉村空心化嚴重、內生動力不足，鄉村逐漸凋敝。僅從人口結構變動看，許多村民搬遷到城市生活、工作或者到城市接受教育后留在城市工作，廣州的空心村越來越多，一些農業企業面臨招工難、招工貴的困境。鄉村基層普遍反映：青壯勞動力流失嚴重、掌握現代農業技術和懂經營管理的高素質農民非常少；鄉村醫生隊伍薄弱；中小學優質師資缺乏。綜上，鄉村面臨人才留不下、引不進的重大問題，人才結構與超大城市農業現代化發展要求不匹配。

(四)鄉村公共服務存在供需矛盾，外來人口需求迫切

超大城市經濟快速發展、就業機會眾多帶來外來人口的大量流入。第七次全國人口普查數據顯示，四大一線超大城市的人口凈流入位居前4位。廣州市流動人口高度集聚，非戶籍常住人口數量增長迅速(見圖6)，是城中村最多的一線城市，一些鄉村的外來常住人口甚至是戶籍人口的數倍。因此，超大城市鄉村振興主體不僅僅是本地村民，還有大量的外來人口。當前超大城市的城鄉在交通、能源、水利、網絡、人居環境等硬件基礎設施上差距不大，公共服務水平也走在全國前列，但快速增加的外來人口及鄉村人口遷移對公共服務供給形成巨大壓力和挑戰。廣州市一些偏遠鄉村的公共服務歷史欠賬較多，隨著鄉村人均收入水平提升，對公共服務的需求在不斷增加，外來人口的大量流入更加劇了公共服務的供需矛盾。尤以外來人口重要生力軍的80后、90后對高質量公共服務的需求更為迫切，除了有住房保障、醫療衛生、養老服務、隨遷子女教育等生存型公共服務需求，生活型服務需求如公共體育、公共文化服務也在增長。

圖5 廣州市戶籍人口數與常住人口數比較(單位：萬)(6)參見《2021年廣州市統計年鑒》中對本市人口的統計。

四、超大城市鄉村振興可行性路徑研究

鄉村是國際大都市多元綜合功能的重要體現，也是超大城市高質量發展的突出短板。充分發揮背靠超大城市的優勢，實現現代化國際大都市和現代化農村同步發展，推動超大城市鄉村振興有以下路徑。

(一)政府積極有為，發揮引領和服務作用

政府是鄉村振興的發起者，在鄉村振興中發揮著重要的引領和服務作用，保障農業農村優先發展落到實處。

1.加強規劃引領和制度供給，健全市場導向的農業支持政策體系。鄉村振興是一項系統工程，要科學把握鄉村的差異性，注重精準規劃、科學推進，健全分工合理、責任到位的鄉村振興工作機制，優化鄉村產業和用地布局，健全農業公園、民宿酒店、家庭農場等相關標準指引，引導鄉村新業態、新模式規范有序發展;同時，要加大涉農財政資金投入力度，探索建立涉農資金統籌整合長效機制，統一管理和監督，提高政策精準性、指向性，以提升資金使用效率。持續深化農業農村改革，破除各種阻礙城鄉融合發展、要素自由流動的體制機制障礙，在引導農村土地經營權有序流轉的基礎上，對承包經營土地、集體農地流轉、適度規模經營予以補助支持，深化農村產權制度改革，有序推進集體經營性資產確權到戶和股份合作制改革，探索物業經濟、資源經濟、服務經濟等新型集體經濟發展模式。加強對返鄉入鄉創業的配套政策扶持，以針對性政策、傾斜性待遇豐富鄉村振興人力資源。

2.完善鄉村多元共治體系，加強鄉村基層治理。夯實超大城市鄉村振興基礎，構建黨建引領、三治融合、數字支撐的現代鄉村治理體系。一是堅持“黨委領導、政府負責”，加強基層黨組織建設，選優配強農村黨組織書記和“兩委”班子，多措并舉強化農村干部隊伍建設，將村黨組織的全面領導貫穿村“人、財、物”各方面及議事決策全過程。二是確立村民在鄉村治理中的主體地位，提升村民的表達、議事能力，發揮鄉村精英的主觀能動性，推動村民主動融入鄉村治理。加強鄉村法治宣傳、增強村民法律意識，發揮法治保障作用，促進重大行政決策科學化、民主化、法治化；同時，注重道德力量感染，強化德治的“規訓”，形成自治、法治、德治相結合的治理體系。三是深化數字賦能，實現鄉村產權流轉的監督、管理和交易電子化、信息網絡化，提升鄉村社會治理智能化、標準化、精細化水平。

3.加快鄉村基礎設施和公共服務體系建設，優化生產和生活環境。促進優質公共資源向鄉村傾斜，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。一方面，加大鄉村道路、供水供電、通信、垃圾污水處理、快遞及冷鏈物流等與生產、生活和生態相關的基礎設施建設，不斷優化鄉村產業發展的硬件配套設施，持續提升鄉風文明軟形象。另一方面，把鄉村基本公共服務做實做優，提高鄉村社會保障水平，縮小城鄉養老差距，推動鄉村文化建設，豐富村民精神文化生活。尤其要加強鄉村教師和醫療衛生隊伍建設，保障鄉村教師和醫療人員待遇，支持城區優質教育、醫療資源下鄉，創新通過遠程方式擴大優質教育和醫療資源覆蓋范圍，并針對外來人口較多的現實情況，擴大居住證附加的公共服務范圍，提高服務質量，實現常住人口的城鄉基本公共服務均等化。

(二)打造核心產業，構建多業態、規模化融合發展的產業格局

立足當地特色資源，帶動鄉村優勢，充分把握市場需求和規律，打造核心農業產業，全面聯結一二三產業，構建多業態、規模化融合發展的產業格局，促進鄉村產業多元化綜合發展。

1.積極引入、培育農業經營主體，發展多種形式適度規模經營。以新型職業農民、家庭農場、農民合作社和龍頭企業等為代表的農業經營主體是發展家庭經營、集體經營、企業經營等多種形式的適度規模經營模式、提升農業競爭力的核心力量。一是堅持發揮農民主體作用，創新農民職業培訓內容和模式，加快培育“有文化、懂技術、善經營、會管理”的高素質農民，壯大新型職業農民隊伍，提升中小農戶的組織化程度和生產經營技能，吸引在外務工的鄉村精英回鄉創業，強化青年能人的引領和帶動作用。二是豐富新型農業經營主體，培養鄉村產業隊伍梯隊，引導農業龍頭企業健全現代企業制度，建立風險共擔、合作共贏的聯農帶農利益聯結機制，形成不同利益主體的全產業鏈分工協作、優勢互補格局。

2.以做強優勢農業產業為主線，加快推進農業現代化。保障超大城市糧食安全底線，注重農業在經濟社會發展中的基礎性和戰略性地位，優化農業內部結構，加快農業現代化發展。一是各涉農區基于自然稟賦和優勢資源，科學規劃農業的規模化、精細化發展方向，培育特色優勢主導農業產業，通過加強品牌創建管理和地理標志申請注冊，提升品牌影響力；同時，培育一批輻射帶動范圍廣的區域公共品牌，增強可持續發展能力。二是以優勢農業產業為突破口，促進產業鏈前后延伸，重點發展農產品深加工業，推進農產品的加工、包裝、運輸、銷售等環節緊密連接，培育覆蓋全環節的產業鏈，打造現代農業綜合體，形成區域特色農業產業集群。三是推動現代農業與現代服務業深度融合，加快“農業+”橫向融合業態發展，從生態保護、文化研學、休閑旅游、醫養康養著手，通過具體的農業項目載體吸引和帶動優質文化、公益、產業資源下沉集聚到鄉村。

3.推動城鄉產業協同，促進城鄉協調發展。超大城市推進鄉村振興，必須匹配超大城市總體定位，將周邊鄉村地區納入城市發展軌道，將鄉村產業發展融入城市的生產鏈、供應鏈和價值鏈，推動中心城區與郊區、農村地區協調發展。一是超大城市現代化發展對于周邊鄉村的功能有了更加多元化的需求，除傳統農業生產功能外，對生態、文化、休閑等非傳統功能的需求也日趨強烈，鄉村發展應與城市消費需求相結合，鄉村功能的拓展要對城市功能進行承接，推動整個城市發展實現內循環。二是超大城市鄉村應積極承接城市產業轉移的溢出。以技術密集為標志的新興業態對區位的要求不再局限于市區中心，這使得數字經濟、創意文化、高新科技、休閑旅游等產業逐步向適合的周邊鄉村擴散。鄉村發展需要在堅守生態紅線、確保不帶來環境污染的前提下，將這些產業合理有序地引入。三是基于不同類型鄉村差異化的優勢資源稟賦，統籌規劃城市周邊的鄉村發展，拓寬發展路徑，避免重復建設。依據“產業相近、項目連結、地域毗鄰、鄉風相融”的原則，引導鄉村資源集聚和共享，實現產業聯建、利益聯結的聯動效應。

(三)金融與科技相互補充，共同為鄉村振興賦能

鄉村振興迫切需要金融活水與科技支撐，前者滿足鄉村振興多樣化的融資需求，后者是農業現代化的根本動力。

1.優化鄉村金融服務體系，拓寬農業發展投融資渠道。立足城鄉融合發展，鼓勵各類金融機構加大對“三農”領域的金融服務力度和范圍，創新涉農金融產品和服務模式，穩妥有序開展農村土地經營權抵押貸款，探索鄉村產業發展信用貸款，簡化貸款審批流程，引導政策性金融、商業性金融、新型農村金融機構、保險和券商公司等多層次鄉村金融服務主體構建廣覆蓋、風險可控的現代農村金融體系，將更多金融資源配置到重點領域和薄弱環節。探索社會資本進入方式，創新資金投入運作模式，鼓勵農業龍頭企業借助多層次資本市場加快成長。支持保險公司積極探索滿足新型農業經營主體需求的保險產品，提高農業保險普及率，分散農業經營風險。

2.堅持創新驅動和科技支撐，推動農業農村高質量發展。將科技自立自強融入現代農業發展是推動鄉村振興的重要源動力。習近平提出“要把發展農業科技放在更突出的位置，大力推進農業機械化、智能化，給農業現代化插上科技的翅膀”[17]。依托超大城市科技創新要素集聚優勢，堅持基礎研究和應用研究并舉，增加農業科技研發財政投入，加快農業科研體制和激勵機制改革，鼓勵高校和科研機構建立農業科技聯盟、共同參與農業關鍵技術攻關，以稅惠紅利鼓勵農業企業加大研發投入，積極引導科技資源、人才向農業企業流動。建立健全農業科技社會化服務體系，提供技術咨詢、研發、推廣、轉移等專業化服務，加強公共服務平臺的規劃和建設，推進科技創新成果轉化；同時，加快農業農村的機械化、數字化、信息化轉型，突出數字化改革，建立農產品全生命周期的完整閉環信息化管理平臺，提高大數據對于農業市場變化的預警和預測研判功能，以數字化、信息化的手段對農業產業鏈各環節進行優化整合，催生互聯網+農業、共享農業、定制農業等新業態、新模式，以科技創新全方位賦能鄉村生產生活，為鄉村振興帶來持久的生命力。