直接稅對地方政府治理能力的影響

■/ 李永海 蔡 璇 潘菊霞

一、引言

黨的十九屆五中全會及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》都提到，“十四五”時期，應逐步提高直接稅比重，完善稅收制度體系，充分發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。因此，直接稅是我國“十四五”期間不斷深化稅制改革的主要內容之一。相較總攬全局的中央政府，地方政府在國家治理進程中承上啟下，不僅在貫徹落實中央政府方針政策中發揮舉足輕重的作用，而且直接面向社會、市場和居民，能夠最先感知經濟社會變遷和人民群眾的需求變化。所以，深入討論直接稅對地方政府治理能力的影響具有重要意義，這既是優化我國稅制結構的內在要求，也是“十四五”期間經濟社會持續協調發展的根本保證，更是促進地方政府提升治理能力的重要手段。

直接稅與政府治理是如影隨形、密不可分的關系。在長期稅收制度改革與實踐過程中，直接稅作為稅收的重要組成部分，因其稅負難轉嫁，更符合現代稅制中稅負公平和量能負擔原則，比間接稅更能促進社會公平、為實現國家長治久安保駕護航。所以，在推進地方政府提升治理能力的過程中，直接稅肩負了不可替代的歷史使命。新中國成立以來，我國經歷了數次意義重大的稅制改革，稅收在經濟社會發展中的作用不斷增強。1994 年的分稅制改革確立了我國以間接稅為主的稅制結構，旨在促進經濟增長。但隨著時代進步、國家富強，當下的發展更注重共同富裕和可持續發展，以間接稅為主的稅制結構已不能適應經濟社會運行格局，甚至出現制約資源合理配置、造成中低收入者稅負加重等負面影響。與此同時，經過多次稅制改革后，直接稅占比也在逐年上升，根據財政部網站顯示，1994-2021 年，直接稅占比由26.3%提高到46.7%。因此，加快直接稅制度改革、逐步提高直接稅比重是推動財稅可持續發展、完善現代稅收制度必不可少的改革路徑，更是厘清政府與市場邊界、推動地方政府不斷提升治理能力的必要手段。

二、文獻綜述

迄今為止，國內外學者多數研究聚焦于稅制結構的經濟社會效應。目前學者們所公認的是直接稅具有自動穩定器作用，能夠有效調節收入分配，穩定宏觀經濟。關于直接稅對經濟社會的影響研究，分為兩種觀點：一種是直接稅具有自動穩定器作用，能夠縮小居民收入差距，有利于社會經濟發展。李紹榮和耿瑩（2005）的研究表明，增加直接稅比重能夠提高經濟總體規模或推動消費等形式發展，從而促進經濟的增長；張斌（2019）認為調整稅制符合“逐步提高直接稅比重”的做法，具有累退性的增值稅比重的下降，不僅有利于降低消費的稅負，促進內需的擴大，而且有助于改善收入分配狀況。另一種則是直接稅會抑制經濟增長，征收企業所得稅不利于企業創新，征收個人所得稅會降低消費支出的負向效應。馬栓友（2001）、王亮(2004)認為直接稅對經濟增長有抑制作用，且明顯強于間接稅；劉華等（2015）通過稅收凸顯性發現個人所得稅降低了居民消費支出，而消費稅由于凸顯性較低，沒有產生顯著影響；曹潤林和陳海林（2021）通過實證研究發現提高企業所得稅比重會顯著降低地區經濟高質量發展水平，征收企業所得稅不利于企業創新。

在直接稅對地方政府治理能力影響的研究方面，Knack &Keefer（1995）認為，人們習慣上將高稅收與政府干預主義相聯系，并將其視為劣質的指標。然而，越來越多的學者認為，稅收是國家與社會互動的關鍵紐結，稅收政策是政府和公民之間討價還價的結果，高稅收將政府和公民綁定在一起，有助于治理水平的提高。Pramugar &Sinaga（2021）提出良好的稅收征管和有效的稅收管理可以使政府在提供便利設施方面表現良好。張景華（2014）認為，稅收能夠促進政府改善治理質量，直接稅在改善治理中的作用尤為顯著。劉元生和李建軍（2019）認為，稅收主要從財力、表達、激勵和征管這四個層面影響國家治理。儲德銀等（2020）認為，在當前稅制結構下，直接稅仍有較大提升空間，稅制結構對地方政府治理能力的積極效應依賴于稅制結構的調整而不斷顯現。吳俊培等（2021）采用189個國家1980-2018年的面板數據研究稅制結構對國家治理的影響，發現提高直接稅比重促進了治理效率的提升。

目前學者們對于我國直接稅改革的必要性已經基本形成共識，但深入探究稅制結構變遷與地方政府治理之間關系的文獻相對較少，且多側重于理論與規范分析。本文試圖在國內外學者研究成果的基礎上，構建地方政府治理能力綜合指標體系，開展直接稅與地方政府治理能力之間的實證研究，分析直接稅與地方政府治理能力的關系。

三、理論分析和研究假設

黨的十八屆三中全會《決定》中提出，財政是國家治理體系和治理能力現代化的基礎和重要支柱。稅收作為財政收入的主要來源，是政治、經濟、社會三者相互聯系的紐帶，同樣具有基礎與支柱作用。構建市場型政府是地方政府治理能力提升的必經之路，這就要求政府的稅收制度體現出公平的政策選擇，尊重市場規律，政府才能更好發揮作用，而直接稅稅負難以轉嫁，更能體現公平原則。另外，直接稅在矯正市場失靈、彌補市場缺陷、穩定經濟增長等方面發揮著重要作用，是政府參與國民收入分配與再分配的重要工具，提高直接稅比重不僅能夠改善居民收入及財富分配狀況、有效縮小居民收入差距，而且有助于促進政府與社會之間均衡互動。由此提出假設1：

H1：直接稅能促進地方政府治理能力的提升。

直接稅中占比最高的是所得稅，所得稅可直接調節納稅人的收入，發揮收入再分配效應，尤其是個人所得稅在調節個人收入方面，效果更為明顯。在大多數國家的稅制結構中，因稅負難以轉嫁、“稅負痛感”更明顯，個人所得稅改革是政府與社會成員共同關注的重點，納稅人會更加積極、更有動力監督政府行為，從而影響地方政府治理能力。此外，提高直接稅比重有助于企業發展。通過提高直接稅比重，降低間接稅比重，推動稅制結構性調整，使企業獲得更多的稅收優惠與政策支撐，也可通過直接稅提高要素配置效率、助力企業創新發展、保障財政收入的同時減輕企業的稅負。而財產稅以物為征稅對象，稅基窄、靈活性弱，加之現行的財產稅占稅收收入比重較少，未能充分發揮增加財政收入、調節居民財產收入差距、均衡收入水平的作用，效果較所得稅可能不明顯。由此提出假設2：

H2：所得稅與財產稅均能促進地方政府治理能力的提升，但所得稅的促進效果優于財產稅。

四、研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

本文實證樣本為2013—2019年剔除西藏之外的30個省、自治區和直轄市的數據，其中地方政府治理能力指標由前述方法測度得到；直接稅占比、所得稅占比、財產稅占比、城鎮化率和財政轉移支付數據來源于《中國統計年鑒》和《中國稅務年鑒》。

（二）變量定義與測度

1.被解釋變量

本文以地方政府治理能力作為被解釋變量，基于指標可測量性與數據可得性，借鑒施雪華（2010）、俞可平（2012）、趙新宇和范欣（2016）、李靖等（2020）和儲德銀等（2020）的研究成果，從政府績效、經濟發展、法治水平、生態環境、民生保障等五個維度選取一級測度指標，并通過熵權法來構建地方政府治理能力指標體系。同時，還在一級測度指標下設置了政府相對規模、行政效率、貪污腐敗數、第三產業發展、人均GDP、中介組織發育和法律得分、環境監管、教育水平以及城鄉居民收入比等9個二級指標，其中，政府相對規模、行政效率、貪污腐敗數、城鄉居民收入比均為逆向指標，用“-”來表示；第三產業發展、人均GDP、中介組織發育和法律得分、環境監管、教育水平為正向指標，用“+”來表示。其中，地方政府治理能力計算的相關數據來源于《中國統計年鑒》《中國稅務年鑒》、各省份人民檢察院歷年工作報告，中介組織發育和法律得分數據來源于王小魯等（2021）測算的市場化指數中的相關數據，具體見表1。

表1 地方政府治理能力綜合指標體系

由于各指標存在著量綱差異，本文首先采用極差標準化法對各指標進行無量綱化處理，隨后采用客觀賦權法中的熵權法確定地方政府治理能力指標的綜合指數，指數區間為0-1，指數越接近1，表明地方政府治理效果越好，治理能力越強。總體來看，2013-2019年多數地區的綜合治理指數呈上升趨勢，個別地區呈現下降趨勢。從各地區地方政府治理指數平均值比較來看，各地區間差距較大。其中，北京市的指數為0.856，位居首位，其次是上海市、天津市、浙江省、江蘇省、廣東省，均超過0.500，再加上福建省和山東省，共有8個地區地方政府治理指數平均值超過全國平均值（0.358），其余地區均低于全國平均值，指數最低的是青海省，僅為0.176。具體測度結果見表2。

表2 2013-2019年各地區地方政府治理指數

2.解釋變量

（1）直接稅占比。依據直接稅的稅負難以轉嫁，且納稅人與負稅人一致的標準，將現行18個稅種中的所得稅和財產稅共9個稅種劃為直接稅，具體包括企業所得稅、個人所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、車船稅和車輛購置稅。

（2）所得稅占比和財產稅占比。為進一步探討直接稅內部結構對地方政府治理能力的影響，將直接稅進一步劃分為所得稅和財產稅。參考朱志鋼和高夢瑩（2013）的分類，所得稅包括企業所得稅和個人所得稅2 個稅種，財產稅包括房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、車船稅和車輛購置稅7個稅種。

3.控制變量

本文參考儲德銀和費冒盛（2021）的研究，選取城鎮化率、財政轉移支付作為控制變量，具體變量定義見表3。

表3 變量定義

（三）模型構建

為檢驗前述假設，本文構建如下基本模型（1）；由于所得稅和財產稅對地方政府治理能力影響的理論機制存在一定差異，所以本文進一步采用所得稅占比和財產稅占比構建模型（2）：

五、實證分析

（一）描述性統計分析

從各變量描述性統計值可知，地方政府治理能力最小值為0.143，最大值為0.886，其標準差為0.167，表明各地區地方政府治理能力存在較大差異。直接稅占比最大值為0.669，最小值為0.239，標準差為0.068，這表明我國各地區的直接稅占比也存在較大差距。各變量描述性統計特征見表4。

表4 變量描述性統計

（二）回歸結果分析

依照前述設定的計量模型，我們使用STA?TA16.0 統計軟件，對模型進行面板回歸，然后對各模型做Hausman 檢驗，選出合理的模型，實證結果如表5所示。

表5 實證估計結果

其中，模型1-1是直接稅占比與地方政府治理能力的基準回歸模型，其結果在5%的置信水平上顯著為正，這說明直接稅占比的提升顯著促進了地方政府治理能力的提升，假設1 得到驗證。模型1-2 是在模型1-1 的基礎上加入控制變量后的結果，直接稅占比的系數依然在5%的置信水平上顯著為正，假設1 再次得到驗證。這是因為，一方面，我國稅收改革通過提高直接稅占比，持續優化稅制結構，助力國家治理體系和治理能力的現代化；另一方面，提高直接稅占比將使納稅人流轉稅稅負水平下降，減輕企業和個人的流轉稅稅收負擔，促進企業投資和居民消費，推動產業升級，使經濟可持續發展，并且有利于保障財政收入，減少地方政府財政收支缺口，提升地方政府的治理能力。

為進一步檢驗直接稅內部結構對地方政府治理能力影響效應的異質性，我們將直接稅分為所得稅和財產稅分別進行實證檢驗。模型2-1 是針對所得稅占比與財產稅占比的檢驗，實證結果表明：所得稅占比與地方政府治理能力在1%的置信水平上正顯著，而財產稅占比的系數不顯著，這說明所得稅促進地方政府治理能力的效果優于財產稅，假設2 得到驗證。模型2-2 是加入控制變量后針對所得稅占比與財產稅占比的檢驗，結果表明：所得稅占比的系數依然在1%置信水平上顯著為正，財產稅占比系數仍不顯著，假設2 再次得到驗證。這可能是由于所得稅占直接稅比重較大，并且是直接向企業與個人征收，其稅負直接被納稅人感知，稅收負擔難以轉嫁，納稅人對其更加敏感，因此納稅人會更加關注所得稅稅率是否合理，所征稅款是否被地方政府合理支出，從而增強了公民對地方政府稅收收入使用的監督意識，提高了公民的政治參與度，顯著提升了地方政府的公共服務質量與治理能力。

此外，從模型1-2 和2-2 來看，控制變量城鎮化率在1%的置信水平上顯著為正，這說明城鎮常住人口占比高，且有穩定收入，有能力在城鎮定居，城市的公共服務、治安、教育、經濟發展等都極具吸引力和發展潛力。城鎮化率逐年遞增，城市從業人員增多，消費能力提高，促進經濟發展，形成良性循環，倒逼政府提升治理能力。控制變量財政轉移支付在1%的置信水平上顯著為負，這說明財政轉移支付的增加可能不利于地方政府治理能力的提升。一方面專項轉移支付帶有不確定性，沒有固定的分配制度，一定程度上可能出現尋租等不良情況；另一方面中央政府增加財政轉移支付總量，使得地方政府更加依賴財政轉移支付，抑制了地方政府自主發展的積極性，進而影響到治理能力的提升。

六、研究結論及對策建議

本文分別從理論與實證層面進行了研究，得到的主要結論為：總體來看，提高直接稅比重可顯著促進地方政府提升治理能力，城鎮化率同樣具有顯著的正向促進作用，而財政轉移支付顯著抑制地方政府治理能力的提升。分結構來看，直接稅中的所得稅發揮了主要作用，與地方政府治理能力呈顯著正相關，財產稅對地方政府治理能力的影響不顯著。根據以上結論，為有效促進地方政府提升治理能力，對我國直接稅改革提出如下建議：

（一）逐步提高直接稅比重

直接稅作為我國的主體稅種，其占比不足以體現直接稅主體地位，所以應該繼續加快直接稅改革，逐步提高直接稅比重。具體而言，一是實施個人所得稅改革，拓寬稅基，優化稅率結構，實現以家庭為納稅主體的綜合個人所得稅制度，從而降低低收入群體稅收負擔，減少稅制漏洞，實現橫縱向均公平的個稅布局。二是通過財產稅改革，推動房地產稅試點改革，充分發揮縮減財富分配差距及避免財富集中的作用，并通過稅制設計及其他配套措施，使其弊端最小化。三是加大反避稅力度，完善細化反避稅條款，加強國際合作，積極與其他國家交換共享納稅人信息，防止納稅人鉆政策漏洞實現避稅目的。

（二）強化直接稅征管效能

隨著移動互聯網、區塊鏈和人工智能等信息技術的迅猛發展，將大數據技術與稅收相結合是我國稅收工作的新方向。一方面，需應用先進技術和人工智能，研發稅收征管智能軟件，建立嚴密的納稅人信息庫系統，全面監督納稅人收入情況，提升稅收征管效率；另一方面，充分利用大數據和區塊鏈技術，構建高效、科學、透明的稅收征管和激勵機制，共同提升直接稅的稅收治理效率。

（三）推動多元主體共同治理

一是要在明晰中央與地方及地方各級政府之間財權與事權的劃分基礎上，處理好中央與地方的經濟分權，不僅要將稅種在中央與地方間合理劃分，而且對于直接稅收入也要做到合理劃分。二是要規范和完善轉移支付制度，從優化財政轉移支付結構、提高財政資金使用效益、加強資金使用監督等方面來提升政府治理能力。三是要處理好政府、市場、社會三者的關系，充分發揮“看得見的政府之手”、“看不見的市場之手”與社會的積極作用。強化市場型政府，通過制度劃定政府與市場的界限，明確政府職能與權責，以政策引導市場而非直接干預，同時根據公開、社會參與和監督機制，打造責任政府、透明政府，培育公民意識，提高公民參與公共事務的能力，培育公共理性，增強政府與社會的良性互動，構建合作型社會。