從運動到常規：地方政府環境治理的轉型及其內在機理
——以A市環保督察整改工作為例

金曉雨 孔繁斌

一、引言

為實現生態環境的良序善治、增進良好生態這一最普惠民生福祉，深入開展環境治理創新成為落實生態文明建設的優先領域，受到各級政府的高度重視。為促進環保政策的完整縱向傳達與高效地方執行，自2015年起，中央全面實施環境保護督察制度，通過自上而下地派駐下級單位，對關鍵決策和重點目標進行追蹤、糾偏及問責，針對一些突出、重大的環境問題進行集中整治。由于督察主體層級高、督察任務目標準、督察問責力度大，各地政府在受到環保督察后能夠高度重視、高效響應，通過卓有成效的環保整改來應對環保督察所帶來的階段性縱向壓力。然而，環保督察的獨特運作模式和施行邏輯也蘊含著兩方面的現實含義：一方面，作為一種動員治理嵌入運動式機制的環保模式，環保督察能夠以集中、聯合、協調的方式加快科層組織的運行速度，強化組織內部的主體責任，克服常規科層運作在環境監管執法上的松懈和失敗困境，從而快速取得顯著治理成效；另一方面，這種高度依賴縱向科層權威和等級壓力的政策執行模式，又常因壓力施與的規律性衰減和動員響應的策略性乃至儀式化隱憂，而常常僅能在短期內富有治理成效，導致環保督察的治理效果不具有可持續性，反彈性強。因此，通過對環保督察中制度情境與行動策略的嵌構分析，探索建構長效性的地方政府整改機制，是實現環保督察長期治理有效的關鍵議題，也是本文所關注的問題之所在。

現有環保督察相關文獻中，除較多關注其政策體制背景和內在施行邏輯，也有研究者探討了地方政府多樣化的回應方式與治理取向，其沿循組織調適與行為策略兩種視角展開分析。一是基于組織視角，集中回答了地方政府如何通過科層組織的非常規變動來應對環保督察縱向高壓。常規的政府科層體系存在著官僚化、部門化、規則化的運作特征，在環保督察的緊迫情境下常常出現僵化和低效的問題，因此地方政府常會采取針對性的組織調適：在行政機構權責配置上，地方政府不僅突破常規科層級別序列，建立快速響應與責任傳導機制，而且結合本地實際創新性地建立環境污染問題發現機制，從而推動央地縱向關系形成良性互動，達到增強生態環境治理效能的目標；在職能部門能力建設上，通過縱向上的領導小組設立、橫向上的網格化調整以及組織內部的臨檢小組設置，轉變相對弱勢的職能地位，大幅提升組織能力與部門權威。二是基于行為視角，著力分析地方政府及官員采取何種行動策略實施環境整改?；谥袊鶎迎h境治理存在上級任務與下級能力之間的差距、上級要求與地方發展之間的矛盾，有學者看到，地方政府傾向于采取“運動式應對”策略，以緩和一統體制與有效治理的矛盾，甚至會采取停工限產、全面關停等極端方式，以最具時效、最大限度地回應督察組的要求。另有學者則注意到，激進動員下地方官員趨向于選擇折中妥協的次優策略，即附加環境治理條件的經濟錦標賽，以回應上級部門的激進動員，并在“適度強勢，有限遵從”處達成默契互動。

總體而言，現有研究較多關注中央環保督察中地方政府所采取的階段性組織調適和策略性應對行動，探索了非常規治理機制的運動式策略，卻對由運動式治理轉向以常規科層制為基礎的制度化整改與長效治理的制度變遷過程缺乏足夠的關注。有鑒于此，本文依托制度變遷理論搭建分析框架，對A市環保督察中的整改工作進行個案分析，揭示地方政府整改由運動式治理轉向長效建設的內在機理。

二、分析框架：制度變遷的“情境—動力—路徑”

制度變遷是一種普遍的社會建構過程，對它的基本研究范式來源于西方學界的制度變遷理論。西方對于制度變遷的研究主要由新制度主義的三個不同理論范式構成，即歷史制度主義、理性選擇制度主義及社會學制度主義，其分別蘊含著制度變遷的不同理論語義。其中，歷史制度主義強調宏大歷史背景下的制度變遷過程，關鍵節點、制度情境、結構和觀念被認為是影響制度變遷的重要因素；理性選擇制度主義強調理性行動者的能動作用，認為其可以通過理性計算，創設出符合自身利益的制度性規則或程序來推動制度設計和變遷過程；社會學制度主義將制度擴展至習俗、慣例、文化等非正式領域，關注在外部環境發生變化時這些制度的形態和功能的相應改變。這些制度變遷理論盡管角度各異、內容有別，但都繞不開對“因何變遷”“何以變遷”“如何變遷”這三個基本問題的討論，對應著的是制度變遷的情境、動力與路徑三個核心要素。下文對其進行分述，并進而闡析三個要素在環保督察實踐機制中的具體表現。

情境是制度變遷理論的重要概念之一，指的是時間演進、場景環境、事件背景與社會性因素等多重維度變量所組成的集合。制度作為構造著政治、經濟和社會相互關系的一系列契約和約束，它“從來就不是任何孤立的單一事件，而是總處于某種周圍經驗世界或者情境中的一種特殊部分、階段或者方面”。制度變遷理論始終強調，不能孤立地分析制度變遷過程，而應將其放在特定的情境中去理解。原因在于，制度具有路徑依賴的特性，但也內含“情境依賴”屬性。在分析制度變遷的脈絡時，不僅要注意對變遷產生影響的細微因素，而且要揭示對變遷產生影響的結構性因素?！爸挥挟斞芯空邔⒅贫茸冞w過程置于一個宏大的或特定的歷史情境中理解，才能夠更為深刻地理解制度產生、消失、更替的因果鏈條和動力機制?！币虼?，制度變遷必定與外部情境產生密切聯系，情境要素不僅催生出制度變遷的內外需求，還會結構性影響著參與制度變遷的行為者的策略選擇，甚至變遷過程的每一個環節都內嵌于其所特有的情境之中。同樣，在環保督察中，地方政府處于“雙重壓力”的獨特情境下：自上而下的壓力來源于由高層發起的環保督察通過嚴厲的巡視、檢查、約談、掛牌督辦、行政問責等形式對地方形成的督辦約束；自下而上的壓力則來源于社會大眾對優良生態環境的真切期望對政府形成的“倒逼”效應。因此，在環保督察中地方政府整改機制的變遷過程實則是靈活應對這種“雙重壓力”的適應性過程。

制度變遷過程并不會自發啟動，而是需要復雜的動力機制驅動。歷史制度主義和理性選擇制度主義都看到了外生動力驅動制度變遷的關鍵作用。在諾思提出的交易成本理論中，制度變遷源于對收益增進的理性考量與追逐：“一種相對價格的變化使交換的一方或雙方感知到，改變協定或契約將能夠使一方甚至雙方的處境得到改善，因此，就契約進行再次協商的企圖就出現了?！被诶硇越洕思僬f，當個人通過成本收益計算而發現預期收益會大于成本時，就會推動舊制度改變或創設新的制度。對于地方政府而言，同樣適用于這一理論演繹。現代政府雖然是社會公共事務的管理者和社會公共產品的提供者，具有公利性、利他性，但也無可置疑地存在著自身利益，具有自利性。因此，地方政府及其決策者在決定是否開展制度創新時，“會綜合考量多個成本收益要素，并結合自身偏好，給進入理性選擇過程的成本、收益要素賦值并計算，最后，根據計算結果決定是否實施創新實踐?！碑斎?，地方政府在推進制度變遷的成本收益計算中不僅會考慮沉淀成本、財政支出、績效提升等經濟上的收益，也會考慮上級認同、政治信任、問責風險等政治利益。面對中央環保督察所帶來的縱向監管壓力和具體整改需求，地方政府推進制度再造的動力就源于對經濟利益和政治利益的計算比較，并且這二者的不同組合形式將影響甚至決定制度變遷的具體方式。

這里的路徑指的是社會制度在情境和動力機制的作用下所呈現的變遷方式。由于實際上存在著不同的情境和動力機制，并與制度間發生著復雜的關聯，因而制度變遷的路徑往往是多種多樣的。赫克依據變遷的內在阻力和對現有政治環境的偏離，將制度變遷概括為五種類型，包括替代、層疊、漂移、枯竭和轉換；馬霍尼等人在此基礎上勾畫出四種制度變遷模式：替代、疊加、偏離和轉換；坎貝爾則認為制度變遷總體上更具演化性而非革命性，包括制度重組、制度轉化、制度擴散三種形式。然而，“從當代中國政治制度建設基本經驗的內在機理來看，實現政治制度的良性變遷既不是簡單照搬照抄其他國家政治發展的既有模式，也不是囿于任何理論的淺層內容之中，而是將實踐作為完善和發展政治制度的源泉和依據，一切從當代的現實國情出發探索中國政治制度發展與變遷的內在邏輯?！本唧w來看，在環保督察背景下，中國地方政府整改機制中的制度變遷整體上會由運動式向常態化發展，呈現出制度創新、制度激發、制度轉換、制度撤銷四種路徑（見表1）。其中，制度創新是指引入全新的環保制度形式，著眼于長期、可持續的經濟和政治收益增進；制度激發是指通過多種舉措激活既有制度，改變制度的主導邏輯并重新發揮其潛在效能功用，具有經濟效益低、政治效益高的特征；制度轉換是指環境的變化引發制度重新部署并持續發揮作用，由原來的應急之舉轉變為常態之策，呈現出經濟效益高、政治效益低的特征；制度撤銷是指制度的廢止，既無經濟效益也無政治效益。

表1 制度變遷的路徑選擇

綜合上述分析，情境、動力與路徑三要素共同構成了制度變遷的分析框架（見圖1）。

圖1 制度變遷的“情景—動力—路徑”分析框架

三、案例分析：環保督察中A市的整改方略

S省A市位于華東地區、長三角中部，近年來伴隨著經濟發展水平的快速提升，一系列環境問題日益嚴峻。黨的十八大以來，A市已數次受到省環保廳的約談，然而其往往只是通過黨政領導進場督辦、違規企業停產限產、針對性解決督察提出的環保問題等措施，以運動式措施來應對縱向監管部門的階段性環保高壓。直至2017年9月1日，省第三環境保護督察組進駐A市，針對生態文明建設和環境保護工作展開為期一個月的重點督察。為了著力應對前所未有的高壓環保督察，有效解決域內生態環境問題，A市市委、市政府高度重視、認真部署，不僅把整改工作作為一項重要的政治任務來抓，而且能夠持續保持邊督邊改的自覺態度和治理行動，實現了環保整改的常規轉化和常態效能。在具體實踐中，A市主要從以下四個方面進行制度建設和改革，努力構建生態環境治理長效機制。

（一）制度創新：建立智慧化協同平臺

在本次環保督察中，督察組針對A市生態環境管理機構的運行狀況，明確提出了“推動發改、經信、交通、公安、農業、水利等各相關職能部門協同推進環境保護工作，構建既各負其責又密切配合的齊抓共管環保工作格局”的整改意見。為此，A市緊扣“團結治污、齊抓共管”的目標，依托云計算、大數據、物聯網等技術，由市紀委、市監委和市環保部門共同創建了“打贏污染防治攻堅戰協同推進平臺”。這一工作平臺由政府、環保部門、網格、企業、第三方服務單位、公眾共同參與維護和使用，圍繞測污、排污、治污、產污，全鏈條、全方位、深層次地分析環境問題及其成因，高效協調各方開展工作，從而提高環境治理的科學性和精準性。相比于傳統業務部門存在的壁壘問題，該協同平臺的最大優勢在于實現多主體、多系統的互聯互通。目前，該平臺已經整合了政府內部15個部門、外部17個單位進行業務合作，鏈接了既有的34個業務系統實現數據共享，實時記錄全市90個鄉鎮、街道的環境行為，有效解決了環保工作協同問題和業務部門工作的支撐問題。協同平臺的創設不僅為政府全面落實環境治理舉措提供了“超級大腦”，而且深度推進了環境管理機構科學化、智能化發展，形成了長效管理機制，為環保督察整改措施的常規化轉變確立了制度基礎。

（二）制度激發：落實“一崗雙責”

激活和提升常規制度體系的活力，是運動式治理模式的關鍵效能體現。常規環保工作中最為關鍵、最具效能的制度設計，便是推動地方官員兼負崗位本職與環保職責的“一崗雙責”制度。雖然A市早在2016年就提出建立“一崗雙責”制度，但督察組發現其11個下轄區中依然有8個未出臺相應規定，且普遍存在“一崗雙責”壓力傳導不到位的問題。針對督察反饋意見，A市采取多種舉措全面激發“一崗雙責”制度效能。一是樹立正確的發展觀和政績觀。A市制定了破除GDP崇拜和速度情結的官員考核與激勵方案，推動各級官員摒棄環境保護影響經濟發展的錯誤認識。二是督促各地出臺相關規定。督察后半年內A市及下轄各區均出臺了相應規定，明確各地、各部門主要負責人的污染防治第一責任人的角色，以制度化形式把壓力有效傳導到各級黨政職能部門。三是優化部門績效考核體系。圍繞“生態環境高質量”目標，研究制定部門及領導干部考核指標，對市級各部門和各下轄區生態環境保護工作進行年度考核和監測評價。年終依據考核結果，對成績顯著的部門或個人給予通報表揚和獎勵，而對履職不到位者，依紀依規嚴肅追究相關責任。

（三）制度轉換：過渡型組織的常態化設置

制度轉換體現為將階段性、應激式制度安排轉換為長期性、常規性制度設計，是環保督察中運動式整改能否成為長效性制度建構的關鍵。A市為確保整改工作落實到位，專門成立了環境保護督察整改工作領導小組，集中力量解決突出的環境問題。該小組由市長兼任領導小組組長，副市長、市政府秘書長和市生態環境局局長兼任副組長，市發改局局長、財政局局長、國土局局長、城建局局長等40個職能部門領導人共同參與。該領導小組在推進整改工作中，一方面通過將領導權威進行組織化嵌入，運用高位推動、縱向激勵的方式撬動組織運轉，使常規的治理行動轉變為激進的組織動員；另一方面突破了官僚制專業分工和條塊分割的弊端，主動整合職能部門力量，形成密切協作、齊抓共管的工作模式。值得關注的是，A市在督察結束后并未取消該領導小組，而是進一步推進組織機構調整，重新組建市生態環境保護委員會，持續加大工作統籌協同的力度。相比于領導小組，該委員會的組織結構整體不變，但層級和規模進一步擴大，由市委書記擔任第一主任，市長擔任常務主任，并將相關環保職能部門都納入進來，達到51個成員單位。并且，A市按照市委機構改革的部署，逐步推進環境保護聯防聯控聯治機制建設，實現跨部門合作的規范化、長效化發展。

（四）制度撤銷：環境執法重心向基層下移

制度的適用性是有條件的，當外部環境發生明顯變化時，既有制度會變得不適用，如果不及時廢止或糾正，就會成為落實工作的障礙。長期以來，A市的環境執法力量始終集中在市環境執法局和區環境監察局（大隊），統一管理、統一指揮各行政區域內的環境執法人員，依法實施現場檢查、行政處罰、行政強制等工作。但市、區級組織和執法人員的數量往往十分有限，面對日益突出的環境問題，不僅疲于應對各項執法工作，而且無法確保一線執法需要。因此，A市大力實施環境執法制度改革，推進環境執法工作重心向園區、鄉鎮、街道下移，加強基層執法隊伍建設，強化屬地環境執法。一是建立基層網格化環境監管體系，落實園區、鄉鎮、街道環境保護職責，明確網格監管單元、監管對象、監管職能，明確承擔環境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干。二是在園區、鄉鎮、街道按區域設置環境執法機構，配備與職責任務相適應的人員，并結合體制改革和事業單位分類改革，將其逐步轉為行政機構和行政編制。三是通過購買服務聘用人員的方式，充實基層環境執法隊伍，并建立專門巡查人員，加強一線環境巡查監管工作。

四、地方整改機制的變遷邏輯：從“科層突破”到“科層再造”

從組織角度來看，地方政府運行的基礎是科層結構。通過對環保督察中地方政府整改機制的觀察可以發現，由于常規治理失效引出的運動式治理替代，到常規治理優化的制度變遷過程，事實上潛藏的是從“科層突破”到“科層再造”的邏輯理路。運動機制和常規機制雖不兼容但可相互替代，連接這一雙向過程的即是科層結構。因此，科層結構是解釋地方整改機制變遷邏輯的關鍵變量。

科層制組織的基本特征表現在專業化、權力等級、規章制度和非人格化等方面，“由于科層制度具有上述特征，所以人們期待科層制的優良績效和高效率”。但正如韋伯所討論的，理論設計上的科層制是一種所謂的“理想類型”，沒有一種實際的組織能完全對應這種類型。隨著科層組織的發展，理論上的制度優勢反而成為導致組織失敗的內在矛盾。例如，分工過細和高度專業化增加了協調的難度，并且將組織分割成許多小部分，導致部門林立、流程破碎的“碎片化”困境；規則和規范運用中的過分剛性，則導致科層制無力回應外界發生的變化和組織的成長，也無力滿足完成任務的基本需求。尤其在面臨重大事項或突發事件時，常規的科層運行難以作出有效應對，治理滯后甚至失敗在所難免。因此，“治理面臨的挑戰是必須不時地打破封閉型官僚體制的常規狀態，震動和打斷常規型治理機制的束縛和惰性以及這一狀態所產生的既得利益，或者將官僚體制的運轉納入新的軌道?！弊鳛橐环N替代機制，“運動型治理機制以政治動員來打斷、叫停官僚體制各就其位、按部就班的常規機制，通過自上而下的各類運動方式調動資源和注意力來追求某一目標或完成某一任務。”運動式治理具有非制度化、非常規化和非專業化的特征，其運行過程對科層制的突破主要體現在以下幾個方面：一是以問題為導向，通常是在特定的環境下針對社會公共問題中的某一特定事項或焦點問題實行有針對性的治理行動，集聚相對稀缺的治理資源，短期內致力于解決某一問題；二是權威替代，政治精英的“高位推動”短期內占據組織運行的主導地位，橫向的組織間協調問題也階段性地轉化為縱向的政治動員問題，提升問題解決的有效性；三是結構重塑，通過重新塑造組織內部縱橫向關系，克服原有條塊分割和部門主義所造成的相互推諉現象，在短時間內充分調動內外資源，實現組織行動力和協調性大幅提升；四是組織動員，以“認同聚合”為基礎，最大限度地調配人力、物力、財力等資源，快速解決實際問題。

在環保督察期間，地方政府面臨著來自上級督察和基層期望的雙重壓力。為有效應對督察組工作并貫徹落實督察反饋意見，需要在較短時間內實現對環境治理超常績效的獲取。這就決定了地方政府要突破既有的科層組織運作模式，采取比較激進的運動式治理方略。通過對A市的分析，可以發現其通過廣泛應用新技術、快速出臺政策規定、加大考核力度、主要領導者掛帥、成立領導小組以及對具體問題立行立改等一系列整改措施，做到了第一時間交辦、第一時間核查、第一時間處置、第一時間問責、第一時間公開查處情況、第一時間上報查處結果。根據A市貫徹落實省環境保護督察反饋意見整改情況的報告，在48項整改任務中，2017年底完成18項，2018年完成15項，2019年和2020年分別完成7項，最終在2021年底前全部完成并通過驗收?？梢姡\動式治理的確為地方政府推進整改工作提供了有效手段，并帶來了顯著的效果。然而，運動式治理也有其不可克服的困境，如目標置換、政治凌駕專業、“寡頭統治鐵律”等，國家運動在績效輸出上不但難以達到預期的效果，有時甚至不及常規治理方式，社會治理回歸常態化、規范化方式成為必然趨勢。需要注意的是，由運動式治理向常規治理的轉型不是簡單的替代過程，而是運動型治理策略與科層組織常規行政實現良性互動的過程。原因在于，“運動式治理能夠為常態治理提供豐富的制度供給，實現‘常態化治理’的調適性組織運作，最終彌補科層組織既有缺陷。”運動式治理的一些做法雖是應時之舉，但通過基于成本收益計算的制度變遷過程，將會以多種方式轉變為長效機制，正式嵌構于科層組織之內，并對原有組織結構和運行方式進行優化，實現科層再造。

督察不是“一陣風”，不僅有“回頭看”，還有各種專項督察和例行督察；環境保護工作更不是“偶發事件”，而是新時代的長期任務。運動式整改能夠應對一時的環保督察，但環境治理的常規化、制度化發展才是最優路徑。A市在整改行動中，以運動式策略為牽引，通過創設新制度、激發制度效能、推動制度轉換、及時撤銷舊制度等方式驅動制度變遷，完成了對地方科層組織的再造。這主要表現在：一是創新協同治理，實現了組織間互聯互通和開放共享，突破傳統科層制的封閉性、壟斷性流弊，形成了團結治污、齊抓共管的工作新格局，為環保督察整改措施的常規化確立了制度基礎；二是激活和提升“一崗雙責”制度的活力和效能，將環保整改所蘊含的發展理念和政策要求落實于官員施政理念、環保制度設計、官員考核機制中，從而完成了將運動式治理模式轉化為常規治理機制的制度轉換過程；三是將領導小組等應激性與項目式組織機構切實轉化為常態化和常規性制度建構，不僅能夠在短期內提升組織內部合力和外部適應能力，改善組織的整體運行狀況，而且實現了運動式督察整改的長效性制度建設；四是改變既有執法工作集中于上層的不利局面，推進環境執法重心向基層下移，確保屬地化管理能夠應對當前環境治理“量大面廣”的常態化環境。在環保督察的過程中，地方政府的整改機制基于科層組織再造，實現了由運動式治理向常規化治理的轉向，為尋求長期穩定的治理策略奠定了基礎。

總之，深入開展環境治理創新是地方政府實現生態環境的良序善治、增進良好生態的必由之路。環保督察作為一項具有中國特色的環境保護管理制度，是新時代推動生態文明建設的重大制度安排。地方政府整改工作的主要目的并不在于遵照反饋意見以運動式治理機制來解決某一環境問題，而是以運動式策略為牽引，以制度變遷為路徑，克服傳統科層運行在環境治理上的失靈，進一步推動生態環境管理組織改革，建構長效化、制度化的治理機制，最終打贏污染防治攻堅戰。

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