新形勢下檔案數據協同治理實現路徑探析＊

張金峰

（河北工業大學人文與法律學院，天津，300401）

1 引 言

“信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長”。［1］根據《數字中國發展報告（2021年）》，2017年到2021年我國數據產量從2.3ZB增長至6.6ZB，在全球占比9.9%，位居世界第二。［2］數據已經滲透到金融、文化、旅游等各個領域，成為數字時代基礎性、戰略性的資源要素。檔案領域也不例外，“數據化浪潮從源頭上改變了檔案信息的記錄、讀取、存儲和傳播方式”［3］，檔案數據爆炸式增長，“截至2020年底，全國各級綜合檔案館館藏電子檔案1387.5TB，館藏數字化成果19588.5TB”［4］，分別是2019年的 1.19倍和13.6倍。“‘十四五’期間，檔案事業處于重要戰略機遇期，但仍然面臨著嚴峻的挑戰”［5］， 迫切需要加快信息化建設，推進檔案工作的數字化轉型，推進檔案治理體系和治理能力現代化，以促進檔案事業的高質量發展。但檔案數據自身的海量化、復雜化特點增加了檔案機構的治理難度，而協同治理理論更加強調主體的多元性和協作性，治理的目標性、開放性和動態性［6］，滿足新形勢下檔案數據治理的現實需求。

當前學界對檔案數據協同治理進行了前期探索性研究［7-8］，但尚未形成規模，且主要集中于檔案數據治理的理論建構方面，如從客體、主體以及問題范疇探析檔案數據治理的概念［9］，明確其治理體系：質量控制、整合集成、共享利用、安全保障、運行機制［10］，圍繞信息生命周期理論［11］探索其治理策略等。鑒于此，本文立足于加快檔案數字化轉型以及全面推進檔案治理體系和治理能力現代化的新形勢，以協同治理為切入點，通過闡述新形勢下檔案數據協同治理具有保障數據質量、深化檔案服務、提升善治效能的價值，從制度體系、主體協同和數據自身探析其面臨的三重困境，并提出針對性的策略，以充分發揮檔案價值，推動檔案事業高質量發展，實現檔案數據賦能社會發展和服務人民群眾的愿景。

2 新形勢下檔案數據協同治理的價值闡釋

2.1 保障數據質量，提高開發水平

檔案數據內容豐富，不僅包括檔案數據內容信息等本體數據、檔案部門在傳統管理業務活動過程中形成的各類檔案管理業態數據，還包括那些具有長久保存價值但還未被納入檔案部門保管的社會檔案數據等。［12］這些類型豐富、形態各異的檔案數據具有情報、參考等價值，通過國家機關、企事業單位和社會公眾等多元主體協同參與，以用戶需求和業務需求為導向，構建統一的檔案數據標準體系，并充分利用數據挖掘、語義關聯等大數據技術，對檔案數據資源進行語義級細粒度開放和深層次組織關聯，為檔案數據化開發和知識化管理奠定基礎，從而建立政府決策、社會發展的“檔案智慧庫”，以更好地服務社會公眾。如山東省淄博市檔案館針對檔案數字化過程中存在的掃描質量不高、著錄不規范、標注不齊全等問題，引入專業公司提升部門利用率較高的檔案數據質量，推動檔案數字化向數據化的轉變。［13］

2.2 釋放價值潛能，深化檔案服務

習近平總書記指出：“要推動技術融合、業務融合、數據融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺。”［14］《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也提出“主動融入數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動檔案全面納入國家大數據戰略”等。這為新形勢下檔案數據協同治理提供了戰略指引。通過主體、數據、技術、業務和服務等多要素協同，充分釋放檔案數據內生價值，實現需求與供給的動態平衡，促進檔案服務精準化、知識化，從而提升服務能級。如滬、蘇、浙、皖檔案部門建設了長三角民生檔案跨區域一體化在線查檔平臺，公眾可利用互聯網查檔和政務網兩種方式，查詢到與自身相關的婚姻登記檔案、獨生子女檔案和知青檔案等，“讓數據多跑路，群眾少跑腿”，提高了檔案服務效率和水平。

2.3 創新治理方式，提升善治效能

檔案數據協同治理需要檔案部門發揮主導作用，通過合理引入社會力量，創新治理方式，圍繞檔案數據的全生命周期，對檔案數據質量、數據安全等進行科學治理，并確保各主體之間達到均衡穩定的狀態，實現“共治”和“善治”。如湘潭檔案資訊平臺整合了全市214家市直機關、事業單位，25所教育機構，22家金融機構，12家衛生醫療機構和165家企業的基礎數據及各類特色數據資源［15］，提升檔案數據的有序性和科學性，為政府決策提供知識支撐，并通過不同機構之間的溝通與協調，平衡不同主體之間的沖突，促進檔案數據的有效供給，進而提高檔案數據治理效能。

3 新形勢下檔案數據協同治理的現實困境

3.1 制度體系：頂層設計缺失，制度體系不完善

（1）檔案數據協同治理頂層設計缺位

頂層設計在檔案數據協同治理中起著引領和指導作用，只有制定自上而下的檔案數據協同治理戰略規劃，才能有力地發揮檔案數據服務黨和中心大局、服務人民群眾的作用，進而推動檔案事業的可持續發展。但目前國家層面缺乏宏觀的檔案數據協同治理機制，在國家組織機構層面，檔案機構未參與到負責協調大數據發展重大問題的“促進大數據發展部際聯席會議”中，在一定程度上影響著檔案數據的融合應用。在政策文件層面，“在關于促進大數據發展政策法規文件中，鮮有檔案部門承擔任務”。［16］在“數據為王”的時代，這無疑降低了檔案部門對檔案“收、管、存、用”過程的管理力度以及檔案工作對經濟社會的基礎支撐性作用。

（2）檔案數據協同治理制度規范滯后

自“檔案數據”這一概念提出以來，“盡管學界和業界對檔案數據化的發展態勢達成共識”［17］，但檔案數據協同治理的相關制度規范尚未構建。法律法規層面，對檔案數據協同治理的規定散見于《中華人民共和國檔案法》《數據安全法》等法律中，缺乏針對檔案數據協同治理整體性的法律和可操作性強的配套制度；標準規范層面，雖出臺了《電子檔案管理系統通用功能要求》（GB/T 39784-2021）、《黨政機關電子公文歸檔規范》（GB/T 39362-2020）等標準，但新形勢下檔案數據協同治理不僅面臨確保檔案數據安全性、完整性、可用性、互操作性等技術層面的考驗，而且面臨著檔案制度層面、倫理層面的挑戰，亟須從各個層面考慮，建立完善的檔案數據協同治理體系。此外，目前也尚未制定檔案數據協同治理、跨系統數據互操作規范、數據質量管理等法規標準，制度規范不能滿足社會實踐的需求。

3.2 主體協同：主體協同意識不強，職責權屬待優化

（1）檔案數據協同治理主體意識待提高

一方面，社會公眾意識有待強化。我國國民數據意識淡薄由來已久，整個社會缺乏“用數據來說話”［18］的文化氛圍，而對檔案數據的認識更為模糊，檔案數據治理意識較為薄弱［19］，這在一定程度上影響了公眾參與的積極性，降低了檔案數據治理協同度。另一方面，社會機構意識待提高。“大數據不僅是一種方法，而且是龐大的數據來源”［20］，它既包括政府職能機構產生的政務數據資源，也涵蓋了企事業單位、社會組織、個人等產生的數據資源。但出于數據安全風險、個人隱私安全、利益沖突等因素，各主體往往不愿與其他主體共享數據，致使檔案數據形成一個個 “信息孤島”。

（2）檔案數據協同治理主體職責需明晰

“在‘數據即權力’的發展趨勢下，由于‘競爭效應’等因素，公共部門通常會通過各種博弈來謀求本部門的‘利益’，為數據治理人為設置各種隱性或顯性障礙”［21］，這不利于檔案事業的發展。以檔案機構和大數據機構的協同為例，隨著大數據戰略的推行，各省、市、自治區基本成立了大數據管理中心等機構。但數據管理部門的職責僅從宏觀層面上規定了制定戰略、促進數據產業發展、標準規范和考核體系、政府數據收集及開發利用、電子政務建設、信息安全保障［22］，而針對檔案部門與數據管理中心對數據的權屬劃分、職責協同并未明確界定，據調查“目前31個省（自治區、直轄市）僅浙江和廣東分別將‘公共數據、電子文件’和‘政務數據資源’納入歸檔范圍并明確檔案部門和數據管理部門的職責”。［23］不同治理主體間管理對象的模糊定位以及權屬不明，降低了檔案數據治理的協作性，不利于實現合作共贏。

3.3 數據自身：檔案數據資源分散，數據規模龐大

（1）檔案數據資源分散

“突破數據指向性聚集的瓶頸”是大數據發展的關鍵所在［24］，也是檔案數據協同治理的重要內容之一。但一方面，大量檔案數據分散于各業務管理系統，彼此分割，并未完全移交至檔案部門，也未實現檔案數據的集中統一管理，客觀上造成了“數據壁壘”；另一方面，部分業務系統中具有檔案價值的過程和行為數據未完全存儲，影響了檔案數據的完整性，不利于發掘檔案數據之間的因果關系和關聯關系，進而降低了檔案服務效能。因此，需加強不同主體的協同能力，構建統一的開放共享平臺，實現檔案數據的集中管理和廣泛共享。［25］

（2）檔案數據規模龐大

隨著檔案數字化轉型進程的加快和“存量數字化、增量電子化”戰略的深入推進，我國檔案數據呈現出大規模的特點。截至2020年底，全國3341個國家綜合檔案館的檔案數據量已經達到21479T［26］，但龐大的檔案數據只有與其他數據進行關聯分析時才有新的應用價值。［27］目前檔案數據存在技術標準不一、系統不兼容等問題，導致跨系統、跨部門、跨層級的檔案數據難以有效整合，影響檔案數據資源的深度挖掘和全景式呈現，不利于檔案價值的有效發揮。

4 新形勢下檔案數據協同治理的實現路徑

新形勢下檔案數據協同治理是“國家治理體系和治理能力現代化”的生動體現，是治理理論中國化的重要實踐。為提升檔案數據協同治理能力，釋放檔案數據價值要素，實現檔案工作的高質量發展，需要從強化檔案數據協同治理頂層規劃、增強檔案數據協同治理意識和積極探索檔案數據治理新技術等方面著手（如圖1所示）。

圖1 新形勢下檔案數據協同治理的實現路徑框架

4.1 強化檔案數據協同治理頂層規劃，完善數據治理法規

（1）完善檔案數據協同治理組織體系

要用整體性、協同性的理念構建檔案數據協同治理體系，以加強對不同領域、不同部門、不同層級檔案數據的管理，提高其治理效能。戰略規劃層面，需強化檔案數據治理的國家戰略。我國國家層面已經出臺了諸如《促進大數據發展行動綱要》等宏觀數據戰略政策，但還需進一步加強檔案數據治理在數據質量、數據權屬、信息倫理等方面的政策建設，不斷提高對檔案數據的重視程度，促進檔案數據要素的開發共享。組織機構層面，在中央層需建立由黨委領導，國家檔案局、國家檔案館、國家信息中心等高層領導人員組成的檔案數據協同治理組織機構，或“將國家檔案局增補為促進大數據發展部際聯席會議成員單位”。［28］地方層面可建立首席數據治理官制度，以提升檔案數據治理能力。［29］

（2）完善檔案數據協同治理法規標準

一方面，從國家層面制定數據治理全國性法律，提高立法層級，強化檔案數據跨平臺共享、檔案數據安全等內容。如《歐洲數據治理法案》中就明確了數據標準，提出通過遵守歐洲互操作性框架原則并使用標準和規范來支持跨部門數據使用。［30］另一方面，圍繞檔案數據全生命周期完善數據治理標準［31］，確保數據的完整性、可用性、安全性，實現數據共享。如《浙江省公共數據條例》界定了公共數據的范圍，從公共數據收集與歸集、公共數據共享、公共數據開放與利用、公共數據安全等方面做出明確規定，為推動數據協同治理奠定基礎。［32］

4.2 增強檔案數據協同治理意識，構建多元生態圖譜

（1）激發社會各主體參與熱情

國家機構、企事業單位、社會組織和個人等都是檔案數據協同治理的重要主體，需從主體協同意識和參與激勵機制出發，激發其參與積極性。一方面，增強檔案數據協同治理意識。檔案部門要充分發揮主導作用，采用多種形式向社會各主體進行宣傳教育和培訓，增強其對檔案數據產生來源、內涵特征、形式結構等內容的認識，使其意識到檔案數據治理是每一個社會主體的責任，進而增強其協同治理意識。如澳大利亞聯邦政府就在其官網設置了媒體發布板塊，定期發布消息，讓公眾及時了解最新消息和政策，不斷提高公眾的數據治理意識。［33］另一方面，建立有效的參與激勵機制。隨著檔案數據生成環境的復雜化，僅依靠檔案機構不能充分發揮檔案價值。因此，要建立有效的參與激勵機制，加強社會組織、企業、公眾等多主體的協同，提高檔案數據治理能力。如檔案機構可對積極參與檔案數據治理的公眾給予物質獎勵或精神獎勵等。

（2）構建多部門協調聯動機制

構建多部門協調聯動機制有助于促進主體間的互動，實現無縫銜接，促進檔案數據協同治理能力的提高。一方面，細化多元主體職責。“結合檔案部門和數據管理部門分別隸屬黨委系統和政府系統的實際”［34］，不僅要細化數據管理部門的機構設置和職責權屬，加強檔案部門與數據管理部門的聯系，同時要理順數據生產機構、數據管理部門、檔案部門等之間的關系，促進融合共生，共同釋放檔案數據資源“紅利”。另一方面，建立良好的溝通協調機制，以解決檔案數據協同治理中的矛盾糾紛，促進檔案數據資源在歸檔保存、共享開放等方面的協同合作，提高檔案數據治理效能。［35］

4.3 積極探索檔案數據治理新技術，創新檔案數據價值

（1）構建檔案數據協同治理平臺

一方面，加強不同系統對接，有效化解信息孤島，實現業務與數據的深度融合，推動檔案數據價值的提升。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出“著力推進在業務流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業務系統中同步規劃、同步實施電子文件歸檔功能”。［36］這為業務系統與檔案管理系統的銜接提供了有力保障，有利于從源頭上確保實現檔案數據的應歸盡歸、應收盡收，促進業務協同。另一方面，創建統一治理平臺，優化檔案數據質量。運用區塊鏈、云計算等技術構建全國統一的檔案數據協同治理平臺，促進國家層面檔案數據資源集中管理，為進一步實現檔案數據挖掘、整理、可視化等提供基礎。

（2）聯合探索檔案數據治理技術

檔案部門應加強與其他機構的協調合作，與大數據管理中心、信息技術研發中心等機構聯合研發數據治理新技術，使技術融入檔案數據治理過程中，充分“解決數據交換與共享、數據規整化及數據準備、數據集成與融合、數據安全保障與隱私保護等核心問題”［37］，以實現檔案數據全流程的有效治理。一方面，加大技術研發力度。“大數據”“云計算”“區塊鏈”是推動檔案數據治理的重要技術，在此背景下，應加強政策引領和資金投入，檔案部門、高校科研群體、信息技術機構等多主體協同，共同研發“云治理”等智能治理模式，以促進檔案數據的安全傳輸和集成共享。另一方面，拓展技術應用場景。檔案部門應聚焦檔案“收、管、存、用”等方面，多層次拓展對可視化、社會網絡分析等技術的應用場景，提升服務效能，助力“智慧中國”建設。

5 結 語

協同治理理論滿足了新形勢下海量且復雜的檔案數據治理現實要求，為檔案數據治理指明了方向。為應對當前檔案數據協同治理在制度體系、主體協同和數據自身等方面的困境，需自上而下從制度層、管理層和保障層建立檔案數據協同治理策略，以充分發揮檔案數據賦能社會發展的作用，進而為加快檔案數字化轉型、全面推進檔案治理體系和治理能力現代化增添發展動力。