面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系建設

蒙東東 歸吉官，2

（1.廣西民族大學管理學院，廣西南寧，530006；2.廣西數字檔案管理研究所，廣西南寧，530006）

我國疫情防控工作形成了大量健康檔案，這些抗擊疫情的真實記錄是支撐疫情防控的重要信息。盡管建檔成果明顯［1］，但作為疫情防控期間大量形成的增量檔案，健康檔案并未充分發揮對疫情防控的應急保障作用，出現了應急服務滯后的問題。2022年1月，國家發展改革委等21個部門聯合發布的《“十四五”公共服務規劃》指出：要完善重大疫情防控體制機制，提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。［2］基于此，對建設面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系展開研究具有重要意義。

當前有關突發事件檔案應急工作的研究成果可分為兩類：一是檔案應急管理研究，目的是為檔案部門應對突發事件時維護檔案的安全提供參考；二是檔案應急服務研究，目的是發揮檔案作用，服務公共危機治理。［3-4］現有研究成果主要是關于管理現存的以往突發事件檔案的探討，缺少對突發事件中檔案應急保障能力，尤其是針對疫情防控中產生的健康檔案進行的研究。因此，本文擬從系統分析的視角研究面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系建設，以期為檔案事業融入疫情防控下的社會治理提供參考。

1 面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系構成

圖1 能力體系構成圖

健康檔案是系統記錄居民疾病和健康信息，客觀反映居民接受衛生服務和利用醫療資源狀況的檔案類型。［5］面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系是一個集健康檔案信息資源建設、開發、供給和利用為一體的能力綜合體［6］，其可分解為四個核心層次，分別是健康檔案信息的資源儲備能力、集成開發能力、聯合供給能力和持續利用能力，且每個核心能力均由多個子能力組合而成。

1.1 資源儲備能力

資源儲備能力包括全面采集能力、精準收集能力和及時捕獲能力。充足的健康檔案信息資源儲備是檔案工作在疫情防控中應急保障能力充分發揮的基礎性和先決性條件。面對疫情，健康檔案信息的儲備要堅持“平戰結合”，強調平時的常態化儲備和“戰時”的應急儲備。［7］首先，在常規工作中要具備健康檔案信息資源的全面采集能力，確保疫情防控相關健康檔案信息被大規模采集。其次，在疫情暴發的“戰時”狀態，要具備健康檔案信息精準收集能力，對疫情防控有價值的健康檔案開展專門的收集工作，形成專題資源庫，確保資源儲備的質量。最后，由于疫情具有突發性和反復性，健康檔案信息的儲備工作應以動態捕獲的形式確保資源儲備的時效性。

1.2 集成開發能力

集成開發能力包括數據挖掘能力、信息轉化能力和知識整合能力。第一，其強調利用數據挖掘技術對零散分布的健康檔案數據進行分解、抽取和分析，可提煉出有價值的應急信息資源。第二，其要求通過數據分析、數據關聯等技術實現健康檔案信息的關聯和重構，總結出疫情的發展趨勢和規律［8］，將健康檔案信息資源轉化為應急信息資源，從而達到支撐國家公共衛生應急管理能力的目標。［9］第三，其強調通過健康檔案集成開發推動健康檔案實現“數據—信息—知識”的轉化，從而整合形成面向疫情防控的專題檔案知識庫。

1.3 聯合供給能力

聯合供給能力包括信息協同能力和信息共享能力。健康檔案信息應急保障能力的發揮依賴于應急保障主體對應急信息的聯合供給。其一，各主體應具備信息協同能力。公共衛生部門、醫療機構及社會公眾是健康檔案信息生成主體，各地區、各單位檔案部門是信息儲備主體，各高校、科研院所、情報服務機構是信息開發主體，政府和媒體是信息傳播主體。主體協同參與應急信息資源建設、開發和利用等工作，形成多領域、全方位的合作模式，有利于發揮應急信息生成、儲備、開發和傳播主體各方優勢，最終實現應急信息資源的聯合供給。其二，各主體要具備信息共享能力，打造應急信息資源聯合供給的平臺基礎。由于疫情發生的偶然性和隨機性，健康檔案信息分布分散，主體間存在健康檔案信息監測空白和數據孤島的問題［10］，亟須搭建健康檔案信息共享平臺，從而實現資源實時交互和跨空間共享，打破健康檔案信息“條塊分割”和“信息壁壘”的障礙。［11］

1.4 持續利用能力

持續利用能力包括反饋能力和優化能力。這一能力的運行可促進健康檔案信息的再利用，推動應急保障能力的循環式再造和深維式提升。其一，反饋能力通過對健康檔案信息應急保障的響應速度、應急效率和應急信息轉化質量的綜合反饋，調節應急保障能力體系的構建過程。其二，優化能力通過對資源組織和配置、開發技術手段、主體協同共享模式的優化，促進能力體系的整體提升來應對疫情發展的新形勢和新問題。公共衛生應急管理的可持續發展需要實現健康檔案信息的再利用［12］，持續利用能力推動應急保障能力構建流程的良性循環，從而形成持續的應急保障再造能力，促使健康檔案信息長期有效為疫情防控提供應急保障服務。

2 面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系運行機理

2.1 能力體系貫穿疫情防控全過程

健康檔案信息應急保障能力體系服務疫情防控是一個整體化、系統化的過程。在疫情潛伏期，通過數據挖掘從龐大的健康檔案資源儲備中抽取應急知識，以及各主體之間協同合作及時觸發應急機制，能夠提前預防和預警，降低疫情發生幾率。在疫情暴發期，充分調動一切信息資源，通過知識關聯技術實現應急知識轉化，主體間共同構筑疫情防控屏障進行應急處置，能夠有效阻止疫情蔓延。在疫情衰退期，總結疫情防控經驗，及時補充健康檔案信息資源儲備，從而加快疫情防控平臺構建。另外，通過健康檔案信息應急保障能力發揮情況的實時反饋對能力體系進行及時調整，有助于整個能力體系功能的優化和提升。

2.2 核心部分分工協作

四個核心能力通過分工協作保證能力體系的科學發揮和有效運轉。資源儲備能力是集成開發能力的資源基礎，是培育應急保障能力的“源泉”，通過各項技術的應用實現資源的優化。集成開發能力為應急保障能力的形成提供技術支撐，是健康檔案信息資源轉化為疫情防控應急資源的關鍵環節。應急保障主體之間通過資源儲備和開發技術的協同實現儲備能力和集成開發能力共同發揮作用。資源儲備能力、集成開發能力、聯合供給能力將應急保障能力的形成、轉化和融合情況反饋至持續利用能力，持續利用能力再對應急保障能力的培育和發揮進行調整，使其得到優化和提升。

圖2 能力體系運行機理圖

2.3 子能力合力發揮

子能力是能力體系的最小單元，子能力的合力發揮構成各核心能力。資源儲備子能力合力發揮作用使得健康檔案信息資源儲備同時具有齊全性、完整性、精準性和時效性。集成開發子能力的合力發揮能夠推動健康檔案信息資源實現遞進式的深層次開發。聯合供給子能力的合力發揮能夠促進健康檔案信息資源的共享、開發工作的協同開展以及利用環節的共享，由此奠定疫情防控應急信息資源聯合供給的基礎。反饋能力是優化能力的條件，優化能力是反饋能力的結果，二者并行運作，推動能力體系的升級和持續發揮，確保疫情防控應急信息資源的持續性利用。

3 面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系建設路徑

健康檔案信息應急保障能力體系的建設是一個系統工程，建立體系內容完整、系統運行流暢、能力發揮高效的應急保障能力體系，需結合能力體系建設的外部環境與內部結構，將能力體系的發揮深度融入疫情防控全程，構建最佳的體系建設路徑。

3.1 完善應急保障能力體系理論支撐

面向疫情防控的健康檔案信息應急保障能力體系的理論基礎對能力體系建設具有重要影響。一是要完善突發公共衛生事件的協同治理理論。健康檔案信息生成主體、儲備主體、開發主體和傳播主體的協同參與，需要完善突發公共衛生事件中健康檔案信息各主體協同治理的概念、范疇和體系建構等。比如明確突發公共衛生事件中健康檔案信息的主體構成，以明晰各主體在協同治理中的定位；解析各主體協同治理的組織結構，由此確定各主體在協同治理中發揮的功能；構建各主體協同治理的運行模式，以完善主體間協同治理的體系框架。二是要完善突發公共衛生事件的信息生態理論。信息生態理論研究的主要內容是信息，強調系統與外界信息的交換以及系統中各個部分的關系和相互影響［13］，這與能力體系參與疫情防控的運行機理相契合。各核心能力之間，整體能力體系與疫情防控全程之間通過信息的交流消除信息不對稱性，以此調節整個能力體系的構建，能力體系則通過提供信息服務參與到疫情防控當中。因此，要健全突發公共衛生事件信息生態理論的內涵、核心思想、主要內容，建立完備的理論體系。具體而言，需要明確健康檔案信息應急保障能力體系的信息要素，以此確定能力體系需要交流和反饋的信息內容；明確能力體系的信息主體要素，以明晰能力體系各主體在信息傳遞中的角色分工；考察能力體系的信息環境要素，由此分析突發公共衛生事件中政治、經濟、社會等環境對能力體系信息服務效果的影響，最終實現能力體系各個部分的良性互動，以優化系統的整體運轉。

3.2 深度培育應急保障能力體系各子能力

健康檔案信息應急保障能力體系內部各個核心能力的質量，直接影響著整個能力體系的建設質量。因此，要深度培育構成核心能力的各個子能力，優化能力體系內部結構。一是在資源儲備能力方面，要確保健康檔案信息資源采集“全、準、快”，需要依靠多種信息技術及時、全面、迅速地收集健康信息。如中國電信建設的疫情防控管理大數據平臺，信息采集員可通過掃描市民出示的“采集碼”實時采集核酸檢測數據，可利用微信或支付寶小程序的“報備”模塊大規模實時采集市民的健康狀態、疫苗接種、健康碼等健康數據。［14］最后由數據平臺通過數據分析和知識關聯等技術整合海量的健康信息，以動態圖表的形式實時顯示核酸采樣人次、疫苗接種人數等信息，提升了防疫工作的及時性和精準性。再如成都某公司建立的“區域醫療數據實時全量采集處理的醫療健康大數據平臺”，通過對發熱病人、咳嗽病人、肺炎病人等健康信息的實時跟蹤和全量采集，對新冠肺炎疫情的病發狀況、患者地域相關狀況、疑似病患診療狀況等進行統計和分析，最終實現對疫情的動態監測，為政府開展疫情防控工作提供數據支撐。［15］這為資源儲備能力的建設提供了參考。二是在集成開發能力方面，通過技術合力培育深層次的健康檔案信息應急保障能力。三是在聯合供給能力方面，健康檔案信息各主體要建構“智慧中樞”和“協同窗口”［16］，將各主體的應急信息資源整合到統一的平臺當中，協同構建與疫情防控全程對接的信息共享平臺，實現應急信息共享和疫情防控業務環節的協同。四是在持續利用能力方面，要重視各核心能力之間、各子能力之間的關系，從能力體系各個組成部分作用于疫情防控的效果中提取反饋信息，用于系統整體運行的優化和升級，以此推動系統持續利用能力的培育。

3.3 推動應急保障能力體系與疫情防控全過程深度融合

疫情防控全過程是對健康檔案信息應急保障能力體系運轉起到直接影響作用的外部環境，應急保障能力的運轉緊緊依附于疫情防控全過程。一方面，應急保障能力體系的建設以疫情防控全過程的應急需求為根本依據。能力體系是否有效運轉體現在能力發揮與應急需求的匹配程度，當能力的發揮精準指向應急需求時，應急服務效果最優。因此，能力體系的建設要立足于疫情防控全過程的應急需求，根據疫情防控各階段的特定需求提供信息服務。在疫情潛伏期及時發布預警信息，預防疫情發生；在疫情暴發期精準提供病例信息，控制疫情蔓延；在疫情衰退期總結疫情規律，防止疫情反彈。另一方面，應急保障能力體系與疫情防控全過程動態融合。動態融合強調對能力體系與疫情防控全過程之間的信息流動進行實時分析，以實現對能力體系建設的及時調節。要根據疫情在即時變化中反饋的信息，迅速找準應急保障能力發揮的時機，及時提供精準的信息服務。