面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系建設(shè)

蒙東東 歸吉官，2

（1.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧，530006；2.廣西數(shù)字檔案管理研究所，廣西南寧，530006）

我國(guó)疫情防控工作形成了大量健康檔案，這些抗擊疫情的真實(shí)記錄是支撐疫情防控的重要信息。盡管建檔成果明顯［1］，但作為疫情防控期間大量形成的增量檔案，健康檔案并未充分發(fā)揮對(duì)疫情防控的應(yīng)急保障作用，出現(xiàn)了應(yīng)急服務(wù)滯后的問(wèn)題。2022年1月，國(guó)家發(fā)展改革委等21個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》指出：要完善重大疫情防控體制機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平。［2］基于此，對(duì)建設(shè)面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系展開研究具有重要意義。

當(dāng)前有關(guān)突發(fā)事件檔案應(yīng)急工作的研究成果可分為兩類：一是檔案應(yīng)急管理研究，目的是為檔案部門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)維護(hù)檔案的安全提供參考；二是檔案應(yīng)急服務(wù)研究，目的是發(fā)揮檔案作用，服務(wù)公共危機(jī)治理。［3-4］現(xiàn)有研究成果主要是關(guān)于管理現(xiàn)存的以往突發(fā)事件檔案的探討，缺少對(duì)突發(fā)事件中檔案應(yīng)急保障能力，尤其是針對(duì)疫情防控中產(chǎn)生的健康檔案進(jìn)行的研究。因此，本文擬從系統(tǒng)分析的視角研究面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系建設(shè)，以期為檔案事業(yè)融入疫情防控下的社會(huì)治理提供參考。

1 面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系構(gòu)成

圖1 能力體系構(gòu)成圖

健康檔案是系統(tǒng)記錄居民疾病和健康信息，客觀反映居民接受衛(wèi)生服務(wù)和利用醫(yī)療資源狀況的檔案類型。［5］面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系是一個(gè)集健康檔案信息資源建設(shè)、開發(fā)、供給和利用為一體的能力綜合體［6］，其可分解為四個(gè)核心層次，分別是健康檔案信息的資源儲(chǔ)備能力、集成開發(fā)能力、聯(lián)合供給能力和持續(xù)利用能力，且每個(gè)核心能力均由多個(gè)子能力組合而成。

1.1 資源儲(chǔ)備能力

資源儲(chǔ)備能力包括全面采集能力、精準(zhǔn)收集能力和及時(shí)捕獲能力。充足的健康檔案信息資源儲(chǔ)備是檔案工作在疫情防控中應(yīng)急保障能力充分發(fā)揮的基礎(chǔ)性和先決性條件。面對(duì)疫情，健康檔案信息的儲(chǔ)備要堅(jiān)持“平戰(zhàn)結(jié)合”，強(qiáng)調(diào)平時(shí)的常態(tài)化儲(chǔ)備和“戰(zhàn)時(shí)”的應(yīng)急儲(chǔ)備。［7］首先，在常規(guī)工作中要具備健康檔案信息資源的全面采集能力，確保疫情防控相關(guān)健康檔案信息被大規(guī)模采集。其次，在疫情暴發(fā)的“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)，要具備健康檔案信息精準(zhǔn)收集能力，對(duì)疫情防控有價(jià)值的健康檔案開展專門的收集工作，形成專題資源庫(kù)，確保資源儲(chǔ)備的質(zhì)量。最后，由于疫情具有突發(fā)性和反復(fù)性，健康檔案信息的儲(chǔ)備工作應(yīng)以動(dòng)態(tài)捕獲的形式確保資源儲(chǔ)備的時(shí)效性。

1.2 集成開發(fā)能力

集成開發(fā)能力包括數(shù)據(jù)挖掘能力、信息轉(zhuǎn)化能力和知識(shí)整合能力。第一，其強(qiáng)調(diào)利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)零散分布的健康檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行分解、抽取和分析，可提煉出有價(jià)值的應(yīng)急信息資源。第二，其要求通過(guò)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)健康檔案信息的關(guān)聯(lián)和重構(gòu)，總結(jié)出疫情的發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律［8］，將健康檔案信息資源轉(zhuǎn)化為應(yīng)急信息資源，從而達(dá)到支撐國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理能力的目標(biāo)。［9］第三，其強(qiáng)調(diào)通過(guò)健康檔案集成開發(fā)推動(dòng)健康檔案實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)—信息—知識(shí)”的轉(zhuǎn)化，從而整合形成面向疫情防控的專題檔案知識(shí)庫(kù)。

1.3 聯(lián)合供給能力

聯(lián)合供給能力包括信息協(xié)同能力和信息共享能力。健康檔案信息應(yīng)急保障能力的發(fā)揮依賴于應(yīng)急保障主體對(duì)應(yīng)急信息的聯(lián)合供給。其一，各主體應(yīng)具備信息協(xié)同能力。公共衛(wèi)生部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾是健康檔案信息生成主體，各地區(qū)、各單位檔案部門是信息儲(chǔ)備主體，各高校、科研院所、情報(bào)服務(wù)機(jī)構(gòu)是信息開發(fā)主體，政府和媒體是信息傳播主體。主體協(xié)同參與應(yīng)急信息資源建設(shè)、開發(fā)和利用等工作，形成多領(lǐng)域、全方位的合作模式，有利于發(fā)揮應(yīng)急信息生成、儲(chǔ)備、開發(fā)和傳播主體各方優(yōu)勢(shì)，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息資源的聯(lián)合供給。其二，各主體要具備信息共享能力，打造應(yīng)急信息資源聯(lián)合供給的平臺(tái)基礎(chǔ)。由于疫情發(fā)生的偶然性和隨機(jī)性，健康檔案信息分布分散，主體間存在健康檔案信息監(jiān)測(cè)空白和數(shù)據(jù)孤島的問(wèn)題［10］，亟須搭建健康檔案信息共享平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)資源實(shí)時(shí)交互和跨空間共享，打破健康檔案信息“條塊分割”和“信息壁壘”的障礙。［11］

1.4 持續(xù)利用能力

持續(xù)利用能力包括反饋能力和優(yōu)化能力。這一能力的運(yùn)行可促進(jìn)健康檔案信息的再利用，推動(dòng)應(yīng)急保障能力的循環(huán)式再造和深維式提升。其一，反饋能力通過(guò)對(duì)健康檔案信息應(yīng)急保障的響應(yīng)速度、應(yīng)急效率和應(yīng)急信息轉(zhuǎn)化質(zhì)量的綜合反饋，調(diào)節(jié)應(yīng)急保障能力體系的構(gòu)建過(guò)程。其二，優(yōu)化能力通過(guò)對(duì)資源組織和配置、開發(fā)技術(shù)手段、主體協(xié)同共享模式的優(yōu)化，促進(jìn)能力體系的整體提升來(lái)應(yīng)對(duì)疫情發(fā)展的新形勢(shì)和新問(wèn)題。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的可持續(xù)發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)健康檔案信息的再利用［12］，持續(xù)利用能力推動(dòng)應(yīng)急保障能力構(gòu)建流程的良性循環(huán)，從而形成持續(xù)的應(yīng)急保障再造能力，促使健康檔案信息長(zhǎng)期有效為疫情防控提供應(yīng)急保障服務(wù)。

2 面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系運(yùn)行機(jī)理

2.1 能力體系貫穿疫情防控全過(guò)程

健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系服務(wù)疫情防控是一個(gè)整體化、系統(tǒng)化的過(guò)程。在疫情潛伏期，通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘從龐大的健康檔案資源儲(chǔ)備中抽取應(yīng)急知識(shí)，以及各主體之間協(xié)同合作及時(shí)觸發(fā)應(yīng)急機(jī)制，能夠提前預(yù)防和預(yù)警，降低疫情發(fā)生幾率。在疫情暴發(fā)期，充分調(diào)動(dòng)一切信息資源，通過(guò)知識(shí)關(guān)聯(lián)技術(shù)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急知識(shí)轉(zhuǎn)化，主體間共同構(gòu)筑疫情防控屏障進(jìn)行應(yīng)急處置，能夠有效阻止疫情蔓延。在疫情衰退期，總結(jié)疫情防控經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)補(bǔ)充健康檔案信息資源儲(chǔ)備，從而加快疫情防控平臺(tái)構(gòu)建。另外，通過(guò)健康檔案信息應(yīng)急保障能力發(fā)揮情況的實(shí)時(shí)反饋對(duì)能力體系進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，有助于整個(gè)能力體系功能的優(yōu)化和提升。

2.2 核心部分分工協(xié)作

四個(gè)核心能力通過(guò)分工協(xié)作保證能力體系的科學(xué)發(fā)揮和有效運(yùn)轉(zhuǎn)。資源儲(chǔ)備能力是集成開發(fā)能力的資源基礎(chǔ)，是培育應(yīng)急保障能力的“源泉”，通過(guò)各項(xiàng)技術(shù)的應(yīng)用實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化。集成開發(fā)能力為應(yīng)急保障能力的形成提供技術(shù)支撐，是健康檔案信息資源轉(zhuǎn)化為疫情防控應(yīng)急資源的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。應(yīng)急保障主體之間通過(guò)資源儲(chǔ)備和開發(fā)技術(shù)的協(xié)同實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備能力和集成開發(fā)能力共同發(fā)揮作用。資源儲(chǔ)備能力、集成開發(fā)能力、聯(lián)合供給能力將應(yīng)急保障能力的形成、轉(zhuǎn)化和融合情況反饋至持續(xù)利用能力，持續(xù)利用能力再對(duì)應(yīng)急保障能力的培育和發(fā)揮進(jìn)行調(diào)整，使其得到優(yōu)化和提升。

圖2 能力體系運(yùn)行機(jī)理圖

2.3 子能力合力發(fā)揮

子能力是能力體系的最小單元，子能力的合力發(fā)揮構(gòu)成各核心能力。資源儲(chǔ)備子能力合力發(fā)揮作用使得健康檔案信息資源儲(chǔ)備同時(shí)具有齊全性、完整性、精準(zhǔn)性和時(shí)效性。集成開發(fā)子能力的合力發(fā)揮能夠推動(dòng)健康檔案信息資源實(shí)現(xiàn)遞進(jìn)式的深層次開發(fā)。聯(lián)合供給子能力的合力發(fā)揮能夠促進(jìn)健康檔案信息資源的共享、開發(fā)工作的協(xié)同開展以及利用環(huán)節(jié)的共享，由此奠定疫情防控應(yīng)急信息資源聯(lián)合供給的基礎(chǔ)。反饋能力是優(yōu)化能力的條件，優(yōu)化能力是反饋能力的結(jié)果，二者并行運(yùn)作，推動(dòng)能力體系的升級(jí)和持續(xù)發(fā)揮，確保疫情防控應(yīng)急信息資源的持續(xù)性利用。

3 面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系建設(shè)路徑

健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，建立體系內(nèi)容完整、系統(tǒng)運(yùn)行流暢、能力發(fā)揮高效的應(yīng)急保障能力體系，需結(jié)合能力體系建設(shè)的外部環(huán)境與內(nèi)部結(jié)構(gòu)，將能力體系的發(fā)揮深度融入疫情防控全程，構(gòu)建最佳的體系建設(shè)路徑。

3.1 完善應(yīng)急保障能力體系理論支撐

面向疫情防控的健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系的理論基礎(chǔ)對(duì)能力體系建設(shè)具有重要影響。一是要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理理論。健康檔案信息生成主體、儲(chǔ)備主體、開發(fā)主體和傳播主體的協(xié)同參與，需要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件中健康檔案信息各主體協(xié)同治理的概念、范疇和體系建構(gòu)等。比如明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件中健康檔案信息的主體構(gòu)成，以明晰各主體在協(xié)同治理中的定位；解析各主體協(xié)同治理的組織結(jié)構(gòu)，由此確定各主體在協(xié)同治理中發(fā)揮的功能；構(gòu)建各主體協(xié)同治理的運(yùn)行模式，以完善主體間協(xié)同治理的體系框架。二是要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息生態(tài)理論。信息生態(tài)理論研究的主要內(nèi)容是信息，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)與外界信息的交換以及系統(tǒng)中各個(gè)部分的關(guān)系和相互影響［13］，這與能力體系參與疫情防控的運(yùn)行機(jī)理相契合。各核心能力之間，整體能力體系與疫情防控全程之間通過(guò)信息的交流消除信息不對(duì)稱性，以此調(diào)節(jié)整個(gè)能力體系的構(gòu)建，能力體系則通過(guò)提供信息服務(wù)參與到疫情防控當(dāng)中。因此，要健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息生態(tài)理論的內(nèi)涵、核心思想、主要內(nèi)容，建立完備的理論體系。具體而言，需要明確健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系的信息要素，以此確定能力體系需要交流和反饋的信息內(nèi)容；明確能力體系的信息主體要素，以明晰能力體系各主體在信息傳遞中的角色分工；考察能力體系的信息環(huán)境要素，由此分析突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境對(duì)能力體系信息服務(wù)效果的影響，最終實(shí)現(xiàn)能力體系各個(gè)部分的良性互動(dòng)，以優(yōu)化系統(tǒng)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.2 深度培育應(yīng)急保障能力體系各子能力

健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系內(nèi)部各個(gè)核心能力的質(zhì)量，直接影響著整個(gè)能力體系的建設(shè)質(zhì)量。因此，要深度培育構(gòu)成核心能力的各個(gè)子能力，優(yōu)化能力體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一是在資源儲(chǔ)備能力方面，要確保健康檔案信息資源采集“全、準(zhǔn)、快”，需要依靠多種信息技術(shù)及時(shí)、全面、迅速地收集健康信息。如中國(guó)電信建設(shè)的疫情防控管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)，信息采集員可通過(guò)掃描市民出示的“采集碼”實(shí)時(shí)采集核酸檢測(cè)數(shù)據(jù)，可利用微信或支付寶小程序的“報(bào)備”模塊大規(guī)模實(shí)時(shí)采集市民的健康狀態(tài)、疫苗接種、健康碼等健康數(shù)據(jù)。［14］最后由數(shù)據(jù)平臺(tái)通過(guò)數(shù)據(jù)分析和知識(shí)關(guān)聯(lián)等技術(shù)整合海量的健康信息，以動(dòng)態(tài)圖表的形式實(shí)時(shí)顯示核酸采樣人次、疫苗接種人數(shù)等信息，提升了防疫工作的及時(shí)性和精準(zhǔn)性。再如成都某公司建立的“區(qū)域醫(yī)療數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)全量采集處理的醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)平臺(tái)”，通過(guò)對(duì)發(fā)熱病人、咳嗽病人、肺炎病人等健康信息的實(shí)時(shí)跟蹤和全量采集，對(duì)新冠肺炎疫情的病發(fā)狀況、患者地域相關(guān)狀況、疑似病患診療狀況等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)疫情的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為政府開展疫情防控工作提供數(shù)據(jù)支撐。［15］這為資源儲(chǔ)備能力的建設(shè)提供了參考。二是在集成開發(fā)能力方面，通過(guò)技術(shù)合力培育深層次的健康檔案信息應(yīng)急保障能力。三是在聯(lián)合供給能力方面，健康檔案信息各主體要建構(gòu)“智慧中樞”和“協(xié)同窗口”［16］，將各主體的應(yīng)急信息資源整合到統(tǒng)一的平臺(tái)當(dāng)中，協(xié)同構(gòu)建與疫情防控全程對(duì)接的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息共享和疫情防控業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的協(xié)同。四是在持續(xù)利用能力方面，要重視各核心能力之間、各子能力之間的關(guān)系，從能力體系各個(gè)組成部分作用于疫情防控的效果中提取反饋信息，用于系統(tǒng)整體運(yùn)行的優(yōu)化和升級(jí)，以此推動(dòng)系統(tǒng)持續(xù)利用能力的培育。

3.3 推動(dòng)應(yīng)急保障能力體系與疫情防控全過(guò)程深度融合

疫情防控全過(guò)程是對(duì)健康檔案信息應(yīng)急保障能力體系運(yùn)轉(zhuǎn)起到直接影響作用的外部環(huán)境，應(yīng)急保障能力的運(yùn)轉(zhuǎn)緊緊依附于疫情防控全過(guò)程。一方面，應(yīng)急保障能力體系的建設(shè)以疫情防控全過(guò)程的應(yīng)急需求為根本依據(jù)。能力體系是否有效運(yùn)轉(zhuǎn)體現(xiàn)在能力發(fā)揮與應(yīng)急需求的匹配程度，當(dāng)能力的發(fā)揮精準(zhǔn)指向應(yīng)急需求時(shí)，應(yīng)急服務(wù)效果最優(yōu)。因此，能力體系的建設(shè)要立足于疫情防控全過(guò)程的應(yīng)急需求，根據(jù)疫情防控各階段的特定需求提供信息服務(wù)。在疫情潛伏期及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，預(yù)防疫情發(fā)生；在疫情暴發(fā)期精準(zhǔn)提供病例信息，控制疫情蔓延；在疫情衰退期總結(jié)疫情規(guī)律，防止疫情反彈。另一方面，應(yīng)急保障能力體系與疫情防控全過(guò)程動(dòng)態(tài)融合。動(dòng)態(tài)融合強(qiáng)調(diào)對(duì)能力體系與疫情防控全過(guò)程之間的信息流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)分析，以實(shí)現(xiàn)對(duì)能力體系建設(shè)的及時(shí)調(diào)節(jié)。要根據(jù)疫情在即時(shí)變化中反饋的信息，迅速找準(zhǔn)應(yīng)急保障能力發(fā)揮的時(shí)機(jī)，及時(shí)提供精準(zhǔn)的信息服務(wù)。