2003-2020年我國公共衛生應急政策文本量化研究

杜 金，齊元濤，馬 迪，韓欣慰，馬桂峰，馬安寧

(1.濰坊醫學院公共衛生學院，山東 濰坊 261053；2.濰坊醫學院管理學院，山東 濰坊 261053)

21世紀以來，我國各類突發公共衛生事件頻發，嚴重威脅著社會公眾的安全與健康，建立健全科學、完備的公共衛生應急體系成為時代亟待解決的重大課題。2003年5月，國務院頒布了《突發公共衛生事件應急條例》，標志著我國公共衛生應急管理工作正式步入制度化軌道。近二十年來，公共衛生應急政策的重要性日益凸顯，習近平總書記2020年在《人民之聲》雜志上發表的《全面提高依法防控依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系》為我國依法防疫及治理突發公共衛生應急事件指明了方向。政策工具作為實現政策目標或結果的手段，被政策文本量化研究良好吸收。基于此，本文篩選納入38篇2003-2020年的公共衛生應急政策文件，以政策工具為切入點探究政策文本構成特點、不足及變遷，以期提出相應的政策發展建議，為完善我國公共衛生應急體系提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

以“衛生應急”“突發公共衛生事件”等作為關鍵詞，在“北大法寶”及國務院等政府官方網站檢索公共衛生應急政策文件。“北大法寶”是由北京大學法治中心創辦的政策法規檢索系統，被認為是國內覆蓋面最廣、內容最全、使用最多的政策法規檢索平臺。研究檢索時間跨度：2003年1月至2020年12月。排除標準：資料有重復、資料相關性不高、非國家層面。經3次嚴格篩選和專題小組討論后確定38篇國家層面公共衛生應急政策文件，見表1。

表1 2003-2020年國家層面公共衛生應急政策文件列表

1.2 研究方法

1.2.1 政策分析框架設計

X維度：政策工具維度。吸收Mcdonnell & Elmore對政策工具的分類思想，依據政策主體在客體動機、觀念、能力、結構等方面的不同假設，結合公共衛生應急屬于過程管理的特點，將政策工具劃分為權威型、激勵型、勸誡型、能力建設型及系統變革型政策工具。權威型工具是指政策主體以政治權威對客體實行強制性、命令性的舉措，表現有禁止、規定等；激勵型工具指政策主體采取物質激勵、精神激勵等方式，激發政策客體達成政策目標的熱情并轉化為行動；勸誡型工具主要是引導目標人群的理念與觀點，側重于思想層面的潛移默化作用；推進政策客體能力提升而實施的多元舉措，可以統稱為能力建設型工具；當政策環境產生較大變動時，為適應新環境和發展需要而采取的組織變革、責權變更等應劃歸為系統變革型工具。在專家論證基礎上對5種類型工具細分為17個子條目，見圖1。

圖1 公共衛生應急政策分析框架

Y維度：政策發展階段維度。我國公共衛生應急政策的變遷路徑屬于漸變性變遷，政策范式理論認為，在一定時期內政策主體所自有的知識框架支配著政策工具的選擇和配置，即在整體框架中，為實現政策目標的手段(政策工具)處于被動位置，服務于整體框架。從2003年起，公共衛生應急先是在SARS疫情后頒布了《突發公共衛生事件應急條例》，標志公共衛生應急政策步入正軌，經歷從無到有的框架；而后2009年甲型H1N1流感使人們強化了對公共衛生應急的認識，整體框架開始逐步調整；在十八屆五中全會后黨中央對健康問題相關政策進行了重新考量，整體框架趨向戰略發展。基于此，結合政策范式理論和國家標志性文件、焦點事件、發展戰略，本文將2003年以后我國公共衛生應急政策發展歷程分為3個階段，分別為確立發展期(2003-2008年)；調整完善期(2009-2014年)；戰略發展期(2015-2020年)。

1.2.2 政策工具編碼

對提取的38篇政策文本對具體內容編碼處理。編碼為三級編碼，例如納入分析的第一篇政策《突發公共衛生事件應急條例》，第一章第一條內容“為了有效預防……制定本條例”編碼為“1-1-1”，編碼由兩人獨立進行并納入分析框架，兩相對照討論后形成了總和為851條的編碼表，見表2。

表2 2003-2020年國家層面公共衛生應急相關政策編碼表

1.3 統計學方法

通過Excel 2018整理編碼表，利用 SPSS 25.0 對編碼表進行統計處理，以構成比或率描述政策工具在X維度和Y維度的使用情況；以卡方檢驗比較不同類型政策工具(X維度)在發展階段維度(Y維度)分布的差異，當<0.05 時認為差異有統計學意義。

2 結果

2.1 X維度政策工具應用情況

國家層面公共衛生應急政策中使用了不同類型的政策工具，851個政策編碼中，最多者為權威型工具(27.61%)，其次是系統變革型工具(25.97%)和能力建設型工具(23.03%)，使用最少的是勸誡型工具(13.99%)和激勵型工具(9.40%)。從各類型細分的子條目來看，占比最高者分別為過程實施(40.85%)、人員激勵(56.25%)、目標規劃(36.13%)、評估與督導(39.80%)及明確責權(50.68%)，見表3。

表3 851條政策工具在X維度的使用情況

2.2 Y維度政策工具應用情況

在發展階段維度上，確立發展期、調整完善期、戰略發展期政策工具編碼數分別為358條(42.07%)、258條(30.32%)、235條(27.61%)。經卡方檢驗，不同類型政策工具(X維度)在發展階段維度(Y維度)的分布上差異無統計學意義(>0.05)，但每一階段政策工具使用側重點不同，第一階段應用最多的是明確責權(13.41%)；第二階段應用最多的是過程實施(12.40%)；第三階段使用最多的是明確責權(14.89%)，見表4、表5。

表4 政策工具在Y維度的使用情況

表5 政策工具類型(X 維度)與政策發展階段(Y 維度)的交叉列聯表

3 討論與建議

3.1 不同類型政策工具使用差異明顯，應均衡各類政策工具的使用

分析得出不同類型政策工具使用差異明顯。權威型工具使用最多，原因可能是公共衛生應急工作注重效力，規范化指令對突發公共衛生事件控制效果顯著。系統變革型工具出現頻率次之，符合我國公共衛生應急工作漸進式完善的特點。能力建設型遠超勸誡型工具和激勵型工具，反映出我國應急政策已考慮到多重能力的建設以及評估工作。但政府尚沒有對勸誡型工具和激勵型工具給予充分重視，可能為勸誡型、激勵型工具多以價值觀念去引導，工具實效性不易測量，而致重視力度步步下滑。

公共衛生應急是系統性的工作，需要各項政策的協同配合，在公共衛生事件發生前后，采取諸多應急準備，并使用不同的措施防控突發公共衛生事件的影響，以降低其對社會、經濟、公眾健康的危害。但本研究結果顯示各類型政策工具使用有明顯差異，而政策工具類型差異較大易產生隔斷、沖突等問題。為此，基于Mcdonnell & Elmore對權威型、激勵型等5種工具的協調觀念，本研究建議公共衛生應急政策應均衡多種政策工具，做到有序、規范使用。一是挖掘某項或多項工具類型欠缺后的產生的問題，針對問題適當增加能力建設型、激勵型及勸誡型工具使用，依托實踐基準來“補短板”。二是政府應探索并強化“政策工具包”的搭配使用，例如權威型與激勵型政策工具的協調使用，以此提高衛生應急工作效率；系統變革型和能力建設型工具相加，優化組織建設同時筑牢應急能力等。

3.2 政策工具內部結構存在偏倚，應注重內部結構的自身協調

研究得出不同類型政策工具在內部結構上設置不合理、工具使用平衡性差。在權威型中，過程實施較多且技術標準較少，原因可能是對公共衛生事件發生的機理認識加深，側重于不斷優化過程實施來應對公共衛生事件。激勵型中人員激勵占多，物質激勵、政府補助失衡，原因可能是衛生應急人才隊伍建設中人員培養、引進、激勵等常抓不懈，而相應的物質激勵及政府補貼尚未跟進。勸誡型工具中價值導向、目標規劃、政策宣傳占比均超過25%，思想引領顯著匱乏，暴露了公共衛生應急政策還沒有形成思想引領先行的趨勢，與既往研究得出法治思想推進公共衛生法治體系建設仍在展開的結果契合。能力建設型工具中，評估與督導偏多，原因可能是應急管理關注以評估督導手段來促進公共衛生治理現代化。系統變革型工具中，明確責權使用超過半數但組織完善相對較少，原因可能是公共衛生應急政策中涉及到了多種關系的處理，需妥善處理中央政府與地方政府之間、專業部門與職能部門之間關系等。

針對內部結構偏倚情況，政府應對各具體工具重新考量，達到內部結構的穩態。第一，適當提高技術標準在權威型工具中的使用，建議完善公共衛生應急從業人員資質標準規定；并以互聯網技術、大數據技術等前沿領域經驗為抓手推進突發公共衛生事件防范智能化。第二，在激勵型工具中兼顧物質激勵和政府補貼，提高對公共衛生應急的財政投入，尤其是做好重大疫情防控等重點領域的激勵保障。第三，彌補思想引領匱乏的困境，堅持以習近平法治思想推進公共衛生應急法治體系建設；擴大公共衛生應急的宣傳面，形成科學應對突發公共衛生事件的社會意識。第四，優化衛生資源配置，提高公共衛生應急演練場所、應急物資儲備場所以及其他基礎設施建設水平。第五，在系統變革中進一步細化責權，適當提高機制建立與組織完善工具的使用，調整公共衛生應急涉及到的多種關系的定位，促使公共衛生應急系統注重預防、動態響應、精準治理。

3.3 政策工具各階段使用側重點有所差異，應總結政策工具使用經驗

分析得出第一階段確立發展期政策工具使用略高于第二、第三階段，原因可能是2003年SARS疫情后，政府對公共衛生應急體系重視程度的提高，促使了有關政策相繼出臺。隨后在經濟高速增長、社會資源加快分配推動下，政策工具箱逐步拓展。2003-2008年，以權威型和系統變革型工具為側重點，具體工具中明確責權占比較高，與既往研究得出的權威型和系統變革工具的搭配對新政策有重要的推動作用這一結果相銜接；第二階段以權威型和能力建設型為重點，具體工具應用最多的是過程實施，產生轉變的可能原因是公共衛生應急工作逐漸關注過程性，對衛生應急提出了更多細節性的要求。第三階段則以系統變革型和能力建設型工具為主，主要具體工具使用回歸到明確責權，顯示出涉及公共衛生應急工作的政府職能正處于重構、調整時期，公共衛生應急治理模式發生轉變，需要更多的能力建設工具來應對風險來源多樣化、破壞程度規模化等問題。

研究顯示我國公共衛生應急政策的發展與變遷有著清晰的脈絡，總結經驗提出更科學、更高質量的政策勢在必行：一是政府應持續強調權威型政策工具，過程實施等具體工具應作為公共衛生應急政策工具箱的基石；二是在政策制定上不同的政策工具可以跨類型結合，以適應階段性的政策目的，如過程實施(權威型)和明確責權(系統變革型)進行搭配，使衛生應急管理形成閉環；三是在經歷疫情大考后健全國家公共衛生應急管理體的新階段，應著眼于未來，除了牢固把握權威型工具和系統變革型工具外，還應在能力建設型工具、勸誡型工具以及激勵型工具使用上敢于創新，總結公共衛生應急中優秀的做法并上升為政策。

3.4 研究的局限性

在資料收集上，本研究政策工具分析僅著眼于國家層面有關政策，對于省級及以下層面政策納入缺失，研究上存在一定的局限性，希望在未來研究中得以彌補。