海事部門項目支出預算績效管理探析①

朱 琳

（中華人民共和國大沽口海事局，天津 300211）

引 言

自上世紀70 年代末以來，隨著全球化、信息化進程的加快，西方社會乃至整個世界格局發生了根本性的變化。傳統的公共管理體制難以滿足政府管理的需要，在此背景下，西方國家紛紛開展了“新公共管理”運動或“再造政府”運動。其中，加強預算績效管理是各國政府改革的重要組成部分，也是推動政府改革的重要工具。

20世紀90年代以來，隨著我國市場經濟體制的建立，我國財政預算管理制度經歷了一系列重大改革，逐步形成了覆蓋預算編制和執行各環節的全新財政管理框架體系。在此基礎上，為進一步提升財政科學化、精細化管理水平，切實提高財政資金的使用效益，我國相繼出臺了一系列政策文件，努力探索如何使預算績效管理工作更加有效地開展。

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，不斷推進財稅體制改革，預算管理制度不斷豐富發展持續完善，財政資金使用績效明顯提升，對我國經濟社會的發展提供了重要的支持作用。

現階段，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，社會公眾也越來越關注財政部門資金使用情況的公開透明，為提升財政資金使用效益和提高財政資源配置效率，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》于2018 年9 月25 日正式公布，這一頂層設計旨在破解當前預算績效管理工作中存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務的供給質量，不斷增強行政效能和政府公信力。

預算支出作為政府預算的重要組成部分，預算支出的績效評定對于政府預算績效管理乃至政府績效管理都至關重要。海事部門作為交通運輸部直屬行政單位，近年來對于預算管理領域的探索不斷開展，隨著海事部門預算管理制度的持續完善，財政資金的使用效益與效率不斷提升，但要意識到，海事項目預算績效管理工作開展較晚，現行預算績效管理仍然存在一些突出問題。鑒于以上背景，本文具體分析海事部門項目預算績效管理中存在的問題，并通過借鑒國際經驗，提出合理化建議，進一步規范海事部門預算支出績效管理工作。

第一章 海事部門項目支出預算績效管理的現狀分析

經過多年預算支出績效管理的實踐，對于項目支出績效管理，海事部門已經初步實現了將績效理念和方法融入到預算編制、執行的各環節，所有海事項目均已實現支出績效自評，在此基礎上，對于重點項目支出委托第三方機構開展外部績效評價，并形成績效評價報告進行反饋，初步形成了全方位、全過程的預算績效管理體系。如圖1。

圖1 海事部門項目支出預算績效管理流程

一、海事部門項目支出預算績效管理取得的成效

（一）制度建設方面

根據財政部相關文件規定，并結合交通運輸發展實際，制訂了更符合自身的一系列制度文件與詳細操作指南，常規性工作的開展參照交通運輸部預算績效管理工作相關制度文件開展，例《交通運輸部部門預算支出績效評價管理暫行辦法》（交財發〔2013〕388 號）、《交通運輸預算項目支出績效目標表》（交辦財審〔2014〕228 號）、《交通運輸績效考評操作指南》、《交通預算項目績效考評管理試點辦法》、《交通運輸部項目支出預算績效管理辦法》等。

（二）預算績效試點工作開展方面

自2016 年起，海事部門每年都組織對年度一般公共預算項目支出全面開展績效自評，自評覆蓋率達到100%，在全面開展自評工作的基礎上，選取與自身工作職責相關重大民生項目，例如船舶運行維護費項目等少數項目作為試點，進行了績效評價，并形成了相對全面的預算績效評價指標體系。

（三）網絡信息系統建設方面

依托于選取績效評價的不同試點項目情況，初步建立了與其相關的預算績效管理系統，例如船舶運行維護項目信息管理系統，更新完善自常態化試點以來幾年數據，根據往年數據自動分析新錄入數據合理性，若存在異常及時提醒，例：按照行業標準，預算年度終結開展項目績效自評過程中，如果某艘船的船舶燃料費高于往年數據或者高于同噸位其它船舶費用，系統便會自動預警，指標值標紅，需要作出說明，更好地做到了監控，而且逐步形成全國統一合理的指標體系，有效做到項目預算績效管理數據監控，更好地指導今后項目工作的開展。

二、海事部門項目支出預算績效管理存在的問題

近年來，我國預算績效管理工作處于不斷摸索的階段，海事部門作為交通運輸部行政單位不斷加強國家預算績效管理相關政策、規定與自身部門工作特點的融會貫通，但由于在預算績效管理工作起步較晚，且經驗相對欠缺，還有很多不完善的地方。

（一）績效評價指標體系合理性不夠

預算績效管理工作開展以來，績效目標的編制尚未形成科學統一的標準，某些項目績效目標和指標設置存在一定隨意性，考慮不夠全面，太過于籠統。有些績效目標還停留在走過場、形式主義的階段，為了達到特定目標而編制。

當然，也存在某些績效指標設定不完善的現象，效果性指標很少在指標評價體系中體現。效果性指標是財政資金投入所取得的效果，體現的是長期效益，在海事部門績效指標體系中很少體現。

（二）預算績效監控不足

績效監控在預算績效管理流程中起步較晚，還屬于薄弱環節，仍處于探索實踐階段。監控不到位，監控的內容不明確，目前仍以預算資金執行率監控為主要監控內容，其實質是對資金使用進度的監督，但對于項目預算執行實際取得的績效主要靠項目執行單位自行填制，而且多由財務部門負責填報，對項目績效狀況的監控不足，距離全面、全指標體系、全過程監督的目標仍有差距。

（三）績效評審機制不完善

項目預算績效的評審主要通過自評加專家評審為主。

自評一般由項目單位根據績效考核目標和指標體系，對預算資金管理以及整個項目的組織管理情況做出詳細的書面報告，但是確實存在對項目資金執行情況的檢查、驗收、實地抽查等相對形式化的問題，且多是審查預算資金支出的合理、合規性，但很少評價預算資金支出帶來的經濟性、效率性和有效性，造成項目預算資金績效側重于事后監督，控制相對滯后，前瞻性預警監督力度不夠。

外部評價側重于專家評審，但專家資源庫相對匱乏，而且評審專家更多為交通運輸系統內部專業人士，缺少外部行業專家參與，更缺少公眾的參與，并未引入預算聽證，缺少外部評估參與，評價視角不夠全面。

（四）績效評價結果反饋應用有待深化

現階段，項目預算績效評價機制不健全，項目績效評價結果應用不足。在實際操作過程中，專家評審得出的預算績效管理的反饋報告很少能夠反饋到基層單位。無論評價報告反饋至哪里，都應對下一步預算管理工作開展提供指導作用。例如海巡船舶運行維護費項目在近幾年的實際運行中，由于物價上漲、人員成本提升等原因，存在著預算資金不足，使用其它資金彌補的現象，由于反饋應用機制的不夠完善，評價報告并沒有為財政部門及主管部門下一年度預算的安排提供指導，并未解決項目預算資金不足的問題，仍需要地方資金支持。對于基層項目實際執行單位而言，由于績效報告不能有效反饋，有些時候自身發覺不到自己預算執行過程中存在的問題，不能有效地為今后的預算編制、優化支出結構、提高資金使用效率提供信息支撐。

第二章 海事部門項目支出預算績效管理問題成因探析

一、預算績效理念尚未轉變

（一）預算績效意識不足

只有項目執行部門認同預算績效的理念，績效預算改革才能夠持續推進；反之，就會停滯不前。現階段海事部門內部項目的實施部門尚未形成預算績效管理理念，還普遍認為只要財政資金合理、合規地支出，把申請到的預算資金花出去就不存在行政風險性，沒有考慮到預算資金的支出使用效果。

預算執行過程中也存在一定程度績效觀念的缺失。在我國現行預算管理模式中，年終若財政資金未按照預算申請數全額支出，存在財政資金結余的情況，會砍減下一年度預算資金，為了使預算執行率達到100%，存在突擊花錢的狀況，而忽略了預算績效的實現狀況。

（二）績效管理人才缺失

有效合理的人員配置是部門職能發揮的重要保障。項目支出績效評價是一種新的預算管理模式，不同評價主體對不同的項目內容、性質和項目的績效目標等方面的理解存在差異，所以，項目支出績效評價對經辦人員的專業素養要求比較高。在實際工作開展中，普遍缺乏精通預算管理和績效考核的專業化人才，綜合性人才的缺失，使得部分人員工作開展中意識到不到預算績效的重要性，不利于預算績效管理工作的開展。

二、績效指標管理體系不完善

（一）未建立完善的績效指標信息庫

在編制項目績效目標和評價指標方面，系統內部尚未形成完善的績效指標體系信息庫，供項目預算申請單位在編制績效目標和指標時參考，普遍以產出型績效指標為主，指標設定不夠全面，科學性不足。

個性化指標設置也有所缺失，使得具體項目預算的個性情況無法體現，需要各項目執行單位根據自身情況再行設置。而且在績效指標填報的實際中，很大程度上存在財務人員填制，由于對于項目實際執行情況了解不足，填報的績效指標難免存在偏頗。

（二）績效指標審核機制欠缺

績效指標審核機制欠缺，主要涉及內部和外部雙重因素。內部因素而言，在各項目績效指標編制時，存在編報人員隨意編寫的情況，因每個人對項目預算績效的理解和個人水平的差異，指標編制水平可能不高。除此之外，也存在著某些預算績效執行人員，為較容易地實現預算績效目標，故意將某些項目的績效指標值設定編低的情況。而績效指標編制完成后直接上報上級海事部門和財政部門，沒有人對績效指標的編制質量負責，缺少對設定指標的內部審核。當然，也存在外部審核欠佳的情況。項目預算績效目標和指標編制完成后，隨部門預算一同上報上級單位，由于上級單位審核工作量比較大，很難將所有部門申報項目一一進行詳細審核，因此，很難對項目績效指標提供有針對性的指導。

三、績效運行監控經驗不足

現階段，海事部門績效運行監控經驗不足，監控不到位。 2016 年財政部開展預算績效運行監控試點工作，2018 年監控范圍推廣至中央部門本級所有項目，截至目前，工作開展只有三年，經驗比較匱乏，很難總結經驗對績效監控工作開展指導，績效監控停留在政策指導層面，離實時監控、實時反饋還有一定差距，缺失了必要的績效監控意識。

四、評審專家庫尚未完善

評審人員專業單一，專業評審專家庫仍需完善。海事系統評審專家庫成員大多來自于交通運輸部科學研究院、交通運輸部水運科學研究所、海事系統，多為交通運輸管理、海事管理專業類人才，業務精湛，專業知識扎實，也擁有豐富的業務工作經驗，對于項目實際執行狀況的評審有較高權威性，對于海事專業知識和預算管理知識均全面了解的專家相對匱乏，評價結果未必全面。

五、評價結果約束力不足

預算績效評價結果是預算績效管理工作的末端，卻也是下一年度預算管理的前期工作準備，在項目組織實施結束后，對項目支出績效進行客觀理性的評測，并將績效評價結果與下一年度的財政資金分配相結合，實現財政資金的優化配置。然而，現階段海事部門績效評價結果的應用反饋效果一般，還存在一些制約因素。

績效激勵問責機制尚未建立。現階段預算績效評價報告生成反饋至項目執行單位后，更多是作為文件歸檔，對下一年度預算績效管理工作難以形成約束力。

第三章澳大利亞海事部門績效預算經驗借鑒

從二十世紀八十年代開始，面對高額的政府開支，澳大利亞政府為控制國庫開支，提升財政資金使用效率和效益，開始逐步實施績效預算改革，并形成了相對完整的績效預算管理體系。21 世紀初，澳大利亞的財政支出績效評價體系已基本健全和穩定。澳大利亞的財政支出績效評價的成功經驗在于根據本國國情，摸索出了一套符合自身特色的績效考評制度，這套制度以目標與產出為基本框架，同時充分利用其他制度資源。

澳大利亞海事安全局在1990 年開始組建，1991 年1 月1 日正式運轉，是澳大利亞國內負責海洋環境保護、海上安全和海上搜尋救助的聯邦安全監督機構，與中國海事局承擔著類似的職責。澳大利亞海事部門的的工作愿景是：維護海上安全、保護海洋環境、防止船舶污染、提供海上和航空搜尋救助。它的工作職責主要有根據國際通用海事公約制定、實施國內海事安全和海洋環境保護方面的法例以及標準、為在澳境內通航的船舶提供全國性的助航網絡及航行體系、對發生的海洋污染事件積極做出防備和反應，保護海洋環境免受船舶污染、管理澳大利亞船舶注冊體系以及負責澳大利亞海上與空中救援、搜救工作。

澳大利亞海事安全局全稱為Australian Maritime Safety Authority，簡稱AMSA，雖然組織結構簡單，人員也相對有限，但憑借出色的績效管理模式，以有限的預算資源投入實現其愿景，在保護海洋環境和海洋生物資源、保障航行安全等方面發揮了積極而重要的作用，其經驗對于我國海事部門預算績效管理工作有很強的指導意義。

根據澳大利亞海事局官方網站提供的年報資料以及相關文獻資料分析，可以看出澳大利亞海事部門的績效預算管理有如下特點：

一、頂層設計完善

為保證財政資金使用的有效性和合理性，澳大利亞從上世紀八十年代便開始進行績效預算改革工作，建立起了相對比較健全的法律法規體系，1992 年制定了《基于績效的支付協議法案》、1998 年制定了《預算報表誠信法》、《誠信章程》，1999 年制定了《財政管理及問責法》，同年還實施了新的《公共服務法》，更加關注公眾需求，將其作為政府施政的原則，將公司管理方法和競爭機制引入公共部門，關注政府提供公共服務的產出和效益，2013 年編制了《2013 年公共治理、績效和問責法》等法律文件，法律法規制度涉及各角度各方面，相對比較全面。

從澳大利亞海事安全局官網部門年報①AMSA Annual Report 2017-18.Available on line：https://www.amsa.gov.au.公示內容可以發現，也是根據法規制度相關要求提交了年度報告，報告信息詳實，對其自身工作愿景、任務、職責和承擔的角色以及組織結構信息進行了明確陳述，并就資金保障來完成其自身愿景和年度工作目標提供了詳細支撐依據。

二、強化績效問責及績效評價結果應用

首先是從法律層面約束了公共部門工作人員的權力和責任，1999 年《財政管理及問責法》頒布實施，從財務管理方面明確規定了部門和政府公務人員的績效職責；《公共服務法》界定了公共服務人員責任和權力之間的關系，目的是公共服務的效率提高和實現服務效果的最大化。此外，澳大利亞還實施了規范的政府財務會計核算體系，并逐步建立起了財政信息公開制度、績效責任制度，為績效管理工作全面有效地開展奠定了良好的法律基礎②陳志斌. 澳大利亞政府績效預算管理及借鑒 [J].中國財政，2012（9）：72-73.。

海事部門的績效信息是議會和財政部門審核財政支出的重要參考內容，可以對其下一年度的預算資金安排有所傾斜，而且可以進一步提升公共部門有效利用公共資源的能力。

第四章完善海事部門項目支出績效管理的對策建議

一、形成預算績效管理理念

（一）健全預算績效管理的制度體系

理念、意識的形成需要制度的約束與支撐，應積極推動預算績效管理法律法規制度體系的完善，對于整個海事系統而言，為有效提升預算管理工作，應加強組織領導，從上至下健全完善預算管理制度文件，應仔細研究預算法以及國務院、財政部、交通運輸部近年來關于預算績效管理方面的相關通知、規定，根據自身單位實際擬訂單位內部的預算資金績效管理政策、制度和實施辦法，建立科學合理的財政資金績效管理機制。

（二）加強預算績效人才培養

預算績效管理工作開展的順利與否，跟每一個參與者息息相關。預算管理不是一個部門的事情，而是一項涉及整個部門成員的系統性工程，應從上到下加大預算績效宣貫力度，加強預算績效人才培養，組織相關預算績效相關制度、規定的培訓，轉化思想觀念，強化責任意識和財政資金使用的效益意識，建議設立專門的預算績效管理部門或組建績效管理工作小組，明確責任人、成員，確定工作職責，使參與的各部門、人員的績效責任更加清晰，增加各部門間溝通，促進配合，增強單位整體預算管理意識，完善單位內部的約束機制。

二、完善項目支出績效考評指標體系建設

（一）逐步構建完善的績效評價指標數據庫

海事部門應在財政部預算績效指標體系要求的統一指導下,制定部門整體以及分項目的預算績效指標體系。要加強頂層設計，建立分部門、分項目的績效評價指標框架，包括共性指標和個性指標，把模糊的、定性的目標用量化的指標體系來表示。除此之外，指標設計要體現簡潔、實用的原則，要用相對清晰、簡潔的指標反映預算績效的主要方面，壓縮總量，減少無效指標，使指標體系科學合理，便于使用。

在績效指標體系構建完善中,應充分調動部門、單位、高等院校、科研院所、中介機構以及社會大眾等各方面的積極性，集思廣益，聯系實際,設定包含產出指標、效益指標、滿意度指標等全面的績效指標體系，同時適時調整，結合國家最新方針政策、海事部門工作重點、職責和各個項目的具體情況,因地制宜構建合宜的預算績效指標體系，并根據實際適時加以調整和補充。

（二）加強績效評價指標審核

為提升預算績效評價指標質量，海事部門應加強績效評價指標的編制審核，編制的績效評價指標要經過項目執行部門負責人、財務負責人以及單位負責人的審核，加強內控，采取誰設置誰負責的原則，誰審核誰負責的原則，明確責任，避免績效評價指標編制的隨意性，這種預算參與主體責任綁定的方式，能夠有效激勵預算參與人員的工作積極性，進而提升績效評價指標的科學性和合理性。

三、加強預算績效運行監控

（一）全面開展年中項目預算績效目標監控

要強化績效監控理念，同時要監控各項績效目標的完成情況，對于預計無法完成的，及時進行改進并進行情況說明。除了要加強預算執行的監控外，還要強化年中績效監控結果的應用，對于績效監控中發現的績效目標執行偏差和管理漏洞，及時采取措施查缺補漏，促進績效目標如期保質實現。對于預計無法實現績效目標的，要本著實事求是的原則及時按照程序調整預算；對于執行中追加和調整預算的，要根據需要及時按程序調整績效目標，作為以后年度編制預算和完善政策的重要參考依據。

（二）利用信息化手段推進績效運行監控

對預算績效的監控不能僅僅對預算資金支付情況的監控，要達到績效目標實現程度和資金執行進度的“雙監控”，為保障項目的順利實施，在績效評價過程中應及時發現并糾正存在的問題，充分發揮全過程績效評價的效果，及時彌補管理中的漏洞，確保財政資金在既定支出范圍內運行，保障績效目標的實現。

建立績效信息基礎資料數據庫充分利用計算機信息技術存儲量大、計算能力強、分析統計手段豐富的特點,建立績效信息基礎資料數據庫。

四、完善預算績效評審機制

為了提高預算績效的評價結果，逐步健全專家信息庫，應大力培養專業化人才，加強與財政部門聯系，從財政口徑與業務部門口徑同時選取績效評價專家，逐漸完善豐富專家庫。記錄評審專家的評價意見及專家在績效評價中的表現，并定期對專家們績效評價報告的質量進行評審。對評審專家進行科學管理，按照專家實際參與績效評價工作的水平、態度、能力及民主評議結果選取參加評價，實現優勝劣汰。

除了專家評審外，引入第三方機構參與預算績效評審，同時構建外部評估體系，引入預算聽證和預算對話的模式，讓社會公眾參與預算資金的績效評估，使公眾了解到納稅人的錢用在了什么地方。

五、深化績效管理報告反饋應用

（一）加強預算績效管理審計監督

西方國家績效預算中普遍存在獨立審計機構對于預算績效管理的審計監督，在一定程度上，可以更加獨立客觀的視角發現預算績效管理過程中存在的問題。因此，在我國預算績效管理實踐中可以逐步加強與單位內部審計部門的溝通，積極配合其工作，推廣內部預算管理審計工作，應強化海事系統審計部門工作職責，在經濟責任審計之外，逐漸增加預算績效審計，以項目支出績效審計為試點，以點帶面擴大推廣，以審計視角評判預算資金使用的合理性、有效性，并提出有針對性的審計意見，指導預算績效管理工作，并逐步引入第三方審計機構，對于預算績效運行全過程跟蹤審計，出具獨立性審計報告，與績效評價報告共同指導工作的開展。

（二）加強績效問責

績效評價結果的及時合理運用，可以有效規范預算管理、完善預算編制、加強部門管理，提高財政資金使用效益，為部門決策提供依據。

通過績效評價結果，各部門要認真總結分析預算績效執行過程中的優點和不足，對預算執行好的優先考慮，給予重點財政資金保障，對相關的責任人給予一定的獎勵；對預算執行差的，結合預算執行進度從嚴控制，壓縮下年度的項目預算，并對相關的責任人給予一定的處罰。通過建立科學合理的績效考評獎懲制度，發揮相關責任部門和責任人工作的積極性和主動性，保障績效考評目標的順利實現。

結語

預算績效管理是我國行政事業單位預算管理體系的重要部分，對增強我國公共服務體系建設有重要的輔助作用，面對當前財政預算管理體系，推進預算績效管理改革，是完善行政事業單位預算管理的重要工作。無論是國家提出的實施全面預算績效管理意見還是正在逐步推廣的政府會計改革，逐步在政府會計核算中引入權責發生制，都體現出國家對于財政資金加力提效的重視，全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，是一項長期的系統性工程。本文希望通過項目預算績效管理的分析，能夠發現預算管理過程中還存在的不完善的地方，在下一步工作過程中加以完善，更好地提高財政資金的使用效果。