港澳科技創新模式研究及其對廣東的啟示

石義壽，周振江，段艷紅，劉 毅

(廣東省科學技術情報研究所，廣東 廣州 510033)

0 引言

近年來，全球新冠肺炎疫情蔓延，對粵港澳大灣區城市群創新網絡帶來沖擊[1]，全球供應鏈體系正在發生重構與轉移，粵港澳大灣區加快推動科技創新發展、打造國際科技創新中心的必要性和緊迫性日益突出。加強對港澳推動科技發展的體制機制和政策舉措進行歸納梳理，對于更好地實現粵港澳三地協同創新，實現粵港澳大灣區高質量發展具有重要意義。2019年2月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(簡稱《綱要》)發布，粵港澳開啟了三地政府合作的新篇章[2]。《綱要》把“打造具有全球影響力的國際科技創新中心”確定為粵港澳大灣區的五大戰略定位之首，要實現這一戰略定位，必須充分發揮港澳的國際化優勢功能，借鑒學習港澳在科技創新發展領域的先進實踐經驗和具體政策舉措[3]。近年來，香港、澳門高度重視科技創新制度設計和制定相關政策，形成了獨特的創新發展路徑。廣東雖然為創新強省，但是在基礎研究能力提升、深化粵港澳合作等方面有待提升。為此，廣東需要加強創新政策設計和環境營造，協同港澳，發揮三地比較優勢，共同打造粵港澳大灣區國際科技創新中心，為科技創新強國建設提供有力支撐。

1 粵港澳創新發展文獻綜述

粵港澳大灣區各大城市科技創新活動逐年增長，粵港澳三地科技創新發展的相關研究成為學者關注焦點，大致可以分為以下三類。

(1)從三地協同創新機制出發，提出促進三地協同發展的重點舉措。張穎莉等[4]針對當前粵港澳大灣區科技創新協同發展存在的問題,從先行先試打造領先的科技創新協同機制等方面提出了要形成合力實現粵港澳大灣區科技創新協同發展。趙丹曉等[5]從要素協同的角度分析大灣區科技協同創新的整體區域特征及存在的問題，總結歸納大灣區科技協同創新的經驗模式。張宗法等[6]提出粵港澳大灣區科技協同創新要從培育高水平產業創新集群等方面入手,通過加快推進粵港澳大灣區一體化發展,努力把大灣區建設成為全球重要的高端制造業和國際科技、產業創新中心。李鐵成等[7]提出了“1+4+2”粵港澳大灣區協同創新政策體系框架。

(2)從大灣區科技創新發展的實證和創新效率評價出發，指出大灣區協同發展的主要問題并提出針對性建議。程風雨[8]研究表明，都市圈差異是導致粵港澳大灣區科技創新差異的主要來源。張鵬等[9]認為不同城市的科技創新效率變化存在差異，規模效率對技術效率提升起到阻礙作用。蹇令香等[10]認為粵港澳大灣區科技創新復合系統的協同度有所提升,但是仍處于低度協同發展狀態。李文輝等[11]以大灣區合作申請專利的計量信息為依據，探索大灣區11個城市的協同技術創新特征。Qi Liu[12]用數據包絡分析方法研究表明，大灣區科技資源配置平均水平一直處于領先地位，分布不均勻。

(3)從香港、澳門科技創新實踐出發，梳理總結其科技創新主要做法。謝寶劍等[13]從香港回歸20年出發對其科技創新發展進行了SWOT分析，許洪彬等[14]從香港特首施政報告分析其科技創新發展政策。曾堅朋等[15]通過梳理近年來國家及深圳市科研管理改革舉措，并與香港科研管理制度進行比較，提出粵港澳大灣區要進一步深入探索科研管理制度協同創新。李偉[16]認為澳門政府重視人力資源開發和利用，把現代創新技術科技作為支撐產業生存、升級和提升國家競爭力的關鍵環節。劉成昆等[17]認為澳門創新科技發展在國際和區域的位次仍有較大上升空間，問題的焦點在于科技產業化不足，需要進一步推進產業創新發展。龐川[18]認為澳門需要看準自己的優勢，深化改革，發展融入大灣區。

綜上分析既往有關大灣區科技創新研究文獻可以發現，相關文獻主要側重于粵港澳大灣區城市之間的比較和協同研究，或單純從港澳角度分析其科技創新發展的舉措，缺少對香港、澳門推進科技創新的深入研究和總結，為大灣區科技創新發展提供參考。本文從這兩個方面出發，進行深入全面的總結分析，為廣東省推進粵港澳大灣區創新發展提供借鑒。

2 港澳推動科技創新發展的主要模式

2.1 港澳推動科技創新發展的制度設計

香港和澳門在科技創新事業上取得的成就與其科創制度設計密切相關，這也是港澳科技創新發展的關鍵所在。港澳在組織架構、規劃建設、平臺支撐和財政保障等方向建立齊了比較完善的制度設計。

2.1.1 組織架構

香港、澳門成立了推進科技創新、發展生產力、推動青年創新創業的專門機構。香港科技創新主要由創新及科技咨詢委員會、創新及科技局、生產力促進局等機構組成。澳門分別成立了澳門生產力暨科技轉移中心、澳門科技委員會、澳門經濟及科技發展局等部門，協同推進科技事業發展。創新組織架構不斷完善，見圖1。

圖1 香港及澳門科技創新組織架構

2.1.2 規劃引領

香港強調通過市場機制促進產學研合作以及科技創新發展，制定了一些專項領域發展規劃。例如，香港特區政府在2017年發布《香港智慧城市藍圖》，圍繞“智慧出行”等提出了短期、中期、長期發展愿景與發展策略。2017年，香港和深圳簽署《關于港深推進落馬洲河套地區共同發展的合作備忘錄》，推進河套地區“港深創新及科技園”發展，打造成為香港最大的科技創新園區。澳門推動科技創新發展的頂層設計是在2000年由澳門立法會通過并頒布《科學技術綱要法》，提出重點需要采取的配套措施。2016年公布的五年發展規劃中，提出一方面要加強與內地城市、科研院校和科技公司的密切交流與技術合作，另一方面也要積極發揮對外交流作用。

2.1.3 平臺支撐

香港科技創新發展的重大平臺主要包括香港科學園、香港應用科技研究院、香港研發中心、香港科學院、香港數碼港、香港X科技創業平臺以及國家重點實驗室矩陣(16家國家重點實驗室)等，在孵化創業、基礎研發、成果產業化應用以及重點產業前沿等領域發揮重要作用，有力推動了香港產學研協同創新發展。澳門科技創新發展的重大平臺主要包括澳門創新科技中心以及4所國家重點實驗室,依托澳門大學、澳門科技大學以及企業界，在澳門具有優勢的科技領域以及產學研合作領域發揮了重要作用。

2.1.4 財政保障

香港特區政府每年頒布的財政預算案中都將科技創新行業作為重要的資助對象，相比其它領域預算，特區政府對香港科創事業投入的資金更多。以2018-2019年財政預算為例，政府在上一年財政預算預留100億港元的基礎上，再額外預留500億港元，支持香港科創發展。澳門政府通過向人才發展委員會、科學技術發展基金、教育發展基金和工商業發展基金等平臺或機構注入資金來推動澳門人才、科技、教育和工商業發展。近年來，澳門政府在科技、人才方面給予的資金逐年遞增。2019年，科學技術發展基金達4 136萬澳門元，同比增長達81.32%。

2.2 港澳推動科技創新發展的政策

科技創新是港澳兩地特區政府重要的施政領域之一，香港和澳門分別在研發創新、創新創業、人才引育、科技金融等方面出臺一系列政策，為營造有國際競爭力和影響力的創新創業生態系統提供有力支撐。

2.2.1 研發創新政策

在研發創新政策方面，近年來香港、澳門均出臺了一系列支援計劃和設立相關科技基金，以推動研發創新。香港科技監督委員會負責確立香港科技發展的重點項目和創新以及科技基金致力于對科研企業進行資助和扶持。澳門與內地簽訂了多項合作協議，并設立澳門科學技術發展基金鼓勵研發創新見表1。

表1 港澳研發創新政策舉措對比

2.2.2 創業扶助政策

香港特區政府和澳門特區政府對于青年創業和創業扶助工作尤為關注，推出了眾多扶持政策，還推出了一系列扶持青年創新創業的措施，見表2 。

表2 港澳創業扶助政策舉措對比

2.2.3 人才引育政策舉措

香港的人才政策是以市場為主導、就業為根本、不限制界別的人才引進，香港擁有中國密度最高的世界一流大學[21]，近年來香港向全球招納了眾多高端人才，為香港科創事業提供了人才儲備，同時也推動了香港社會經濟的發展。1999年，香港實行“輸入優秀人才計劃”，主要針對內地高端人才，也適用于其他國家的優秀人才。近年來，推出“輸入內地專業人才計劃”“專才計劃”“優秀人才入境計劃”“非本地畢業生留港回港就業安排計劃”“科技人才入境計劃”“香港人才清單”等人才政策。2014年，澳門特區政府成立人才發展委員會，制定個人才發展戰略和落實相關人才計劃，培育年輕研究人才。2018年11月，澳門科學技術協進會與國家人力資源和社會保障部全國博士后管委會辦公室簽署了“澳門青年學者計劃”合作協議，每年選派30名內地青年博士赴澳門開展博士后研究工作。2019年，澳門科技發展基金推出了“高等院校博士后專項資助計劃”，支持澳門高等院校聘任海內外優秀博士來澳門全職開展博士后研究工作。

2.2.4 科技金融政策

香港作為全球金融中心，金融業龐大，占本地生產總值的18%；香港政府在積極推動香港科技金融發展中發揮著重要作用，金融體系完備，并擁有良好的法治環境、優秀的人才隊伍、自由開放的營商環境[22]。澳門特區政府強調要借助金融市場支持，以促進澳門科技和經濟發展，推動澳門智慧城市建設，見表3。

表3 香港、澳門推進科技金融發展的主要方式對比

2.3 港澳科技創新發展模式

香港、澳門在推進科技事業發展上雖然有很多舉措不同，但是在發展模式具有高度相似性，港澳兩地在科研組織模式、科研投入模式、科技活動參與模式、科技成果轉化模式等方面積累了豐富經驗。

2.3.1 以法律制度為牽引的科研組織模式

港澳在法律法規、知識產權保護運用、科技成果轉化等方面機制較為完善，在科技創新上的干預較少，科技政策和創新計劃為科技創新營造了良好的環境。雖然近年來港澳為科技發展實施了一系列計劃，但是大多是以完善架構、法規、制度等形式，制定的制度也比較具體而容易實施，逐漸建立起完善的科研體系。如在人才和稅務方面，澳門制定了《核準投資者、管理人員及具特別資格技術居留制度》《從事科技創新業務企業的稅務優惠制度》等，能積極吸引創新人才、鼓勵企業加強創新，從而推動澳門科技事業發展。

2.3.2 以設立基金為主的科研投入模式

香港和澳門都設立了科技發展基金資助科技發展。香港財政科研扶持資金以創新及科技基金為主，創新及科技支援計劃占據主導地位，申報對象限香港境內創新主體，且允許科研資金深港跨境使用。澳門財政科研扶持資金以科學技術發展基金為主，下設科研資助、科普資助、專利資助、聯合資助、企業創新研發資助，還負責澳門科技獎勵、科研平臺資助等事項。

2.3.3 以“企業+高校”為主的創新活動參與模式

香港和澳門由于產業結構相對單一，主要以金融業、博彩等為主，在發展科學技術、開展科技創新活動方面相對較少。但是，由于香港和澳門高等教育機構較多，具有知識密集型產業發展基礎，而且中小型企業密集，成為發展科技的中堅力量。香港研發投入集中于高等教育機構和工商機構，政府機構較少，高等教育機構占總投入的比例超50%，工商機構占比40%，政府機構占比3%，研究人員集中于高等教育機構和工商機構。因此，香港和澳門形成了由企業和高校為主的科技創新活動參與模式。

2.3.4 以產學研合作為主的科技成果轉化模式

香港特區政府、澳門特區政府都高度重視政產學研合作，初步形成了較為有序的政產學研協同創新生態系統[23]。港澳特區政府每年在高等教育投入大量經費，支持高等教育事業科研發展，兩地政府還積極鼓勵校企合作，打通從基礎研發到市場應用的路徑，在人工智能、區塊鏈、大數據等新興產業和重點領域加強與企業合作。部分高校科研成果由于受土地空間、市場空間等因素限制，甚至到內地來實現成果轉化和產業化，形成以產學研合作為主的科技成果轉化模式，見圖2。

圖2 港澳科技創新模式

3 啟示

廣東作為科技創新強省，但在創新環境營造、法律法規制定、科研組織模式等方面有需要向港澳借鑒的地方，從而不斷完善科技創新發展路徑，有力支撐廣東實現更高水平科技自立自強。

(1)強化科技創新戰略路徑研究，深化關鍵領域科技體制改革。近年來，香港、澳門科技創新取得快速發展主要得益于回歸后對科技創新的重視，重新建立了完善的組織架構，頒發了一系列發展綱要、法律法規和政策措施。廣東雖然成立了科技戰略研究機構，但是部分科技政策比較宏觀，在小而精、細而全的科技制度方面比較欠缺，需要進一步加強戰略研究，深化關鍵領域科技體制改革，打通科技創新的關鍵堵點。

(2)完善科研組織模式，建立更加市場化法制化的創新環境。廣東科研組織模式是以政府財政投入為主，以科學基金、重點領域研發、重點專項等形式組織開展，資金使用限制較多，缺少更加靈活、精準的資助和補貼計劃，需要進一步探索更加全面的科研組織模式，并充分動員社會力量參與到科技創新活動之中。

(3)充分發揮企業、高校和科研院所的創新主體作用，完善創新鏈條。廣東在基礎研究等方面相對不足，主要是因為高等院校和科研院所的作用沒有充分發揮，需要進一步提升高等院校的原始創新能力，打造一批實驗室等基礎研究平臺。同時，要重視引導企業加大研發投入，突出企業的創新主體地位，形成分工合理、功能完善的創新鏈條。

(4)打通科技成果轉化鏈條，加快推進科技成果轉化與產業化。廣東具有大量的科研院所和高校，形成了一大批科研成果，但是由于科研成果與市場需求對接不夠，科技成果轉化率不高。港澳科技成果能夠實現快速轉移轉化主要是因為成果供給與市場需求比較匹配。因此，廣東在推動科技研發時必須面向市場需求導向，做到科研與需求的精準對接。