專項審計護航高校科研事業(yè)發(fā)展和安全的路徑分析

王成千

(廣州醫(yī)科大學，廣東 廣州 511436)

1 高校科研事業(yè)發(fā)展背景

1.1 科研經費體量增長迅速

在我國創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略推進下，近些年國家在科研經費的投入大幅增長。據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，“十三五”期間，全國研究與試驗發(fā)展經費(R&D)支出總金額是99530.41 萬元，較“十二五”期間提高了71.55%，年均增長率超過11%。高校作為開展科研活動的重要場所，科研資金規(guī)模也隨著R&D支出的增長而迅速增長，相應的對高校科研資金監(jiān)管機制的完善提出了更高質量的要求。

1.2 “放管服”政策對高校科研管理改革的要求

“十八大”以來，國家、省市持續(xù)深化落實科研經費“放管服”改革，相繼出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等一系列重要文件，提出在科研經費管理領域實行“放管服”改革。為將中央有關改革政策落實落細，指導和規(guī)范科研經費管理工作，廣東省印發(fā)了《關于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見(試行)》《關于省級財政科研項目資金的管理辦法》等，賦予科研機構和人員更大的自主權，堅持簡政放權，強調通過科學化、精細化的改革提高效率、加強監(jiān)管。政策頒布后，各高校紛紛以“放管服”政策為引領推動改革，探索建立健全現代化高校科研治理體系。

2 某高校科研經費專項審計護航高校科研事業(yè)發(fā)展和安全的實踐路徑

2.1 高校科研經費年度專項審計發(fā)現的主要問題

隨著科研經費資金投入的增加，高校在科研經費體制機制、預算管理、支出管理等方面存在一定的問題，有關的內部控制、管理制度、資金分配等仍有待提高。

第一，內部控制方面。一是制度不健全。在2014年國家頒布了“放管服”等一系列政策法規(guī)后，某高校未能及時修訂或更新相應的科研經費管理辦法，導致某高校科研經費專項審計的標準依據有偏差；某高校勞務費管控措施不完善、勞務費發(fā)放標準不明確、發(fā)放方式不符合現金管理規(guī)定，項目列支的研究生勞務費標準存在500元/人～6000元/人不等的顯著差距，且缺乏對研究生和臨時聘用人員的勞務考核、發(fā)放方式的管理約束機制；未健全科研購入固定資產管理辦法，未建立科研購入固定資產問責制。二是管理存在漏洞，制度沒有得到有效執(zhí)行。部分項目在報銷時缺少項目負責人或相應領導審批，經費報銷制度執(zhí)行存在漏洞；對已逾期未結題的項目，未按照 “定期對逾期未結題的科研項目進行清理”的規(guī)定及時清理，已到期未結題科研項目的管理工作不到位；科研項目形成的專利成果未統(tǒng)一管理，科研形成的專利證書等研究成果由項目負責人自行保管，沒有按要求進行統(tǒng)一管理。

第二，項目管理方面。一是項目結題與經費結題脫節(jié)，對結題項目的結余經費缺乏跟蹤管理。科研經費結題不結賬，項目結題后項目組繼續(xù)使用項目資金；部分國家自然項目結題超過2年，某高校仍未按《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》進行統(tǒng)籌安排及管理。結余資金長期滯留掛在已結題的科研項目名下，不僅導致這部分科研資金閑置造成科研經費資源浪費，也容易產生不規(guī)范使用、擅自挪用資金等管理風險；二是已經中止的項目，結余資金未收回或退回。對項目已中止，未使用完畢的結余資金應當及時收回或要求其退回；三是經費支出結余比例較大，部分的項目經費支出率較低，科研經費結余較大,個別項目合同期末經費結余率超過70%。

第三，預算管理方面。一是勞務費支出與預算計劃脫節(jié)。項目立項時，項目負責人應實事求是按要求編制經費預算并嚴格使用。某高校的平均預算編制準確率較高，但個別項目因項目申報時費用預算不合理，支出執(zhí)行時出現了超預算情況，主要有：項目負責人沒有根據項目申報計劃和任務書要求，大比例超預算支出勞務費且缺乏預算變更；部分項目超標準發(fā)放勞務費，因項目計劃書編制的勞務費預算標準嚴重脫離實際且缺乏變更手續(xù)，造成實際執(zhí)行與預算計劃嚴重脫節(jié)，如某項目計劃書的勞務費發(fā)放標準為400元/人/月,實際發(fā)放標準約2000元/人/月，因計劃標準嚴重偏低造成超標準4倍發(fā)放。二是經費預算編制粗放。科研人員受制于時間、精力等因素，加上預算科目不清楚，如“會議費”與“差旅費”等容易產生混淆，更有項目負責人將這些內容都作“其他”預算等。在預算編制階段缺乏合理規(guī)劃會導致后期無法報銷或需耗費大量的時間精力進行預算調整，從而影響項目的進展。

第四，收支管理及會計核算方面。一是經費入賬時間較長。主管部門撥款到某高校后，科研部門再根據到賬單、立項通知書分配項目款項報財務部門，財務部門受理后分設項目經費，項目負責人才能查詢到款信息。二是科研經費未及時、足額配套資金。審計發(fā)現有的項目經費未足額配套，甚至有的已結題但經費未完全到位。因經費未及時、足額到位影響項目進度，無法保證科研經費支出的實效性。三是費用支出經濟分類有誤。部分科研支出沒有按照實際經濟業(yè)務做經濟分類，如部分項目將委托業(yè)務費、測序費、檢測費、專利費、知識產權服務費等誤入材料費，部分應入材料費的支出誤入測試化驗加工費等，報銷內容與實際經濟業(yè)務不相符。

第五，其他方面。一是費用開支不合理，列支與項目不相關的費用。部分項目經費支出不規(guī)范，經辦人員審核把關不嚴，報銷與項目內容無關的繼續(xù)教育費用、非項目組成員差旅費等,甚至部分項目以實驗材料等名義報銷從百貨公司購買的“公文包”“工作服”等，部分項目從勞務費列支醫(yī)藥費、人員培訓費等不屬于工資性質的勞務支出等。二是發(fā)放研究生勞務費未按規(guī)定代扣代繳個人所得稅。如2016年6月某項目一次性發(fā)放碩士生勞務費6000元、2016年7月某項目一次性發(fā)放碩士生勞務費5000元均未代扣代繳個人所得稅。雖然經向項目負責人了解核實發(fā)放的勞務費對應勞務期間超過三個月，但從報銷資料及憑證記錄上均沒有體現，引發(fā)某高校逃避個人所得稅的風險。三是材料和設備未能按規(guī)定進行采購。部分大額支出未按規(guī)定進行招標，如某高校規(guī)定10萬元以上的貨物與服務采購必須進行校內招標，但審計中發(fā)現部分10萬元以上的科研經費支出未履行招標程序。四是部分大額支出未見簽署合同或者簽署的合同流于形式。如有的發(fā)票開具日期為同一天且發(fā)票號碼連號，但通過分幾次報銷單審批規(guī)避授權審批限制，大額支付檢測服務費；有的大額支出未見簽訂相關服務檢測合同，即使有的簽訂了合同但協(xié)議的簽訂流于形式，如項目經費支出在合同落款日期3個月前、合同落款只有項目負責人簽名沒有加蓋單位公章等。

2.2 高校科研管理問題原因分析

第一，內部控制機制方面。一是制度不完善，造成經費使用缺乏有效控制、經費分配不及時等；二是制度設計不合理，包括內部控制缺失等，導致科研經費使用不規(guī)范、預算控制不嚴格、項目結題經費不結賬等；三是溝通不暢，包括部門之間缺乏合作、科研人員與管理人員缺乏有效溝通等，而項目負責人之間卻串通違規(guī)、錯誤的信息導致的問題等。

第二，預算管理方面。一是缺乏對預算編制、預算控制、預算考評的全過程管理，造成預算編制不合理、預算控制力度不夠等。二是預算編制方面，有的科研項目負責人為了“爭奪”科研經費虛高預算，導致經費結余；有的項目負責人由于對財務知識的不夠了解，導致科研經費預算編制脫離項目實際。三是預算控制方面，財務、科研等管理部門沒有把握好科研預算控制關，特別是在“放管服”政策后科研項目預算更是隨意，缺乏科學性和合理性。

第三，監(jiān)督與信息披露方面。一是監(jiān)督缺位，外部監(jiān)管受限。高校對科研經費管理的監(jiān)督如果只是做表面工夫，監(jiān)督就會缺位、受限，沒能充分發(fā)揮“放管服”改革過程中的監(jiān)督作用。二是對信息披露機制不足，只公布立項了多少項目、不公布查出了多少問題的“報喜不報憂”，對科研違紀違規(guī)查處披露及處罰力度不大。出于“家丑不可外揚”等方面考慮，高校管理層對涉及科研經費違紀違規(guī)使用的行為不會主動去公開，且對這些行為也止步于追回款項，缺乏處分問責舉措。不能公之于眾的科研經費違紀違規(guī)行為及缺乏問責舉措起不到真正震懾、警示效果，甚至會讓知情人員僥幸心理更盛。

3 促進高校科研事業(yè)發(fā)展和安全的建議3.1 體制機制方面

第一，建立健全科研經費內部控制。財政部《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的發(fā)布開啟了我國行政事業(yè)單位內控制度建設的步伐，隨后印發(fā)的內控制度建設指導意見和內控評價的通知更是規(guī)范了行政事業(yè)單位內控制度建設和評價工作。某高校應借助內部控制制度建設和評價的推進提高內部治理水平，進一步制定、細化科研經費監(jiān)管細則，通過合理設置崗位、分配權責，對業(yè)務流程中的關鍵環(huán)節(jié)進行風險點控制，明確二級學院和各職能部門的科研經費監(jiān)管分工和界面，保證科研管理目標的實現。另外，高校應探索開展內部控制審計，以內部控制為手段，以內部控制閉環(huán)管理、外部監(jiān)管為保障降低科研經費風險，從而確保高校科研經費管理改革政策能夠落地落實，保障科研事業(yè)發(fā)展和安全。

第二，強化預算控制。預算是科研經費收支的基本依據，預算管理是科研管理的核心，包括科研經費專項審計在內的所有科研管理活動均是以預算管理為基準開展的。項目負責人應依法據實編制科研項目經費預算，按照批復預算和合同(任務書)使用經費，并自覺接受有關部門的監(jiān)督和檢查。高校應以預算編制為基礎，從立項開始，在實施、驗收、成果管理等全過程科研管理中都應以所編制的預算為基準進行監(jiān)管。立項申請時編制的科研經費預算要精準，強調科研經費預算計劃的重要性；在項目開展時，要按預算標準進行控制和監(jiān)管，增強預算控制力度；在發(fā)現偏差時，要運用預算約束，對不正確行為進行懲罰；在項目結題時重點對比決算與預算的匹配度，建立預算在科研經費內部控制的基礎作用。

3.2 審計管理方面

第一，建立健全審計結果公開制度。高校應逐步建立非涉密科研項目的信息公開和回訪制度，實行科研經費財務審計報告公開、整改情況公開、處理結果公開。高質量的信息公開披露是審計監(jiān)督的基礎，審計結果公開是適應新時期發(fā)展的需要，審計結果的不公開為抱僥幸心理的科研人員提供了腐敗的溫床。高校應建立健全審計結果公開機制，除涉密內容和不宜對外公開披露的內容外，對科研經費專項審計發(fā)現的問題應通過會議形式反饋被審計單位并通過內部網站向社會公布，讓審計報告置于公眾可以隨時查閱的地方，接受民眾的監(jiān)督，促進審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結合，切實提升審計成效。

第二，注重審計結果運用。注重科研項目審計結果的運用，提高審計監(jiān)督效能。對在專項科研經費審計報告中評價優(yōu)秀的項目予以肯定，并在后續(xù)工作中多給予支持，對審計發(fā)現的問題不僅要提出規(guī)范的建議，還要專門將審計發(fā)現的挪用經費、弄虛作假、鋪張浪費等問題啟動問責機制，將有關線索及時移送紀檢監(jiān)察部門，必要時移送司法機關追究法律責任。

3.3 科研管理方面

第一，強化責任擔當,完善科研誠信機制。強化責任擔當意識，從思想上重視科研經費管理工作，按照責權利相一致原則，堅持“誰審批誰負責，誰使用誰負責”立場，建立健全權責清晰的授權審批制度，確保不相容職務相分離。項目負責人應與高校簽訂科研經費規(guī)范使用承諾書，提高項目負責人責任意識，加強科研人員廉潔自律，按照制度規(guī)定和標準使用經費。建立科研單位和科研人員誠信檔案系統(tǒng)，完善科研經費管理獎懲機制，營造良好的科研誠信環(huán)境，堅持對科研失信行為零容忍。將專項審計、中期財務檢查、財務驗收和績效評價等結果作為科研項目申請和經費預算分配的重要依據，后續(xù)指標向科研經費管理規(guī)范、科研績效突出的單位、個人及項目傾斜。

第二，加大披露和處罰力度。加大對高校科研經費違紀違規(guī)案例的公開披露及處罰力度，建立科研失信問責制度，將科研人員違反科研經費規(guī)范等不誠信行為納入個人信用管理,將失信和瀆職行為者列入“黑名單”。與其科研考核、項目申報、職稱評定及評先評優(yōu)等直接掛鉤，并依法追究學術不端的行政或刑事責任。對違紀違規(guī)案例充分進行披露和針對性處罰，使當事人員得到懲戒的同時也對其他科研人員起到警示和震懾作用，消除科研人員的僥幸心理，有效避免類似事件的再次發(fā)生，讓科研環(huán)境更加安全有序。

4 總結

“十四五”規(guī)劃強調，要堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展，全面塑造發(fā)展新優(yōu)勢，完善科技創(chuàng)新體制機制，擴大科研自主權和加大對基礎前沿研究支持。在高校科研管理“放管服”政策改革實踐中，只有正視并重視對潛在風險的防范，放管結合，將科研經費專項審計提升到以提供高質量的科研服務為中心，才能真正將改革政策落地，保障高校科研事業(yè)發(fā)展和安全，推動國家科研事業(yè)的發(fā)展與安全，助力國家科研戰(zhàn)略目標的實現。