粵港澳大灣區戰略下港澳資歷框架體系的構建意義、經驗借鑒與實施路徑

林素絮 黃佳

（廣東技術師范大學 廣東 廣州 510665）

在此背景下，香港資歷框架的國際化進程不斷加快，澳門的職業教育發展規模也在不斷擴大。目前，廣東、香港和澳門正開展推進粵港澳大灣區資歷框架對接的工作。2020 年12 月發布的《粵港澳大灣區高等教育合作發展規劃》明確提出“探索構建大灣區資歷框架體系”，持續促進高等教育合作發展，深化人才交流。在粵港澳大灣區戰略下，港澳資歷框架的構建不僅有助于實現粵港澳大灣區教育合作與交流，進一步推動粵港澳大灣區在經濟發展與對外開放中增強引領作用，還可以推動國家資歷框架的建設。基于此，本文對構建港澳資歷框架體系的意義以及國內外區域性資歷框架構建的經驗進行研究，提出粵港澳大灣區戰略下構建港澳資歷架構體系的路徑。

一、資歷框架發展概況

（一）國際資歷框架的發展

歐美國家開始研究和建立國家資歷框架的時間為20 世紀80 年代，其中最具代表性的要數英國、澳大利亞等國。資歷框架的平穩運行使得這些國家在人力資源開發與認證等方面取得了良好的成效。從2000 年開始，印度、馬來西亞等發展中國家也跟上了歐美國家的步伐，實施國家資歷框架。與此同時，歐盟等組織也致力于研究資歷框架的地區性互動和銜接。2014 年，東盟制定了八個層次的東盟資歷參照框架，這是在分析東盟成員國現有資歷框架的層次和標準的基礎上形成的。經過一年的時間，東盟各成員國的國家資歷框架已經與東盟資歷參照框架進行對接，各成員國之間也相繼完成了資歷水平的對接。《全球區域和國家資質框架目錄》（2019 年）顯示，已有161 個國家和地區建立或采用了資歷框架。

（二）港澳資歷框架的發展

香港的職業教育體系相對來說較成熟。2008 年，香港特別行政區政府推出了香港職業資歷認證框架，這是一個從基礎教育到博士教育的法定學歷學位制度。該框架在橫向上規定了通識教育與職業教育的融合，在縱向上保證了教育體系的融合。職業資歷證書制度正式推出后，香港職業教育的各項政策都與該框架密切聯系，由此可以看出香港資歷框架的構建是“自下而上”的需求引起了政府“自上而下”的重視。

澳門的職業教育和通識教育都屬于非高等教育的范疇，在教育資源共享方面處于同等重要的地位，但職業教育發展相對緩慢。澳門特別行政區政府于2013 年頒布實施了《澳門青年政策（2012—2020）》，為職業教育學生提高社會適應能力提供了更廣闊的空間，有利于建立人才培養的長效機制。2020 年，在政府、社會各界的大力推動下，與教育團體、學校等進行咨詢交流后，擬定了《澳門青年政策（2021—2030）》咨詢文本，期望與國家及粵港澳大灣區各城市的青年政策實現相互銜接。

黃亞武對澳門中等職業教育和高等職業教育進行了研究，認為澳門高等職業教育的發展總體比中等職業教育好。目前對于澳門職業教育的研究，學者們主要是結合國家職業教育發展政策，集中對現狀與建議進行研究，對澳門地區性的資歷框架研究甚少。吳世勇等認為，目前的香港和澳門存在多方發展職業教育，構建資歷框架的共性需求。首先是促進經濟發展的需要，香港的主要任務是使職業教育與經濟相對接，而澳門在經濟發展方面的需求更為迫切；其次，能夠促進社會穩定發展，在職業教育和技能培訓的支持下，人們的就業情況好轉，失業率降低；最后，香港與澳門都是以第三產業為主的產業結構，服務類技能型人才存在較大缺口，培育新興產業和相關產業人才刻不容緩。

二、粵港澳大灣區戰略下構建港澳資歷框架體系的意義

（一）為不同類型教育與學習成果間搭建銜接橋梁

在我國傳統觀念中，人們對正規的、有文憑的教育認可度高，而對非正規的和無學歷文憑的教育不太認可。隨著“互聯網+教育”的發展，學習呈現自主性、成本低、渠道多、知識全等特點，僅依靠傳統的教育制度不能滿足學習者個性化、靈活性的學習需求。資歷框架打破了普通教育、繼續教育、職業教育等教育類型間的隔閡，認可多種途徑的學習成果，并且銜接了各級各類教育和學習成果，不僅更能滿足學習者的學習需求，還能創造更多的社會效益，具有很強的正外部性。從粵港澳大灣區發展來看，產業轉移和升級對人才的需求不再僅僅依靠傳統的普通教育、學歷教育等，更加看重個人能力與綜合素質。因此，通過構建資歷框架體系實現不同教育類型和學習成果間的溝通銜接顯得格外重要。

（二）促進港澳經濟發展，加速澳門經濟結構調整

香港和澳門在“一國兩制”體制下能夠實現長期的繁榮與穩定，而促進經濟發展的連續性至關重要。構建港澳資歷框架，適應粵港澳大灣區經濟產業多元化發展，拓寬香港、澳門居民在大灣區內的就業渠道，既是香港澳門所愿，也是國家發展所需。

近年來，澳門經濟結構呈現產業結構單一、經濟發展不平衡、產業依賴外部程度高、產業空間分布極不均衡等特征。例如，2018 年澳門特別行政區政府財政收入約1312 億元，其中博彩業稅收占86.5%。澳門的職業教育為推進經濟發展提供高水平技術人才的功能并沒有得到很好體現。因此，十分有必要構建香港和澳門的資歷框架，提升職業教育與澳門地方經濟發展結構的協調性，加強職業教育機構與當地企業的合作，使職業教育在促進經濟結構發展中發揮重要作用。香港資歷架構已運行十余年，在法律保障、質量保證機制、資歷認定以及與其他地區或國家對接等方面積累了豐富的經驗，為港澳資歷框架的建立提供了基礎。

搭建的無線無源轉速測試系統如圖3所示。采用FPGA程序控制電機驅動器激勵電機實現不同速度旋轉,轉速平臺的轉盤通過聯軸器與電機轉軸相連進而隨電機旋轉。定向耦合器三端分別連接信號發生器、讀取天線以及包絡檢波器,定向耦合器為-10 dB耦合度。安裝在轉盤上的LC諧振器在電機旋轉過程中,每到達與讀取天線正對位置時,讀取天線與LC諧振器發生互感耦合,耦合系數k達到最大值,讀取天線端電壓幅值出現最低值。轉速參數即包絡檢波器的輸出信號的提取通過示波器直觀顯示并通過采樣率為25 ksample/s的數據采集模塊實現電壓幅值信號的采集,之后通過MATLAB仿真讀取天線端電壓信號幅值隨時間的變化曲線。

（三）促進粵港澳大灣區人才流動

一方面，粵港澳大灣區的建設有利于為三地職業教育的發展創造良好的外部條件并提供更多的可能性；另一方面，職業教育的良好發展反過來也可以更好地實現人才培養和輸送，為粵港澳大灣區建設服務，形成良性互動。杜怡萍認為，粵港澳大灣區相對于全球一流的灣區仍存在差距，如勞動力市場人均產出水平低、開放程度低，是產生差距的主要原因。張銳的研究結果表明，粵港澳大灣區產品市場開放度為70%，但勞動力市場開放度僅僅只有1.85%。同時，就旅游業來看，從業人員素質不高，2018 年具有大學及以上學歷者占比為36.4%，可見人力資源較為短缺。所以，構建港澳資歷框架，提高各類學習制度和資歷的透明度，讓用人單位、學生等了解相關崗位對能力和素質等的要求，對促進人才市場流動具有重要意義，也是打造粵港澳“教育與人才高地”的必然要求。

（四）順應區域性資歷框架趨勢，為構建國家資歷框架試點先行

從國際上看，歐盟、東盟和南共體等都建立了區域性的資歷框架體系。南非國家資歷框架以教育公平為導向，以期改善教育水平，提升人才質量。東盟資歷參照框架的建立也實現了區域內不同教育和培訓之間的銜接與溝通。歐洲融合、歐洲人才資源強區與歐洲終身學習區的建立在很大程度上也要得益于歐洲資歷框架的建立。構建超越國家層面的資歷框架體系，可以看成是一種重要的政策工具，目的在于構建國家與區域性終身學習平臺。一般而言，國家資歷框架的初始階段都是教育發達地區先行先試，而粵港澳大灣區在資歷框架的合作構建已然走在國家前列。粵港澳大灣區戰略是國家實施新的開放經濟體系的重要探索，港澳資歷框架的構建乃至粵港澳大灣區資歷框架的探索可以視為在教育領域的有益探索，將為全國提供寶貴的經驗。

三、港澳資歷框架體系構建的經驗借鑒

（一）歐盟區域型資歷框架的建設

歐盟資歷框架于2007 年10 月通過，并于2008年生效。歐盟資歷框架是在歐洲部分國家已經建立起的國家資歷框架基礎之上形成的，目的在于覆蓋包括高等教育、職業教育與培訓、普通教育以及私營部門或國際組織授予的資歷類型與等級在內的所有資歷，建立一個在歐洲內部相互承認資歷的共同標準，同時將各國資歷體系多樣性考慮在內，提高資歷制度的包容性、透明度和可比性。歐洲資歷框架可以被稱為歐洲各國建立國家資歷框架的“最基本框架”，它在一定程度上代表了歐洲國家資歷框架建設和發展的趨勢，反映了歐洲國家資歷框架建設的一般特點和一般規律。歐洲資歷框架發展進程見表1。

表1 歐洲資歷框架發展進程[8]

歐洲資歷框架的發展成就至少包括以下兩點：第一，歐洲資歷框架對歐洲的影響。首先，歐洲資歷框架誕生于各國對國際資歷框架的構建探索之中，最終促進了歐洲境內不同國家間的資歷互認，為不同國家的資歷框架轉化提供了有效的參照平臺；其次，增強了歐洲各國國家資歷框架的生命力，其誕生后引起了歐洲國家對資歷框架的重視并不斷進行修訂，促進其可持續發展；再次，促進了歐洲不同國家間的人才流動。第二，歐洲資歷框架對國際的影響。主要體現在其為除歐洲以外的其他國家或地區提供了示范作用。

（二）德國國家型資歷框架的建設

德國國家資歷框架的建立與其職業培訓體系密不可分。其職業培訓有著悠久的歷史和傳統，可分為三個階段。一階段是重視學徒制，早期建設了職業學校；二階段是出現了“雙元制”，這是促進德國職業教育事業發展的重要制度，與此同時，《聯邦職業教育法》也應運而生，促進了經濟社會的穩定發展；三階段是職業教育和培訓的平衡發展。

在歐盟的推動下，各成員國著手研究和開發各自的資歷框架，并將自己的資歷框架納入歐盟資歷框架中。德國國家資歷框架與歐盟資歷框架體系中的資歷水平大體相同，分為8 個水平等級，但德國國家資歷框架的資歷類型比歐盟資歷框架多，共有33 項，涵蓋了普通教育、職業教育等四個教育領域獲得的所有資歷。同時，德國國家資歷框架的等級水平結構與歐盟資歷框架略有不同，歐盟資歷框架包括知識、功能和能力三個維度，而德國國家資歷框架則由知識、技能、社會能力和獨立性四個維度構成。德國國家資歷架構發展進程見表2。

表2 德國國家資歷架構發展進程

牛金成在分析了德國國家資歷框架的框架結構、水平結構和類型結構三個維度的基礎上總結了德國國家資歷框架的特點。具體而言包括：第一，整合現有資歷，突出功能定向的作用。德國國家資歷框架有方向性功能，但缺乏調節功能，是德國對現有各教育領域所獲資歷的綜合評定。第二，強調行為能力。學習結果是德國國家資歷框架的基礎，但與此同時，學習結果與個體的職業發展和個性發展也有一定的聯系，擴大了行為這一概念的范圍。第三，強調資歷間的等價性與差異性。德國國家資歷框架中有職業資歷與學歷資歷兩個方面，可以實現在各級資歷等級上有相同的價值，即等價性；與此同時，不同教育領域中的不同資歷可以通過不同的教學過程獲得，并在不同的任務領域之中運用，即差異性。第四，類型多、數量多，表述清晰具體，操作性強。第五，資歷框架自正式實施以來一直處于不斷完善和動態發展之中。

（三）香港地區型資歷框架的建設

香港特別行政區政府于2000 年第一次提出資歷框架的概念。2008 年，香港特別行政區政府頒布了有關法律，正式推出了資歷框架。香港的資歷框架有7個資歷級別，涵蓋專業人才、繼續教育、培訓等教育范疇，期望為地方職業教育和培訓機構服務，通過資歷架構體系界定不同行業從業者的能力標準，提升其勞動技能。截至2020 年2 月，香港實施的《能力標準說明》已經覆蓋了22 個行業，接近35 000 人通過了以往的資歷認定機制，獲得資歷證書7.2 萬張。資歷框架評估和認可了4800 多個培訓課程，8200 多個被認可的學術和專業資歷證書可供進修者選擇。香港職業教育與資歷框架發展進程見表3。

表3 香港職業教育與資歷框架發展進程

香港資歷框架制定了兼顧體系中各層級標準與行業特色的《通用能力說明》與《能力標準說明》。為了資歷框架體系能夠穩定運行，有明確的立法支持，通過制定相關法規、條例等，將各項責任落實到具體的責任機構。同時，資歷名冊的推出也提升了體系運行的可靠性，資歷名冊上登記的課程以能力為本，學習者可根據個人情況在資歷名冊中選擇需要的課程進行學習，學習者的學分不僅能夠累計與轉換，同時還能對先前的學習成果進行認定。值得注意的是，資歷主要涵蓋行業部門，有利于企業對其員工進行評估。另外，香港的行業協會有較高的專業性和影響力，遵循市場原則發展，高度關注和回應社會需求。香港資歷框架的學術評審條例是在香港教育界內部自發形成的，具有較好的社會基礎。以上兩點也正是該資歷框架被社會廣泛認可的主要原因。

四、粵港澳大灣區戰略下港澳資歷框架體系的實施路徑

（一）推動社會各方力量參與

從國際上成功的資歷框架建設經驗可以看出，資歷框架的構建涉及多個參與主體，特別是歐洲各國在總結自身建設經驗時還強調利益相關者廣泛參與的重要性。港澳資歷框架的構建既要與就業市場對人才的選拔標準相一致，又需要與學習者學習和培訓的需求相符合，需要多元利益相關者共同參與。雖然對資歷框架的社會需求較多，資歷框架的價值也得到了較多國家和地區的認可，但社會認可度還不高，推行也存在一定的困難。這凸顯了多方參與運行機制的重要性，特別是政府參與的主體地位。因此，支持各方利益相關者在港澳資歷框架的制定、實施和評估等過程中發揮作用是十分必要的。

首先，政府應在政策與經費方面提供支持，財政部和人社部等機構應發揮其職能，保證工作各步驟有序開展，以“共贏”的理念積極參與。其次，行業協會和用人單位對自身所在行業的了解程度較高，能夠提高資歷框架中各項標準的準確度、合理性。基于此，可以成立港澳行業咨詢協會，由行業專家、企業員工、雇主代表等組成，其工作職責主要包括：制定行業能力標準和先前學習成果認證機制；統籌編寫能力標準說明；根據行業標準設計培訓課程；負責行業的咨詢和資歷框架的推廣工作。再次，培訓機構和中高等院校對資歷框架中課程資源的開發與建設發揮著重要作用。加強職業院校和培訓機構與高等院校合作，共同致力于職業教育和職業培訓的健康發展。最后，學習者和求職者是資歷框架構建的中心位，也是資歷框架建設的最大受益者，他們對資歷框架的感受與評價直接決定資歷框架運行能否順利運行。一方面，學習者與求職者應充分表達自身的合理需求，積極參與資歷框架的構建；另一方面，學習者與求職者也要提升自身能力，提升終身教育素養。

（二）推動理念先行與立法保證

資歷框架遵循的教育理念與傳統的教育理念有著本質的區別。傳統教育以教師教學為中心，而資歷框架是基于終身學習理念，強調終身學習和學習能力的培養。首先，要讓多方利益相關者充分認識資歷框架的意義，每一位成員都意識到自己是終身學習的實踐主體，進而主動參與；其次，從總體上來看，即使在香港和廣東都已建立資歷框架的條件下，人們對資歷框架的主要內容與構成要素依然沒有清晰的認識，因此也需要將資歷框架整個體系的相關知識向人們進行普及；最后，港澳資歷框架的構建在一定程度上會改變他們的教育行為，因此在思想上要做到對所有教育類型一視同仁。

促進港澳資歷框架的構建不僅需要理念先導，還需制定相關的法律作為保障。港澳兩地處于“一國兩制”的背景下，相比于其他地區構建區域性資歷框架具有先天的優勢，因此，可以組織有關部門，聘請法律、教育及企業等的專業人士組成專門的工作小組，制定法規、條例，落實責任機構，就資歷框架的規劃與設計、運行與保障、溝通與銜接等內容進行討論。

（三）確立“港澳學分銀行”制度

建立學分銀行制度和學習成果認證制度是促進我國職業教育發展的關鍵措施。學分銀行是在借鑒銀行某些功能特征的基礎上，通過學分的形式，認證、積累和轉化各類學習成果的一種視覺化表達。2012年，廣東、云南等地方開放大學成立之后，在政府支持下，大部分都成立了學分銀行，積累了較多寶貴的經驗。通過學分銀行，學習者可以突破學習時間的限制，為學習成果積累學分，也可以突破專業限制，將非學歷教育與學歷教育二者結合起來，最終實現各類教育間學分的相互轉換。

“港澳學分銀行”建設主要包括四個方面的內容。首先，中高等院校與教育培訓機構要聯合行業企業開發相應的課程資源，保證課程的基礎性、理論性與實踐性，架起由學習到職業的橋梁。其次，完善先前學習成果的認證，將權威的社會通用能力證書、行業職業技能證書等轉化為高等教育學歷教育的課程學分，或者在學習者取得各種非學歷證書的過程中，持學校所學課程證明申請免試已經學習的課程，以避免重復學習。再次，開展各類教育形式之間的學分互認與轉換，推進與其他地區資歷框架的對接，促進資歷框架的持續發展。最后，建立信息服務平臺，學習者可以在學分銀行開設個人專屬賬戶，進行學習成果繳存、查詢學習檔案、查詢學分轉換規則及生成成績證明等操作，各級學分銀行管理人員主要是對個人賬戶中學習成果進行鑒定、學分轉賬及審核等。

（四）堅持本土化與國際化并重

港澳資歷框架構建要考慮國內的實際情況。從國內已構建的資歷框架來看，一方面，級別和標準不同，具體體現在不同地方的資歷框架有不同的級別和標準，如香港的資歷框架有7 個級別，而國家開放大學根據自身特征等構建的資歷框架有10 個級別。另一方面，資歷級別數量相同但層次不同，如香港特別行政區和廣東省都是7 個級別的資歷框架，但兩者第一級對應的階段不同，前者第一級對應初中，后者第一級對應小學。

資歷框架建設堅持國際化方向，是我國對外開放政策的要求。關注資歷框架國際化，有利于學習者進行國際交流。從資歷框架國際化實踐來看，2016 年6月，香港資歷框架與歐盟資歷框架對接；2017 年7月，香港資歷框架與新西蘭資歷框架對接。因此，相關負責部門可以委托外界顧問，在分析香港與其他國家或地區已形成的對接路徑的基礎上，對港澳資歷框架中資歷標準與層級、資歷名冊、資歷學分等具體內容進協調。香港的資歷框架理念和實踐相對于廣東或其他國內地區來說較成熟，港澳資歷框架的國際化構建也可以依照香港與其他國家或地區進行對接的軌跡來展開。

以構建港澳資歷框架體系來促進粵港澳大灣區教育合作與交流，是進一步推動粵港澳大灣區經濟發展的重要途徑，其對新時代教育事業發展、構建學習型社會具有重要的實踐意義。在教育國際化與高質量發展背景下，構建港澳資歷框架需要政府、用人單位與學習者等多方發力，不斷對相關實踐經驗加以提煉，從而得到社會廣泛認可，推進終身教育理念的落實。