21世紀以來糧食收儲政策演進、得失與改革完善*

郭 慶 海 宮 斌 斌

一、問題的提出

21世紀以來，我國惠農政策迭出。在諸多惠農政策中，糧食收儲政策可謂置于顯要之位，備受關注，且不乏爭議。國家先后出臺了最低收購價格、臨時收儲價格、目標價格和“市場收購+生產者補貼”四種形態的收儲政策。政策形態幾經變換，彰顯了改革的復雜性。糧食收儲政策改革從1979年啟動至今，歷經40余年，盡管曲折反復，但始終堅持市場化的改革取向。基于21世紀以來國民經濟發展的階段性變化和加入世貿組織的背景，糧食收儲政策改革面臨著更為宏大的背景和交錯的利益關系。

近20年來，文獻討論主要圍繞糧食收儲政策改革的市場化和收儲政策產生的正負效應而展開，主要觀點如下：2004年以后，以最低收購價格和臨時收儲價格為主要內容的糧食價格支持政策，有力地促進了我國糧食持續增產和農民增收；作為一項“價補合一”的強農惠農手段，糧價支持政策給農民帶來穩定的收入，提升其財富水平；玉米臨時收儲政策雖在一定程度上發揮了增加農民收入和穩定糧食市場的作用，但扭曲了市場價格運行機制，削弱了中國糧食產品的國際競爭力，扭曲了農業生產結構，惡化了生態資源環境；2014年啟動的大豆目標價格政策，導致農民種植收益下降，而且補貼面積和產量“數出多門”導致補貼資金攤薄或增加地方財政負擔；2016年開始以“市場定價+生產者補貼”的政策替代臨時收儲政策，顯著降低了玉米種植農場的土地流轉租金，玉米供需開始逐漸恢復平衡，促進了玉米下游產業對玉米需求的增長，市場供需嚴重不平衡的格局得到了顯著改善，國內外玉米價格“倒掛”現象從此消失；然而，生產者補貼以農民實際種植面積為依據，雖然簡便易行，卻有較強的粗放性。

盡管諸多文獻對糧食收儲政策進行了分析和評論，特別是對玉米臨時收儲政策的實施效果進行了較多的批評，但是對如何進一步深化收儲政策改革卻缺少研究的熱度，特別是對現行的稻麥最低收購價政策和玉米、大豆“市場定價+生產者補貼”政策是否需要再改革的問題，關注漸少。目前的糧食收儲政策并非已進入至善之境，其市場化改革仍有很大空間，既有政策衍生的負面效應還在制約著市場機制作用的發揮，侵蝕著糧農的切身利益。本文試圖基于市場化改革的取向，對糧食收儲政策改革做進一步探討。

二、21世紀以來糧食收儲政策演進

20世紀70年代末到90年代末，是我國糧食流通體制與政策發生重大轉變的時期。1979年國家調整糧食價格結構，將原來的單一統購價調整為國家統購價、超購加價和市場價，總體上提高了糧食價格水平。1985年國家宣布取消農產品統購統銷制度，加快了糧食市場化改革進程，到1991年基本完成了從統購統銷到市場定購的轉變。此后，又歷經了取消雙軌制和回歸雙軌制的反復。基于糧食企業高達2794億元的長期虧損掛賬以及由此造成的國家財政重負，1998年國家啟動了以“四分開一完善”為內容的新一輪糧食流通體制改革，當年11月又進一步提出了實行按保護價敞開收購農民余糧、糧食順價銷售、加強糧食收購資金和糧食市場管理，并推進糧食購銷企業改革等政策。回顧20世紀80—90年代糧食收儲政策的改革軌跡，其基本成就是結束了糧食統購統銷的計劃經濟體制，邁出了糧食購銷市場化的步伐，糧食價格開始向價值回歸。

進入21世紀以來，我國經濟發展進入了工業化中期，無論是國家財力還是工農關系都發生了歷史性的變化。基于我國確立社會主義市場經濟體制、加入世界貿易組織和進入工業化中期三個背景，國家明確突出了糧食領域的市場化改革取向，先后出臺了最低收購價格、臨時收儲價格、目標價格、“市場定價+生產者補貼”四種形態的收儲政策。這四種形態的收儲政策的演進歷程，既不是所有主要糧食品種的演進脈絡，也不是某一糧食品種的演進軌跡，但從中可以看出糧食收儲政策的內在演進邏輯和基本取向。

1.

國務院在2001年發布的《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發〔2001〕28號)中提出，加快推進糧食主銷區糧食購銷市場化改革，在浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京和天津等地放開糧食收購，糧食價格由市場調節。2004年中央和國務院發布了《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，這是進入21世紀以后中央和國務院發布的第一個關于“三農”的“一號文件”。該文件指出，從2004年開始國家將全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營，并對種糧農民實行直接補貼政策。當年國務院又在《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發〔2004〕17號)中指出，“深化糧食流通體制改革的基本思路是：放開購銷市場，直接補貼糧農，轉換企業機制，維護市場秩序，加強宏觀調控”，同時在文件中將糧食最低收購價格加以制度化，提出“必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產區實行最低收購價格”。按照這一規定，國家率先對稻谷實施了最低收購價政策，作物品種包括早秈稻、中晚秈稻和粳稻。水稻、小麥、玉米和大豆是我國四大糧食作物。2003年以前，我國糧食作物的總產量排序依次是水稻、玉米、小麥和大豆。國家首先選擇水稻實施最低收購價政策，或許是基于水稻在居民中的主食地位以及其所占的產量和消費份額。小麥是僅次于水稻的居民主食作物，2006年國家決定將小麥也納入最低收購價政策，這意味著基本口糧全面進入最低收購價政策調整階段，國家將居民的主食安全擺在了頭等重要的位置。

糧食最低收購價政策不同于1990年實施的最低保護價格，其基本思路是：當市場價格低于最低收購價格時，國家啟動糧食最低收購價格執行預案，委托符合條件的收購主體按照最低收購價格在主產區入市收購農民手中的糧食，以穩定市場價格；當市場價格高于最低收購價格時，國家不啟動糧食最低收購價格執行預案，收購主體隨行就市自行收購。政策實施區域主要集中在糧食主產區。稻谷最低收購價政策涉及11省，小麥最低收購價政策涉及7省。國家公布的稻谷最低收購價格連續四年(2004—2007年)保持持平，小麥最低收購價格兩年內(2006—2007年)保持穩定。但是2007年以后，全球金融危機的爆發致使國際糧食形勢發生了重大變化，國際糧食價格的暴跌嚴重波及國內市場價格，國家決定通過提高最低收購價格來加大對稻谷和小麥的保護力度，以進一步穩定糧食生產，保障農民收益。數據顯示，稻谷和小麥最低收購價格自2008年以來連續7年提升，至2014年調整至歷史最高值。其中，早秈稻、中晚秈稻和粳稻的最低收購價格分別漲至2.70元/公斤、2.76元/公斤和3.10元/公斤，各品種累計提價約90%，年均增長率在6%以上；白小麥、紅小麥與混合麥的最低收購價格均增長至2.36元/公斤，累計提價約57%(見表1)。

表1 2004—2022年糧食收儲價格及政府干預價格(單位：元/公斤)

2.

在水稻和小麥實施最低收購價政策的背景下，玉米主產區農民也對玉米的支持和保護產生了期待。在2008年之前，東北玉米價格僅在1.4元/公斤左右，在農業生產資料價格剛性增長的趨勢下，玉米收益不高，農民生產積極性受挫。從消費用途看，雖然只有大約10%的玉米進入主食消費，但至少有70%的玉米用作飼料或其他形態的食品消費。從居民營養和消費趨勢的角度看，玉米的地位絕不亞于水稻和小麥，且其消費在未來的較長時間內增長更快。東北地區同時也是大豆主產區，20世紀90年代以來，其大豆種植面積一路下滑。為了保護農民種植玉米和大豆的積極性，主產區政府積極爭取將玉米和大豆納入保護價，以調動農民種糧積極性。此外，受全球金融危機的沖擊，全球大宗農產品價格開始下跌，對國內市場價格的沖擊也日益增強。

基于以上背景，2008年國家決定在東北三省及內蒙古自治區(東四盟)啟動玉米和大豆臨時收儲政策。作為最低收購價政策的拓展形式，臨時收儲政策是為穩定糧價制定的應急性政策，故定位為“臨時”，由國家發展和改革委員會根據具體的市場情況，制定當年實行一次或者多次臨時收儲價格和收儲量，并委托國有糧食企業按照收儲價格收糧。大豆臨時收儲價格采用統一定價原則，玉米臨時收儲價格采用各省(區)單獨定價原則。政策實施以來，國家公布的臨時收儲價格呈現逐年遞增之勢。2008年大豆臨時收儲價格為3.70元/公斤，到2013年上漲至4.60元/公斤，漲幅為24.32%。2008年黑龍江省、吉林省的玉米臨時收儲價格分別為1.48元/公斤和1.50元/公斤，內蒙古自治區和遼寧省的臨時收儲價格均為1.52元/公斤；2013年達到歷史最高值，其中，黑龍江省2.22元/公斤，漲幅50.0%；吉林省2.24元/公斤，漲幅49.33%；內蒙古自治區和遼寧省2.26元/公斤，漲幅48.68%。2015年，國家下調玉米臨時收儲價格，但是降幅并不明顯，下調后四省區玉米臨時收儲價格仍高達2.00元/公斤(見表1)。

3.

玉米和大豆的臨時收儲政策畢竟屬于一個臨時性的應急政策，并不具備持續的初衷。最低收購價政策雖然有利于調動農民積極性，但同時會產生扭曲市場的流弊。2010年以后，政學兩界對實施目標價格改革的呼聲逐漸升高。2014年，國家取消了大豆臨時收儲政策，以大豆為對象在東北地區推行目標價格改革試點。目標價格改革成為農產品定價機制改革的破冰之舉。大豆目標價格補貼政策是在大豆價格主要由市場形成的基礎上，國家事先確定能夠保障農民獲得基本收益的大豆目標價格，當市場價格低于目標價格時，國家根據目標價格與市場價格之間的差額進行補貼；當市場價格高于目標價格時，生產者隨行就市出售糧食，國家不發放補貼。試點階段采取生產成本加基本收益的方法確定目標價格水平，由國家發展和改革委員會牽頭制定，一年一定。2014—2016年國家公布的大豆目標價格均為4.8元/公斤(見表1)。目標價格政策是適應大豆貿易自由化形勢、消除臨時收儲政策弊端、提高大豆產業競爭力的必然選擇，其關鍵在于將臨時收儲價格中的“保收益”功能剝離出來。2017年，大豆目標價格政策被生產者補貼政策所替代。

4.

始于2008年的玉米和大豆臨時收儲政策并未體現出“臨時”的初衷，而是連年持續，且表現為價格剛性上升的特征。到2014年，國產玉米的價格已經高出進口玉米50%，甚至更高，導致國產玉米積壓總量超過了2億噸，進而產生了多重負面效應，使得臨時收儲政策難以為繼。鑒于此，2015年，國家調低了東北四省區的玉米臨時收儲價格，這是市場化改革的重要信號。然而，玉米臨時收儲政策釋放的巨大負面影響仍然難以消除，因此，《2016年政府工作報告》中提出，“要引導農民適應市場需求調整種養結構，適當調減玉米種植面積”，“積極穩妥推進玉米收儲制度改革，保障農民合理收益”。2016年7—9月，東北各省區陸續下發了建立玉米生產者補貼制度實施方案的通知。至此，玉米生產者補貼政策應運而生。生產者補貼政策以“市場定價、價補分離”為原則，旨在在完善市場價格形成機制的同時保障農民合理收益。根據各省區的政策文件規定，生產者補貼政策的補貼對象是該省(區)合法耕地上實際種植的生產者，補貼依據是生產者當年在合法耕地上的實際播種面積，最終以“一卡(折)通”的方式下發至生產者手中。

玉米臨時收儲政策的終結，在宏觀政策上的一個重要反思，就是必須重視市場在資源配置中的作用，這是2016年國家出臺生產者補貼政策的基本取向。在玉米生產者補貼政策取得初步成效的基礎上，鑒于大豆目標價格改革流產的現狀，2017年中央一號文件提出進一步調整完善東北地區大豆價格政策，在繼續完善玉米生產者補貼政策的同時，將原在東北地區實施的大豆目標價格政策改為“市場化收購+補貼”的生產者補貼政策。玉米和大豆的生產者補貼政策使政府干預退出了收購市場，價格完全由市場供求關系決定，實現了市場調節資源配置的政策意圖。

三、實施糧食收儲政策的得失

因糧食具有人類最基本的不可替代的生存資料的屬性，糧食安全往往被置于國家利益的至上地位。但由于每個國家的糧食生產資源稟賦不同以及人口規模不同，它們所采取的糧食安全戰略也有所不同。與其他國家相比，我國在糧食安全上具有任何其他國家所不具備的特殊性。我國不具備像美國那樣的國家的良好資源稟賦，甚至不如同是人口大國的印度的資源稟賦。同時，作為世界人口第一大國，我國的糧食需求絕對量占世界谷物總產量的24%。如果我國糧食自給率降低到一個較低的水平，大量從國際市場購買，可能會遇到糧食是否可獲性問題。我國已經進入工業化中期階段，按常規觀點看，應當降低對糧食安全的關切度，但必須看到，至今我國的糧食(谷物)占有水平也僅在430公斤左右，只是略高于400公斤的世界平均水平，不僅與多數發達國家相比具有明顯差距，而且與農業較為發達的發展中國家相比也有明顯差距。所謂工業化中期應當有能力降低糧食安全目標的觀點，并非廣而通行的規律。資源的匱乏和人口眾多的國情，將使我國在一個較長的時間內都不會降低對糧食安全的關注度。因此，將保障糧食安全作為國家農業政策的重中之重自有其必然性與合理性。

1.

實施糧食收儲政策的第一大收獲是糧食產量持續多年增長。2004年以前連續五年的糧食減產是國家出臺水稻和小麥最低收購價政策的重要背景，此政策旨在調動農民種糧的積極性。國家在當年同時出臺了糧食直補政策，可見國家對增加糧食生產的期望之切。與糧食直補相比，有保障的收購價格更易喚起農民的熱切響應。2004和2005年，我國水稻種植面積分別比2003年增長6.6%和8.8%；水稻產量分別比2003年增長11.5%和12.4%。小麥在2006年實施最低收購價格之后，2006和2007年種植面積分別比2005年增長3.5%和4.3%，產量分別比2005年增長11.3%和12.4%。2008年玉米實施臨時收儲價之后，由于在8年之內5次提價，對生產者的激勵尤其顯著。2015年玉米種植面積和玉米產量分別比2007年增長了49.8%和70.8%。水稻、小麥、玉米和大豆四大糧食品種價格支持政策的實施，推動糧食總產量實現了十二連增，其中玉米對糧食增產的貢獻率為72.44%。與2003年相比，2015年的糧食播種面積和糧食總產量分別增長9.5%和53.4%，達到歷史最高水平。2016年，國家針對玉米高庫存的問題，提出推進農業供給側結構性調整，將玉米臨時收儲政策改革為生產者補貼政策，與此同時出臺了東北“鐮刀彎”地區的種植結構調整政策。玉米作為高產作物，其種植面積減少致使2016—2018年糧食總產量略有下降。但生產者補貼政策的實施，除調減了“鐮刀彎”地區的玉米種植面積，使玉米產量略有減少外，并未影響核心產區農民種糧積極性，糧食產量平穩。2019年以后，糧食總產量在2015年的基礎上仍呈持續增長趨勢。

實施糧食收儲政策的第二大收獲是糧農收入的增加。以水稻最低收購價格的實施情況為例，2005年實施水稻最低收購價格之前，水稻市場價格平均比最低收購價格低0.12元/公斤，按保護價售糧，農民當年可多得14億元收入。玉米臨時收儲價格對農民增收的效應更加明顯。以吉林省和黑龍江省為例，2004—2007年兩省玉米現金收益處于低位，維持在200—320元/畝之間。2008年，兩省玉米現金收益呈現上漲態勢，與上年相比，吉林省漲幅為20.25%，黑龍江省漲幅為31.55%。2011年吉林省和黑龍江省玉米現金收益分別上漲至693.51元/畝和570.82元/畝，并在此后年份維持在超高水平(見圖1)。吉林省農民人均從種植業中獲得的純收入由2007年的2660.26元增加到2013年的5982.52元，提高了1.25倍，種糧成為一個收益不菲的產業。增加農民收入并不是與增加糧食生產、保障糧食安全并列的政策目標，增加農民收入與增加糧食產量之間實質是手段與目的的關系。增加農民收入是手段，增加糧食產量是目的。考察2004年以后的農民收入政策，基本上都指向了種糧的農民，而不是所有的農民。說到底，實施糧食收儲政策的根本目的是保障國家糧食的持續性增長。

圖1 2004—2015年吉林省與黑龍江省玉米現金收益情況

2.

在2004年以來的近20年時間里，我國的糧食生產呈現持續上升的趨勢，農民對糧食生產也保持了較高的熱情，這是1949年以來我國糧食增產持續最長的時期。糧食增產固然受到科技進步的重要影響，但其中政策的強力支持也發揮著主體作用。政府通過支持政策的運用，如期達到了糧食增產的目標。然而，在肯定政策的增產效應的同時，還必須看到為此所付出的代價，以及衍生的負面效應。

第一，降低了糧食市場競爭力。我國加入世界貿易組織后，糧食市場已經不再具有封閉性，國內外市場越來越一體化。糧食作為差異性不大的產品，市場競爭主要表現為價格的競爭。在產品同質的條件下，價格越低，市場占有率越高。在統購統銷制度下，作為主要農產品的糧食價格長期低于價值，以“剪刀差”的形式為國家工業化提供了大量的資本積累。改革開放后，糧食提價和“放價”成為改革的基調。20世紀80—90年代，提高糧價的聲音在政學兩界起伏不止。在歷經糧食價格“雙軌制”和多次提價后，糧食價格逐步回歸價值。進入21世紀以來，伴隨著糧食支持價格政策的實施，糧價逐年高企，開始高于國際市場價格。以玉米為例，2013年5月國內外玉米價格首次出現“倒掛”，且價差逐漸拉大。2014年和2015年國產玉米價格分別為每噸2376.39元和2234.15元，而同期國際市場玉米到岸價分別為每噸1808.94元和1557.71元。在一個開放的市場，如果國際市場玉米具有顯著的價格優勢，勢必會增加國內進口。2008年以來，我國進口玉米連年增加，2010—2015年累計進口玉米1910.82萬噸，其中2012年達到歷史最高值(519.09萬噸)。這種基于國內國際價格差額的進口，勢必會造成國產玉米積壓。2015年國產玉米庫存積壓總量已達到2.5億噸，與當年全國玉米產量基本持平。

第二，抑制了下游產業發展。在我國的谷物中，玉米、水稻和小麥的產量位于前三位，但它們在用途方面存在差別，導致它們的產業鏈長度也各有不同。水稻和小麥主要用于居民的主食，雖有一部分用于糕點等食品以及其他產品加工，但所占比例不高，且具有較大的市場消費彈性。玉米與水稻、小麥不同，用于主食消費的比例僅占總消費量的10%，其余90%則用于畜牧業和加工業的原料，轉化為畜產品和加工品，在加工品中有一部分屬于工業品。玉米價格的任何變化都將影響畜牧業和玉米加工業的成本，從而決定下游產業的效益和興衰。在2008年啟動玉米臨時收儲購價格之后的8年中，有5年提升了臨時收儲價格，玉米價格由2007年的1.36元/公斤提升到2013年的2.24元/公斤，價格提升幅度達64.7%。連續提升的玉米價格顯著地增加了畜牧業和玉米加工業的原料成本，使下游產業苦不堪言。2011年以后，玉米加工企業的經濟效益低于盈虧平衡點，企業開工率逐漸下降，到2015年玉米淀粉企業開工率僅為58.35%。即使是產業鏈較短的水稻和小麥，在托市價格下，國際市場也影響或打破了國內稻谷和小麥產需基本平衡的格局，形成了“稻強米弱”“麥強面弱”的局面，稻米和小麥加工業經營持續低迷，整個行業舉步維艱。

第三，扭曲了種植業結構。在糧食價格連續提升之后，糧食生產成為一個顯著獲利的產業，糧食生產積極性受到空前激勵，這一點在玉米生產中尤為突出。從2004年開始，玉米種植面積出現增長趨勢，2008年開始實施玉米臨時收儲價格，當年的玉米價格就比上一年提升了0.14元/公斤，明顯地拉動了第二年玉米種植面積由上年的3098萬公頃增加到3294.8萬公頃，增長幅度為6.3%。到2015年，即玉米臨時收儲價格達到最高點的第二年，玉米種植面積達到4496.84萬公頃，比2003年增長了86.8%。如果說1999—2003年存在人為調減玉米種植面積的因素，使該期間玉米面積大幅度減少的話，那么到了2004年以后，這個因素已經化解。以2007年的數據為基礎，2015年的玉米種植面積增加了26.56%。玉米種植面積的大幅度增加，意味著一部分不太適宜種植玉米的地塊也開始種植玉米，顯然這是源自于價格的拉動力量。這些增加的玉米種植面積，在東北玉米主產區集中體現在所謂的“鐮刀彎”地區。這在客觀上扭曲了正常價格下的種植結構。2015年，東北三省的玉米種植面積已經占到農作物種植面積的58.5%，占糧食作物種植面積的62%，其中，遼寧省這兩個指標分別為67.4%和81%，吉林省分別為75.9%和76.8%。與此同時，未進入價格保護的雜糧、雜豆的種植卻受到沖擊。以吉林省為例，2015年該省雜糧、雜豆占糧食作物的種植比例由8%下降到4.6%，減少10萬公頃。這意味著玉米一枝獨大的作物結構已經形成，這種結果必然導致資源的不合理利用，進而造成生態資源的破壞。例如，在東北東部山區出現了過墾問題，25度以上的坡耕地也種上了玉米；黑龍江省的大片濕地被開墾為糧田，種植玉米和水稻。

第四，政策收益轉化為地租。“地租的高低是農產品價格高低的結果。”玉米臨時收儲價格的托市功能將玉米價格推向高位，使得玉米成為獲利頗豐的投資熱點，地租也隨之被推高。到2015年，東北玉米主產區的地租達到了糧食單位生產成本的40%—50%。2004年吉林省玉米作物地租是109.91元/畝，2015年上漲至385.22元/畝，年均增長11.02%。臨時收儲價格取消后，價格回歸市場，地租開始回落。然而，作為替代性政策的生產者補貼實施后，并未終止政策收益向地租的轉化，因為生產者補貼按播種面積發放，大大地提高了土地的含金量，導致承包戶要求獲得更多的絕對地租。近年來，地租開始回歸到2016年以前的水平。為了使政策補貼歸屬實際生產經營者，某些地方將糧食生產補貼直接發放給租地者。事實證明這是徒勞之舉，因為補貼額以土地面積作為計算依據，無論發給誰，它都與土地相聯系，這是抹不掉的客觀存在。因此，當補貼發放給租地者時，土地出租者通過提高租金的方式又將補貼轉移到自己手中。最低收購價格因其托市作用，同樣生成了抬高地租的結果。土地含金量的提高以及由此而生成的地租水平的提高，會成為承包權退出的障礙性因素，同時也會成為退出補償金高企的致因。較高的地租成為土地出租者比較看重的財產性收入，在退出承包權時，會增強承包權持有人對土地的珍惜感，不會輕易做出退出決策。特別是新的《農村土地承包法》不再把農戶退出承包地作為進城落戶的條件，更會滯緩農民的退出行為。地價是地租的資本化，當地租提高之后，必然提高農戶對退出土地補償金的期望值，這既會增加補償難度，也會延緩承包權退出的進程。因此，改革與土地面積掛鉤的價格支持和生產者補貼方式，既有利于降低規模經營主體的租地成本，也有利于土地承包權的退出。

第五，抑制了糧食市場活力。支持性價格政策的基本作用是托市，在最低收購價政策和臨時收儲政策啟動之后，糧食市場出現了中儲糧公司“一家獨大”、壟斷收購的格局。在臨時收儲價格下，中儲糧收購的玉米基本占到了市場份額的100%，這是導致糧食大量庫存的直接原因。為去除糧食的高庫存，國家花了幾年的時間，以廉價拍賣的方式消化陳化糧。但是這種方式不僅造成糧食積壓所生成的浪費，也使財政不堪重負。在現行的體制之下，作為擔當最低收購價格和臨時收儲價執行職能的國有糧食企業，不是以調控糧食市場為目標，而是以企業贏利和賺取國家糧食倉儲費為目標，致使糧食倉儲管理中腐敗現象滋生不息。近年來，紀檢部門對糧食企業的腐敗問題多有披露。

四、糧食收儲政策的改革完善

2012年以后，隨著市場的變化，國家開始意識到糧食收儲政策在其所得之外的所失，當時較多地指向了玉米的臨時收儲價格。為了盡量減少價格政策對市場的扭曲，國家于2014年開始實施大豆目標價格改革試點，但大豆目標價格改革三年后就以失敗而告終。2016年，國家終結了玉米臨時收儲政策，作為替代性政策，出臺了“市場收購+生產者補貼”的方案，而且十分鮮明地再次強調了發揮市場在配置資源中的作用的改革取向，這無疑是完全正確的。然而，需要分析和反思的并不僅是玉米的價格政策，而且是整個一攬子的糧食收儲政策。對整個糧食生產支持政策的考量，應當繼續堅持市場化的改革取向，使改革有利于產業之間的協調發展，有利于從根本上保護農民的利益，有利于提高糧食的市場競爭力。基于此，應從以下幾個方面尋求糧食收儲政策改革完善的方案。

1.

從2004年至今，水稻和小麥最低收購價格得以長期維系，在于下游產業鏈較短，價格對下游產業的影響不如玉米顯著。然而，水稻和小麥最低收購價格事實上潛伏著不可忽視的弊端。一是作為最低收購價格，其托市的作用縮小了市場價格的活動區間，當市場價格下行時，最低收購價格起到了下行的攔截作用，雖然避免了價格下降所引致的生產者收益下降，但最低收購價格不是市場供求決定的價格，并不反映市場供求關系。順價銷售會給銷售帶來壓力，造成產品積壓，同時，這也切割了國內外市場的價格聯系，使國產糧食缺乏市場競爭力。當最低收購價格啟動且國際市場價格低于最低收購價格時，進口糧食會增加，從而擠壓國產糧食市場。二是盡管水稻和小麥的產業鏈較短，但就現實看，加工業已經面臨著托市價格的壓力，顯著壓縮了加工產品的盈利空間。三是作為基礎產品的糧食是所有社會居民的必需品，糧食價格直接決定著所有勞動力的成本，托市收購不利于降低社會勞動力成本，這一點往往被人們忽視。水稻和小麥是當前位于第二和第三位的主要糧食作物，二者的產量占糧食總產量的50%以上，這意味著市場上還有一半的糧食受到托市價格的影響。四是當最低收購價格啟動時，作為政策執行方的中糧集團成為收購市場的壟斷企業，為賺取更多的倉儲補貼，可以“順價”銷售為名拖延新糧上市，既擾亂了市場，又增加了國家的財政支出。因此，從長期市場來觀察，應關注糧食市場競爭力的提升，選擇時機，逐步使水稻和小麥退出最低收購價政策，以對市場影響更小的政策替代最低收購價政策，這既有利于保護農民種糧積極性，又有利于發揮市場配置資源的作用。

2.

目前玉米和大豆的生產者補貼政策雖然消解了臨時收儲價格的多重負面效應，但生產者補貼卻以土地面積作為計算補貼的依據。前已述及，與土地面積掛鉤的政策具有簡便易行、實施成本低的優勢，然而這一優勢的另一面是它粗放性的劣勢。這種政策機制不僅不具備多產多得的彈性機制，而且會將補貼轉化為地租。大豆目標價格政策失敗的一個主要原因就在于，以土地面積作為計算補貼依據的粗放性，無法規避來自生產者的道德風險。不僅收儲政策與土地面積掛鉤，曾經的糧食直補政策、農業綜合補貼政策，以及目前執行的耕地地力補貼政策等均與土地面積掛鉤。各種與土地面積掛鉤的補貼疊加在一起，加重了租地者的負擔，進而影響了承包權退出的進程。這種負面作用一直被忽略，未能引起決策部門的關注。政策補貼與土地面積掛鉤，既反映了補貼方式的落后，也反映了我國現代化進程中管理理念的落后，以及對政策負面連鎖反應認識的遲鈍性。因此，未來糧食收儲政策實施必須與土地面積脫鉤。

3.

無論是改變與土地面積掛鉤的政策實施方式，還是水稻和小麥退出最低收購價政策，可選擇的替代政策應是目標價格政策。

2012年前后，國內政學兩界對糧食目標價格改革予以高度關注，對糧食實施目標價格的必要性和有利性進行了論證，試圖以此替代臨時收儲政策。2014年，國家在東北地區啟動了大豆目標價格改革試點，但在僅僅三年之后便擱淺。深入考察大豆目標價格改革的失敗，不難發現，其原因并非在于目標價格政策本身，而是由于實施方案的粗放性所導致的道德風險和對農民積極性的傷害。主要歸于兩點：一是目標價格不能保證農民獲得合理的收益。以黑龍江省為例，按實施的目標價格計算，大豆畝均收益為217.04元，而當年玉米畝均收益為348.30元，每畝玉米的收益比大豆高出131.26元。收益之差如此顯著，未能改變大豆種植收益低下的現狀。在試點地區，玉米和大豆是典型的競爭型作物，比較收益不合理，必然會傷害農民種植大豆的積極性。二是以土地面積為核定補貼的依據導致發生道德風險。在既定方案中，實際種多少大豆以農民上報為準，進而出現大量的虛報現象。某些村干部不能盡職監管，甚至趁機謀利。

作為目標價格政策實施的要點，除了確定一個有利于調動農民生產積極性的“生產成本+合理收益”的價格水平外，必須能夠最大限度地規避道德風險。目標價格水平的確定，并不存在不可克服的難點，僅僅是一個實際生產成本和合理收益的測定問題，真正的難點是道德風險的規避。在大豆目標價格政策啟動前，有文獻提出了以信息化平臺為基礎，構建封閉的收購結算體系的思路。目前除個別文獻對目標價格政策的再啟有所關注外，對此討論似乎歸于沉寂。遺憾的是，至今人們仍對目標價格政策的失敗原因及重啟目標價格政策的條件，缺乏深入反思和重新評估。

與最低收購價政策和生產者補貼政策相比，目標價格政策至少可以釋放多重正面效應：一是發揮市場機制的作用。最低收購價格屏蔽了價格的下行空間，使消費者或下游企業無法分享價格下行的利益，不利于降低下游企業成本和社會勞動力成本。目標價格不進入收購市場，價格起落由供求關系決定。當價格下行到目標價格之下時，生產者可以通過目標價格補貼得到正常收益，消費者同時分享了價格下行的利益。二是有利于打破國企壟斷。在最低收購價格啟動時，國企成為獨家收購的壟斷主體，控制了大部分糧源。企業出于追求政策補貼的動機，不愿及時開放糧源，不利于供求平衡。在實施目標價格政策下，不存在收購市場的壟斷，各類糧食企業均以平等地位收購糧食，有利于形成競爭型的市場結構。三是有利于克服生產者補貼缺乏彈性的弊端。現行的生產者補貼通常三年一個調整周期，補貼水平一定三年，無論執行年度的市場價格是高是低，都是既定的補貼額度。在價格過低的年度，不能補償生產者的損失；在價格高的年度，又會放大下一個年度的供給信號。目標價格具有彈性補貼機制，根據市場價格對目標價格的偏離程度確定補貼額度。同時，當市場價格等于或高于目標價格時，目標價格政策不啟動，既不會放大下一個年度的供給信號，又可以節省國家的補貼開支。四是有利于激勵生產者的積極性。生產者補貼在補貼周期內是一個既定的量，多生產不會多得，而目標價格政策實行多賣多得的原則，生產者增加的供給可以分享目標價格的支持，有利于鼓勵生產者創造級差地租Ⅱ。

4.

目標價格政策的失敗，反映了我國糧食收購結算體系的嚴重落后。深入分析，這是人為的落后，而非技術條件的落后。至今，農村糧食收購仍然是以糧食經紀人為主，他們或者自己販運，或者受糧食企業或加工企業委托，而結算方式是“一手錢一手貨”。這種十分傳統的方式讓農民看得見摸得著，糧食轉手后直接見錢，所以深受農民歡迎。但是這種方式無法與現代化接軌，無法為目標價格政策的實施創造條件。這里所講的現代化糧食結算方式，是指以信息化網絡為平臺，以金融機構為媒介，收糧企業和賣糧農戶同時在金融機構開戶，收糧企業在金融機構預存收購資金，糧食企業在收購農民糧食后，向金融機構提供農民售糧憑據，由金融機構依據售糧憑據將糧款直接打入農戶“一卡通”。在目標價格政策機制下，通過這種封閉的結算方式，能夠規避虛報種植面積的道德風險。至于企業與農戶“合謀”作弊問題，可能的方式：一是刻意壓低糧價，以套取更多的價格補貼；二是虛報賣糧額獲取目標價格補貼款。前者可以通過將不同質量糧食的市場平均價格而不是個售價格作為目標價格補貼的依據，從而得到化解。后者對賣糧企業來說，同樣面臨著風險，發生的概率極低。

結 語

21世紀以來的20多年，是國家對農民增收的政策支持強度最高的時期，糧食收儲政策在其間發揮著主體性作用，但是某些收儲政策所釋放的負面效應使其難以為繼。從玉米臨時收儲價格到生產者補貼政策，是對收儲政策負面效應的修正。目前稻谷、小麥、玉米和大豆四大糧食品種所實施的最低收購價政策和生產者補貼政策，并不是一個可穩定執行的長久之策，仍存在著顯性或隱性的弊端。盡管推進糧食市場化改革是早已確定的基本取向，但在糧食流通領域的政策支持并不具備徹底退出的條件，權衡之下，目標價格政策仍是一個可取的選擇。盡管它曾經擱淺，但不是目標價格政策本身的問題，而是方案粗放的必然結果。

在未來糧食收儲政策改革的基本思路上，應在繼續堅持市場化改革取向的基礎上，建立一個多維目標兼顧的平衡框架，既要有利于糧食本身的發展，又要有利于下游產業的發展；既要有利于穩定糧食種植面積，又要有利于結構優化和生態可持續；既要有利于保護種糧農民的積極性，又要提高市場競爭力；既要有利于當前生產，又要兼顧長遠利益。

糧食收儲政策的演進起伏，促使人們進一步思考如何加快建設一個現代化的糧食流通體系，這其中固然包括糧食流通體制、糧食流通設施、糧食流通主體等內容，在硬件設施建設上不乏關注和實施措施，體制方面的改革也在持續進行。但是在糧食市場結構及收購方式、糧食流通結算體系建設上卻明顯遲緩，甚至尚未進入決策視野，這無疑是一種短見。時而出現的糧食市場壟斷、傳統落后的糧食收購方式和流通結算方式，將會越來越限制糧食市場的暢通和現代化的進程。

①此處數據來源為作者根據國家統計局網站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)提供數據整理計算所得。②玉米臨時收儲價格的執行地區為東北三省和內蒙古的東四盟，在現有統計年鑒中只有吉林省提供了來自農業(種植業)的人均純收入數據。吉林省是我國的玉米核心產區，也是種植玉米比例最高的地區，因此吉林省的數據可以反映臨時收儲價格對農民增收的作用。由于統計口徑的調整，可獲得的農民人均純收入數據截止到2013年，所以在此用2013年的數據與執行玉米臨時收儲價格之前的2007年數據進行比較。2013年玉米臨時收儲價格第五次提價，代表了臨時收儲價格的最高水平。③此處數據為作者通過布瑞克農業數據庫(www.agdata.cn)查詢2013—2015年玉米市場價和玉米進口完稅價的數據并整理計算所得。④此處數據為作者通過海關統計數據查詢平臺(http://43.248.49.97/)查詢2010—2015年中國玉米進口數量并整理所得。⑤此處數據為作者通過布瑞克農業數據庫(www.agdata.cn)查詢2011—2015年玉米淀粉企業開機率的數據并整理計算所得。⑥本段落除價格數據外，其余數據均為作者根據國家統計局網站(https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)提供數據整理計算所得。⑦此處數據來源于國家發展和改革委員會價格司主編：《全國農產品成本收益資料匯編》，中國統計出版社，2005、2016年。為剔除通貨膨脹的影響，本部分數據以1978年居民消費價格指數為基期對相關數據進行處理。⑧中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報指出，“深化糧食購銷等領域腐敗專項整治”，參見《中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議公報》，http://zgjjjc.ccdi.gov.cn/bqml/bqxx/202202/t20220207_169567.html，2022年1月20日。