資源約束下西北旱區保障糧食安全的路徑研究*

鐘 鈺 甘 林 針

2022年中央一號文件提出，“主產區、主銷區、產銷平衡區都要保面積、保產量”，特別是提出“切實穩定和提高主銷區糧食自給率，確保產銷平衡區糧食基本自給”，這是全國糧食一盤棋戰略布局的必然要求，是促進經濟社會協調發展的內在基礎，也是主銷區、平衡區糧食生產長久可持續發展的外在條件。西北旱區土地資源豐富，光熱充足，是我國糧食生產的戰略后備區，但是干旱缺水等原因制約著其糧食生產。分析西北旱區糧食生產的特征，總結其保障糧食安全的典型做法與經驗，并提出進一步的發展路徑，對于保障我國糧食安全意義重大。

一、問題的提出

西北旱區包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、山西6省(區)和內蒙古中西部地區，都是糧食平衡區，但近年來其糧食自給率越來越低，一些學者曾擔心惡劣條件下的中國干旱區不能承擔“我國耕地后備資源基地”“我國新糧倉”的重任，干旱區還需要進一步鞏固和提高糧食生產供給能力，保障糧食安全。同時，西北旱區地域遼闊、運輸距離長，從產區調運糧食成本高。因此，西北旱區立足糧食基本自給意義重大，這是實現全國糧食長期穩定發展的重大舉措。值得注意的是，立足基本自給并非以糧為綱，更不是限制結構調整或不利用市場機制的調劑力量。一方面，從有備無患、未雨綢繆角度看，要堅持底線思維，通過保持基本自給實現自我保護，確保在最極端情況下能夠在短時間內穩住最基本的糧食供應；另一方面，通過守住區域糧食安全底線，騰出糧食市場運行空間，確保市場機制正常發揮作用，在自給底線之上，依然依靠市場機制來配置資源。

針對西北旱區存在的典型問題和挑戰，一些省份進行了有益探索，取得了良好成效。本文結合課題組調研成果，以甘肅省和陜西省為主要分析對象，分析其保障糧食安全的典型做法、面臨挑戰等。甘肅省是典型的干旱半干旱地區，水資源匱乏，人均水資源占有量僅占全國平均水平的50%，超過75%的耕地無法灌溉，發展糧食生產的先天條件不足，穩定糧食生產的任務艱巨。依靠科技大力發展旱作農業，不懈探索糧食穩定發展的模式和辦法，對穩定糧食生產、提升糧食質量具有明顯作用。2020年甘肅省糧食種植面積3957萬畝，比2003年增加208萬畝；糧食產量1202萬噸，比2003年增加413萬噸；人均占有糧食480公斤，比2003年提高58%，高于全國474公斤的平均水平。2020年陜西省糧食種植面積4501.5萬畝，糧食產量1275萬噸，盡管種植面積比2003年略減4%，但是由于單產提高，糧食總產增加32%，創歷史新高，人均占有糧食達到329公斤，比2003年提高25%。近年來，陜西省和甘肅省的糧食自給率分別穩定在80%和60%左右(2020年全國糧食自給率為83%，全國產銷平衡區糧食自給率為65%)。特別是甘肅省定西市創造了旱區糧食生產的奇跡，這里曾以“苦瘠甲于天下”而聞名，被聯合國認定“不具備人類生存的基本條件”，其如今已巨變為“甘肅糧倉”。

根據第三次全國國土調查數據，西北旱區耕地面積3.71億畝，占全國的比重為19.34%，未來糧食增產的潛力巨大。如能總結推廣陜西、甘肅等省份的典型經驗，充分利用氣候變化帶來的光熱雨等資源，加大政策、財政、金融、投資支持，對引導西北旱區糧食可持續發展，挖掘該區域糧食發展潛力，穩定產銷平衡區糧食生產，有效保障區域糧食安全具有重要的借鑒價值。

二、西北旱區糧食生產現狀

當前，西北旱區糧食生產總量持續增長，在糧食生產結構上以耐旱品種玉米和馬鈴薯為主，糧食與水土資源的適配性越來越強。雖然西北旱區保障糧食安全的勢頭較好，但資源約束依舊存在，生產條件不佳的問題還需解決。

1.

西北旱區糧食總產量增速高于全國平均增速，持續為國家糧食安全保障作出貢獻。2020年西北旱區7省(區)糧食總產量9637萬噸，較2011年增長了21.92%，高于全國13.76%的增速；年均增速2.00%，高于全國1.30%的年均增速；占全國糧食總產量的比重由2011年的13.43%提高到14.39%。分品種來看，西北旱區玉米產量增速快，對糧食增產的貢獻突出。2020年西北旱區玉米總產量6152萬噸，占全國玉米總產量的比重由2011年的22.22%增至23.60%，占西北旱區糧食總產量的比重從48.73%提高到63.84%。2020年西北旱區玉米總產量較2011年增長了31.00%，年均增速2.74%，分別高于全國23.35%的增速和2.12%的年均增速。特色作物馬鈴薯的產量占比緊隨玉米之后，2020年馬鈴薯產量573萬噸，占全國馬鈴薯總產量的比重為31.87%，占西北旱區糧食總產量的比重為5.95%。相較于其他作物，馬鈴薯適應性非常強，尤其適合在高寒、干旱、貧瘠的西北旱區種植，其與西北旱區水土資源的適配性較強，展現出巨大優勢。

2.

2011年以來，西北旱區7省(區)糧食單產一直低于全國平均水平，但與其差距不斷縮小，單產差由2011年的117斤/畝降至2020年的81斤/畝，這主要是種植結構調整和技術創新的結果。7省(區)平均單產由2011年的577斤/畝提高到2020年的683斤/畝，提高了18.43%，年均增速1.71%，高于全國10.07%的增速和0.96%的年均增速。顯然，近年來為克服資源約束，西北旱區優化選種，提高生產技術等措施取得良好成效。尤其是在玉米生產上，大力推廣西北耐密高產抗旱品種，廣泛推廣全膜雙壟溝播技術，使得玉米單產在全國遙遙領先。2011年以來，7省(區)玉米單產水平一直高于全國，且高出越來越多，2011年每畝玉米產量比全國高80斤，2020年高225斤。這也為前文所述玉米在干旱區糧食增產中作出重要貢獻提供了基礎。

3.

西北旱區取得了保障區域糧食安全的巨大進步，但糧食生產的資源約束依舊存在。一是耕地不平整程度大，西北旱區15度以上坡度的耕地面積占該區全部耕地面積的比重為11.95%(全國這一指標為9.35%)，其中甘肅省、陜西省和山西省這一指標分別高達36.75%、29.46%和21.17%，寧夏回族自治區67%的耕地分布在中部干旱帶和南部山區。二是耕地條田化程度高，糧食生產嚴重依賴人工，機械作業受限，阻礙了糧食生產效率的提升。三是西北水資源緊缺制約糧食生產。西北旱地占比較高，占耕地總面積的48.37%，遠高于全國3.36%的旱地占比，其中甘肅省和陜西省這一比重甚至超過70%。旱地糧食生產對水的需求較高，但西北降水量偏低，位于年降水量400mm以下地區的耕地面積占該區全部耕地面積的比重為46.53%，遠高于全國15.80%的比重，其中新疆維吾爾自治區高達96.47%，青海省為78.38%、寧夏回族自治區為74.46%。西北旱區破解資源約束，實現糧食持續穩定生產依舊挑戰重重。

表1 西北旱區7省(區)耕地條件

三、西北旱區糧食安全保障的主要特征

在特殊資源環境下西北旱區的糧食安全保障具有明顯特征，在糧食品種選擇上，青睞玉米、馬鈴薯等耐旱品種；在生產技術上，注重節水技術創新，提高水資源利用率；在產業化發展上，注重種養結合。

1.

資源環境和生態條件決定了西北旱區發展旱作農業的戰略性、特殊性和極端重要性，玉米、馬鈴薯、谷子、大麥、高粱、綠豆、小紅豆7大耐旱作物構成了該區域的糧食產量主體。從表2可以看出，內蒙古自治區上述耐旱作物占本省糧食總產量的比重為84.65%，山西省、甘肅省分別占79.09%、70.57%，寧夏回族自治區和新疆維吾爾自治區這一占比也都超過了50%。與其他6省(區)相比，青海省耐旱糧食作物有其特殊性，青稞常年種植面積穩定在110萬畝以上，占糧食作物播種面積的1/4，居全國第二位；青稞總產量接近20萬噸，占全國涉藏省(區)青稞總產量的20%以上，占本省糧食總產量的20%。若將青稞產量加總在內，青海省旱作作物占糧食總產量的比重也超過了66%。從全國區域比較來看，西北旱區以玉米、馬鈴薯、豆類、谷子等為代表的耐旱、耐貧瘠、優質、穩產作物生產在全國占有重要地位。2018年，7省(區)谷子產量占全國谷子產量的53.86%，綠豆產量占43.88%，高粱產量占31.74%，馬鈴薯產量占31.27%，紅小豆產量占26.27%，玉米產量占23.06%，大麥產量占22.93%。旱作作物品種的發展，有效解決了現有作物品種與西北緊缺水資源匹配度低的問題。西北旱作農業作用于糧食安全的潛力得到充分挖掘，成功打造了我國糧食生產新的增長極，豐富了我國的糧食供給渠道。

表2 2018年7省(區)耐旱作物產量占糧食總產量的比重

2.

西北旱區在糧食生產上把節水作為主攻方向，蓄水、保水、節水措施齊抓并進。先是以地膜覆蓋、集雨窖節灌補水為重點，蓄住“天上水”；接著以保護性耕作、壟溝種植、科學施肥和抗旱劑應用為重點，保住“地中墑”；最后以調整結構、適水種植為重點，用好“土中水”，破解旱作區農業發展與水資源短缺的矛盾。這些措施極大地提高了農業灌溉用水效率，不少省份都正在接近甚至高于全國平均數值。2019年，全國農業高效節水灌溉面積僅占有效灌溉面積的30%，而同年甘肅省這一指標為40%，2018年寧夏回族自治區這一指標就已達到40%，均高于全國平均水平。2019年，全國農田灌溉用水有效利用系數為0.559，甘肅省為0.565，內蒙古自治區為0.543，2020年寧夏回族自治區為0.551。西北旱區正從“大水漫灌”向以滴灌、噴灌為主的高效節水“精準灌溉”全面推進。山西省全膜微壟溝播技術與其他旱作技術配合下的糧食生產技術，提高了農作物水分利用率，使每毫米降水的糧食產量增加1公斤，谷子畝產提高50%以上；甘肅省玉米全膜雙壟溝播技術將水資源利用率提高到80%。水資源利用效率的提高，積極推進了糧食生產工作，穩定了地方糧食安全。

3.

四、甘肅和陜西兩省保障糧食安全的典型做法

甘肅和陜西兩省是西北旱區的重要糧食生產省份，糧食安全保障程度較高?？傮w看，兩省穩定糧食生產、促進糧食產銷平衡有如下做法。詳見圖1。

1.

高標準農田建設在降低土地碎片化程度、替代勞動要素、緩解水土流失、擴大糧食種植規模、提高生產效率等方面具有重要作用，這在甘肅、陜西兩省糧食安全發展道路上得到了充分體現。截至2020年年底，甘肅省共建成高標準農田331.12萬畝，超額完成國家下達的建設任務；截至2021年8月底，陜西省共建成高標準農田605萬畝，新增高效節水灌溉面積195萬畝，有效緩解了自然災害帶來的產量周期性波動。不斷改善的農田生產條件加快了農業機械化進程，2020年甘肅省農機總動力達到2289.5萬千瓦，較2010年增長15.8%；2021年主要農作物耕種收綜合機械化率達62%以上。2020年陜西省主要農作物耕種收綜合機械化率超過70%，邁入了以機械化為主導的新階段。農業機械化為2021年甘肅省糧食生產再次突破1200萬噸、陜西省糧食“十八連豐”提供了堅實支撐。

甘肅和陜西兩省高標準農田建設形成了兩大突出的西北旱區特色：一是著力推動高標準梯田建設。甘肅省坡耕地面積大，全省耕地中有70%是坡耕旱地，75%是中低產田。陜西省榆林市和安康市也有大面積梯田分布。兩省搶抓高標準農田建設的重大歷史機遇，全面改造提升中低產梯田，修建的寬幅梯田徹底改變了耕種條件，提高了機械耕種水平。二是堅持高標準農田建設與撂荒地復耕復墾相結合。兩省均屬于撂荒較為嚴重的地區，將符合高標準農田建設區域條件的撂荒地納入年度建設計劃，以增加耕地面積和糧食產能。其中，截至2020年年底，甘肅省累計復耕復墾撂荒地160萬畝，復耕復墾新增耕地主要由新型經營主體進行流轉，優先種植糧食作物。

圖1 甘肅和陜西兩省保障糧食安全的典型做法示意圖

2.

干旱缺水是困擾西北旱區農業轉型發展和鄉村振興的主要障礙之一，旱地農業科技創新與技術突破成為該區農業發展的長期任務。在我國糧食持續增產增收的過程中，技術進步發揮了重要作用，不僅直接提高了單位面積產量，還在勞動力和土地成本上升過程中發揮替代作用進而提高生產效率，可以說技術從多方面正向作用于糧食生產。在此過程中，中國旱作農業強勢崛起，旱作農業技術對旱區實現糧食供需平衡有里程碑意義。

3.

西北旱區水資源短缺，水土資源錯位分布，水土資源匹配度低于全國平均水平，通過糧食種植結構調整提高糧食生產與資源的匹配度，也是其提高糧食安全保障能力的寶貴經驗之一。西北旱區傳統糧食作物主要包括小麥、玉米、馬鈴薯等，但并不是每一種糧食作物都在當地具備資源比較優勢。冬春時節，干旱少雨，小麥出苗不整、起身拔節困難；立夏后降雨增加，條銹病等病害易發多發。“前旱后病”致使小麥單產普遍不高，作物生長周期與自然降水不匹配。而降水主要集中在每年的6—9月，這與玉米的生育期極為吻合。為此，甘肅省逐步進行了糧食結構性調整，適度調減小麥種植面積，擴大全膜玉米、黑膜馬鈴薯等與自然資源匹配度更高的優勢品種種植面積。

圖2 甘肅省主要糧食作物播種面積(萬畝)

4.

甘肅和陜西兩省基本建立了種養結合、糧草兼顧的新型農牧業結構，形成了“玉米種植+牛羊養殖”模式，實現了“種養雙贏”。兩省以實施“糧改飼”工程為突破口，一方面推進糧食作物種植向飼草料作物種植方向轉變；另一方面轉變玉米利用方式，將籽粒玉米青貯化利用，為養殖業提供豐富飼料。這種以“玉米種植+牛羊養殖”為主的農牧結合模式，促進了種植和養殖的良性循環，也帶動了糧食生產的穩定發展。

一是以養殖業帶動種植業，通過“種植—青貯—飼喂”途徑，讓“糧變肉”“草變乳”，玉米過腹增值，畜牧業收益彌補種植業收益不足，把糧食生產融入現代產業經濟體系，提高農戶種植信心，穩定糧食種植面積。同時，規模養殖戶往往需要外購籽粒玉米或青貯玉米以滿足飼料需求，順勢帶動了周邊地區玉米種植。二是糞污合理還田既環保又可以穩糧提質促增收。畜禽規模化養殖的快速發展給生態環境帶來巨大壓力。糞污合理還田，不僅解決了環境污染問題，還增加了土壤有機質含量，提高了糧食產出品質，為養殖業提供了更加優質的飼料，部分糧食還可實現優質優價，實現生態治理與經濟效益雙贏。

5.

與全國的糧食生產形勢一致，西北旱區的糧食生產大市、大縣承擔了“主產區”重任。地方政府圍繞項目、資金、科技等建立起完善的政策支持體系，增加了大市、大縣的抓糧種糧動力。一是優化資金支持。近年來，甘肅省將中東部旱作農業區培育成全省糧食生產的主產區，形成了以支持旱作農業為亮點的糧食生產資金支持模式，通過以物代資、以獎代補等方式，重點支持玉米、馬鈴薯等主導產業發展；設立的現代絲路寒旱農業發展專項資金，用于統籌解決種質資源保護、良種繁育體系建設、抓點示范和重大技術攻關等共性問題，其中20%的資金用于省級抓點示范；年度到縣的銜接推進鄉村振興補助資金的50%以上重點用于支持優勢特色產業發展。二是完善基礎設施建設。2020年甘肅省出臺的《關于切實加強高標準農田建設提升糧食安全保障能力的實施意見》強調，在糧食生產功能區、產糧大縣和玉米制種基地，集中力量建設高標準農田。陜西省提出到2023年，在糧食生產功能區建成高標準農田2265萬畝，高標準農田占比達到84%。三是加大農業科技推廣力度。在旱作農業區實施以全膜雙壟溝播玉米、黑膜馬鈴薯、一膜兩用為主的旱作農業工程，不斷提高技術到位率，提高旱作農業區糧食綜合生產能力。

6.

甘肅和陜西兩省嚴格落實糧食安全省長責任制，扛穩扛實糧食安全重任，年初將糧食生產目標分解下達各縣(市、區)，縣與各鄉鎮再簽訂責任書，明確主要糧食作物和特色產業種植面積、品種，鄉鎮再分解目標到村，村落實到具體地塊，建立臺賬，確保可查詢、可考核，保證耕地面積、糧食播種面積、糧食產量“三不減”。在強化糧食安全省長責任制考核的基礎上，探索將糧食生產目標任務納入地方黨委、政府鄉村振興等目標考核，推動落實糧食安全黨政同責，確保糧食安全。

五、西北旱區進一步保障糧食安全的政策建議

1.

黃河流域是中華文明的發源地，具有悠久的農耕歷史與科學種養制度，先人探索了以地養地、蓄水保墑等多種生產經驗。國家已出臺黃河流域生態保護和高質量發展戰略，推動黃河流域高質量發展，農業是基礎、是亮點，要抓緊制定黃河流域高質量發展戰略農業行動方案，突破旱作農業節水難題，加快現代農業建設。做好新時代旱作農業大文章，需要新理念、新裝備、新技術。要以實現糧食產需平衡為目標，加快建立西北新型旱作農業耕作制度，以發展節水農業為中心，堅持以水定產為基準，適度調減低產糧食品種的種植面積，擴大玉米、馬鈴薯、小雜糧等優勢品種的種植面積，提高糧食耕作種植與地區降水周期協調度。

2.

在國家800個產糧大縣名單中，產銷平衡區有93個，其中甘肅省7個。根據財政部印發的《產糧(油)大縣獎勵資金管理暫行辦法》，常規產糧大縣的入圍條件是近5年平均糧食產量大于4億斤，甘肅省已有20個縣的糧食產量達到4億斤。產量超過4億斤的大縣是保障產銷平衡區糧食供給的骨干和主體。糧食產銷平衡區的產糧大縣在穩定糧食區域生產、保障糧食安全上與糧食主產區具有同等地位，甚至對局部區域的作用更大，應享有與糧食主產區同等的待遇。產銷平衡區需進一步落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，增加資金投入以加大高標準農田建設力度，甚至在條件允許時實施高標準農田再提升工程。同時，建議中央對標產糧大縣認定標準，及時剔除不符合標準的縣(區)，使產糧大縣有出有進，能夠動態有序調整，以保證政策支持的精準性。

3.

西北旱區作為水資源最緊缺、生態環境最脆弱、節水需求最迫切的區域之一，要不斷引進先進技術裝備、創新節水生產方式，圍繞蓄住天上水、保住土壤水、用好地表水，深挖節水潛力、提高用水效率。結合旱作節水農業發展和資源環境保護要求，有序推進節水工程實施、農業節水技術推廣、農用地膜回收等工作，充分發揮政策的生態、綠色導向。在完善農業用水價格形成機制、發揮水價促進節水杠桿作用基礎上，探索建立農業用水補貼和節水獎勵，對采取節水措施、調整種植模式的新型農業經營主體實施精準補貼。同時，提高西北生態脆弱地區政策性農業保險的保障程度，完善風險區劃和費率調整機制。實行區域差別費率，將生產縣域分為高、中、低3個風險等級，設置不同的執行費率。整體下調農業保險起賠線，進一步擴大種糧農民的權益保障范圍。

4.

對于年輕人口嚴重外流的西北旱區而言，新型經營主體是確保糧食安全、解決撂荒地問題的主力軍。要加大對新型經營主體在設施、科技、裝備等方面的政策支持力度。可采取先建后補、以獎代補、財政貼息等支持方式，鼓勵新型經營主體部分籌資投勞，參與高標準農田建設和運營管理。推動國產農機裝備企業增加適宜西北地形的農機供給，助力新型經營主體發展適度規模經營。西北旱區大多以草地植被為主，草地面積有23.9億畝，是全國最大的農牧交錯區，可依托自身自然稟賦，發展以旱作農業、草食畜牧業和轉移就業為重點的富民產業，實現保障重要農產品有效供給和促進農牧民增收的有效結合。進一步推進糧飼協調發展，開展糧改飼和種養結合模式示范，以青貯玉米為重點推進草畜配套，加快優質飼草料生產基地建設，大力推動建立糧草兼顧的新型農牧業結構。同時，提高組織化程度，加大對種養緊密結合的新型經營主體的支持力度，鼓勵開展專業化、集中連片的飼草料種植，推進種養一體化循環農業示范基地建設，促進養殖廢棄物資源化利用。

5.

因資金缺乏、貸款困難及補貼缺位等因素，糧食加工企業設備更新慢、新技術研發應用慢、環保壓力大，直接影響到原糧增值。建議加大對糧食加工企業的支持力度，積極發揮加工企業的“蓄水池”作用，吸引更多適用技術、社會資本、優秀人才等要素向糧食主產區聚集。在技術支持上，研究實施可持續的企業技術創新升級補貼、生態環保補貼。在政策手段上，通過貸款貼息、專項支持等方式扶持企業技術升級改造；采取低息、無息環保設施貸款，或者由地方政府集中投資建設共享環保設施等方式，解決加工企業面臨的環保制約問題。支持糧食就地加工，對于在主產區興辦的糧食加工產業，企業用電按照農業用電計價。

6.

結合地區糧食功能區定位，科學設置糧食安全考核指標，并建立工作落實機制，做到黨政齊抓共管，保證糧食安全黨政同責負責制順利運行有依據、有方向。層層壓實糧食安全責任，“一級帶著一級干，一級做給一級看”。同時，拉緊責任鏈條，確保糧食相關任務到點、責任到人，確保在糧食生產、收儲、市場等各環節有管理保障。強化考核機制，將糧食安全目標納入地方政府實績考核和政府督查激勵事項，對保障地方糧食安全、維護國家糧食安全貢獻突出的地方黨委、政府、單位、個人予以適時獎勵，對履職不力的、造成地方和國家損失的要追究責任。