法治賦能 助推鄉(xiāng)村振興再發(fā)力

文/林 茗

重農(nóng)固本，乃安民之基。鄉(xiāng)村是上海城市發(fā)展的稀缺資源，是這座國際大都市城市核心功能的重要承載地，也是提升城市能級(jí)和核心競爭力的戰(zhàn)略空間，鄉(xiāng)村振興已成為上海發(fā)展越來越迫切的新課題。

8月27日，市十五屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議表決通過《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》）。作為具有統(tǒng)合意義和引領(lǐng)價(jià)值的鄉(xiāng)村振興專門地方性法規(guī)，《條例》將成為上海全面貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本規(guī)則，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)民增收、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮鄉(xiāng)村資源稟賦，縮小城鄉(xiāng)差距，為上海超大城市快速發(fā)展拓展戰(zhàn)略空間。

城鄉(xiāng)融合 注入鄉(xiāng)村振興新動(dòng)能

城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的必然之路，必須在資源配置上通盤考慮、促進(jìn)城鄉(xiāng)資源按市場規(guī)律自由流動(dòng)，通過推動(dòng)互促共贏，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的短板，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體化發(fā)展。

在《條例》的制定過程中，來自各方面的意見里，“均衡配置”“一體化發(fā)展”“共同體”這些關(guān)鍵詞高頻出現(xiàn)。“鄉(xiāng)村振興不是簡單的鄉(xiāng)村空間拼湊，應(yīng)該是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、生活融合引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化推進(jìn)進(jìn)程。”“城市和鄉(xiāng)村要發(fā)揮各自優(yōu)勢和特長，要讓農(nóng)民真正感受到城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化帶來的實(shí)實(shí)在在的獲得感。”

《條例》從整體布局、設(shè)施建設(shè)、資源匹配、服務(wù)支持等方面，對(duì)鄉(xiāng)村振興背景下推進(jìn)城鄉(xiāng)融合作了全面謀劃，突出城鄉(xiāng)融合發(fā)展在本市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作中的重要地位。《條例》明確要求，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化城鄉(xiāng)整體統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。在設(shè)施、資源、政策、服務(wù)等方面的配置上，《條例》要求加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，強(qiáng)化義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生均衡發(fā)展，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村傾斜；健全城鄉(xiāng)一體的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，完善扶持政策，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平。在鄉(xiāng)村生活品質(zhì)的進(jìn)一步提升上，《條例》要求加強(qiáng)農(nóng)村數(shù)字化建設(shè)，促進(jìn)信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和服務(wù)中的運(yùn)用，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平；綜合空間布局、功能定位、需求差異等因素，配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈。

統(tǒng)籌聚力 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“五個(gè)振興”

釋放發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺并不意味著對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的簡單復(fù)制粘貼，而是要釋放鄉(xiāng)村發(fā)展活力。《條例》聚焦推進(jìn)都市現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)科技賦能農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)推進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展等方面，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展作出制度安排。《條例》明確，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，扶持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體；加大農(nóng)業(yè)科技投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化；培育發(fā)展特色明顯、競爭力強(qiáng)的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和知名品牌；支持鄉(xiāng)村休閑旅游發(fā)展、打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)；支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體以訂單農(nóng)業(yè)、股份合作、分紅獎(jiǎng)勵(lì)、服務(wù)協(xié)作等多種方式與農(nóng)民建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興、文化振興。城、鎮(zhèn)、村的空間布局，農(nóng)民集中居住點(diǎn)的設(shè)置，村莊建設(shè)、村莊設(shè)計(jì)的實(shí)施等，都離不開科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)。在打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村生活、共同繁榮“上海文化”等方面，《條例》始終強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)這條主線。《條例》明確區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃和郊野單元村莊規(guī)劃的編制、調(diào)整職責(zé)；要求按照策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施的步驟，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)、開展村莊設(shè)計(jì)，優(yōu)化提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境；在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)民相對(duì)集中居住，保障農(nóng)民相對(duì)集中居住用地和農(nóng)村平移集中居住點(diǎn)用地；堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、分類施策，依法保障農(nóng)村村民建房權(quán)益；將鄉(xiāng)村文化建設(shè)納入“上海文化”品牌建設(shè)，推動(dòng)公共文化資源向鄉(xiāng)村傾斜。

完善治理體系，促進(jìn)組織振興、人才振興。實(shí)踐證明，基層黨組織是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“主心骨”，基層黨組織軟弱渙散，鄉(xiāng)村振興將步履維艱。同時(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，也離不開各類人才作用的發(fā)揮。《條例》明確建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制；堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，尊重村民自治，保護(hù)農(nóng)村村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；按照政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、尊重民意、市場運(yùn)作的原則，依法依規(guī)實(shí)施城中村改造，同時(shí)加大對(duì)城中村公共安全、公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、違法建筑等的整治力度；實(shí)施鄉(xiāng)村人才振興項(xiàng)目，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興人才隊(duì)伍建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作隊(duì)伍建設(shè)，健全人才評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制。

轉(zhuǎn)型升級(jí) 激勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

鄉(xiāng)村振興，集體經(jīng)濟(jì)是支撐。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，要“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”。今年的中央一號(hào)文件再次明確提出鞏固提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，探索新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。

那么發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的是什么？上海村集體組織最需要哪些支持？在《條例》聽取意見座談會(huì)上，有參會(huì)代表提出，“提升鄉(xiāng)村造血功能是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在”。還有的參會(huì)代表直接提出可以復(fù)制推廣的成功實(shí)踐，即通過農(nóng)村綜合幫扶資金、幫扶項(xiàng)目幫助“造血”，村級(jí)自行組團(tuán)，建立集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合體，組合式、多元化投資，實(shí)現(xiàn)村級(jí)資產(chǎn)增值，從而完成從依靠“輸血”到自主“造血”的轉(zhuǎn)型。

《條例》創(chuàng)設(shè)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”專章，破題重點(diǎn)難點(diǎn)，回應(yīng)實(shí)踐聲音，依循“外因激發(fā)+內(nèi)因激活”的思路，一方面規(guī)定建立完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持機(jī)制，通過多元投入、收益分配、流轉(zhuǎn)交易等扶持措施和工作機(jī)制，提升外部“輸血”質(zhì)量，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營和發(fā)展壯大；另一方面則要求加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)建設(shè)，統(tǒng)籌各類資源要素，根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)積累程度、資源稟賦的不同，創(chuàng)新發(fā)展模式，盤活利用集體資源資產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部“造血”功能。

亮生態(tài)牌 助推崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)加速

崇明是上海農(nóng)業(yè)農(nóng)村大區(qū)，是全市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵和核心，建設(shè)崇明世界級(jí)生態(tài)島是上海鄉(xiāng)村振興的底色。

《條例》中“崇明世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)”專章的設(shè)置備受矚目，一條條意見、建議紛至沓來。“單純地通過限制開發(fā)來保護(hù)生態(tài)資源是對(duì)生態(tài)保護(hù)的片面理解，世界級(jí)生態(tài)島建設(shè)要走的是一條兼顧生態(tài)的發(fā)展新路徑。”“崇明世界級(jí)生態(tài)島的建設(shè)，既要保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，又要發(fā)展符合生態(tài)島建設(shè)方向的特色旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)；既要留足上海市未來發(fā)展的戰(zhàn)略空間，又要兼顧島上居民的就業(yè)和生活需求。”“生態(tài)保護(hù)不等于不發(fā)展，而是要發(fā)展符合生態(tài)島定位的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)崇明島的生態(tài)資產(chǎn)向發(fā)展資本轉(zhuǎn)化、生態(tài)要素向發(fā)展要素轉(zhuǎn)化、生態(tài)優(yōu)勢向發(fā)展優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，讓生態(tài)成為崇明發(fā)展的核心競爭力。”

在回應(yīng)這些意見的過程中，《條例》緊緊圍繞打好“生態(tài)牌”，為鄉(xiāng)村振興視野下崇明世界級(jí)生態(tài)島的加速建設(shè)添一份底氣、助一把力謀篇布局。在目標(biāo)定位上，《條例》明確對(duì)崇明島鄉(xiāng)村振興工作加強(qiáng)政策支持，進(jìn)行制度創(chuàng)新，支持崇明島深化國家全域旅游示范區(qū)建設(shè)，打造世界級(jí)休閑旅游度假島。在發(fā)展路徑上，《條例》支持崇明繼續(xù)探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的“蝶變”之路，對(duì)科學(xué)規(guī)劃崇明島生態(tài)保護(hù)空間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間，統(tǒng)籌優(yōu)化設(shè)定灘水林田湖等生態(tài)保護(hù)指標(biāo)，建立生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測評(píng)估體系和一體化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，開展碳達(dá)峰碳中和示范試點(diǎn)、重大生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目優(yōu)先布局崇明生態(tài)島、發(fā)展“康”“養(yǎng)”“體”“游”等特色產(chǎn)業(yè)和種源產(chǎn)業(yè)等都作了一一謀劃，同時(shí)還要求從空間規(guī)劃和土地管理、建立并完善與崇明世界級(jí)生態(tài)島鄉(xiāng)村振興建設(shè)任務(wù)相匹配的多元化投入機(jī)制等方面給予支持與保障。