PPP模式下城市軌道交通經濟學分析
——北京地鐵4號線案例分析

中國農業大學煙臺研究院 崔杰

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），即政府與社會資本合作。政府通過政策引導，鼓勵社會資本參與公共設施的建設。在PPP模式下，雙方按照協商的原則協約，政府采用招標的方式來選擇更有競爭性的社會資本參加，社會資本也發揮市場的資源配置效率進而實現盈利。

目前我國PPP項目關于城市軌道交通的案例并不多，但是北京市四號線通過實施PPP項目，自開線以來取得了較為不錯的經濟成績，具有良好借鑒意義。因此本文將詳細探討北京地鐵4號線PPP模式實施，以期總結經驗并為未來的PPP模式提供經驗。

二、北京地鐵4號線PPP模式實施分析

（一）背景情況

從宏觀經濟分析，2001年全球剛剛面臨經濟危機的結束，經濟狀況尚未復蘇，北京市政府財政緊張，不愿意為基礎設施修建而導致嚴重負債。另一方面從微觀經濟分析，由于政府存在弗里德曼的花錢模型的質疑，即使地鐵這種軌道交通具有良好的經濟效益，但是由于實施的低效率和兼顧公平性，會導致地鐵的進一步虧損。

在這種背景下，2003年，北京市出臺了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》（以下簡稱意見），意見中表示城軌交通可以按照政府出資7成、社會資本出資3成的比例投資。于是由政府推動的PPP模式下開始了第一次城市軌道建設合作。

北京市地鐵四號線是北京市軌道交通線路中的南北交通大動脈。其南起豐臺區馬家樓，北至海淀區龍背村，人流量高。地鐵全長 28.65 公里，共設 24 站，平均站間距為 1.18公里，全線采用地下線敷設方式，路線較為平坦和筆直，易于修建。（見圖1）

圖1 北京市四號地鐵行程圖（圖片來自網絡）

（二）PPP項目結構

北京市四號線將項目分為盈利性部分和非營利性部分，對于盈利性部分采用對外招標的方式，非營利部分由政府出資建設。通過專業公司的分析，四號線預計總投資為153億元，同時根據非營利性和盈利性將投資分為A和B兩部分，A部分主要是建筑基礎設施的建設（拆遷、鋪路等），B部分主要是建設基礎設施（消防、水電等）。其中政府出資107億負責A部分，B部分由TJ公司與SC公司和GT公司聯合成立JG公司出資46億建設。政府建設好的A部分將會部分移交投資公司運營，運營期為30年，而B部分無償移交政府掌管。A、B部分不完全按照投資比例來分配，更為具體的講述將在下文。具體運行原理如圖2。

圖2 北京市地鐵四號線PPP項目運行原理

PPP模式在具體執行中需要雙方簽訂的各項協議的實施，具體協議方案如圖3所示。其中，A協議采用 TOT 模式，政府投資建成后，由PPP 公司完成“移交(租賃) -運營-移交”; B 協議采用 BOT 模式，由 PPP 公司完成“建設--運營--移交”的過程。項目A投資建成后，通過與 PPP公司簽訂資產租賃協議，將 A 部分投資形成的資產租給 PPP 公司使用，從而保障了項目運營主體的一致性；而項目B部分引入社會資本，需要達到市場化的效率，為此，政府與PPP公司簽訂特許經營協議。

圖3 北京地鐵四號線PPP項目結構圖

（三）項目效益

從該PPP項目分析來看，政府首先通過引入社會資本和減少設備維修等支出30年，給地方財政減少了近90億元的經濟壓力，同時市場化的運作也提高了經濟的運行效率，為以后PPP模式積累了經驗；其次企業通過票價與客流調整、不同標準票價收費、階段性計劃設立等方式，既降低了生產中的成本，又提高了收益，同時也兼顧了社會評價，實現了盈利，發揮了市場的效率。盡管這其中有一些地方做的依然不夠好，但是這也使得北京市城市軌道有了適當的競爭環境，提高了社會的滿意度，實現了共贏。

三、PPP項目經濟學分析

由于地鐵具有公共物品的屬性，有一定的非競爭性和排他性，所以為了分析的方便我們假設將地鐵提供的服務產品是一種壟斷產品，且滿足完全壟斷廠商條件，同時政府要作為理性經濟人，并將這種服務視為一個短期決策。

根據上述條件我們可以畫出完全壟斷廠商市最大收益決策分析，可以畫出邊際收益曲線MR、邊際成本曲線MC、平均成本曲線AC和需求曲線AR。

如圖4，當由政府單一投資進行地鐵修建時，根據完全壟斷市場利潤最大化原則，當邊際收益曲線MR與邊際成本曲線MC相交時，即A點，短期完全壟斷企業能實現利潤的最大化。但是當MR=MC時，需求曲線AR對應為B點，平均成本曲線對應為C點，C點高于B點，說明該企業即使達到了利潤最大化也一直在虧損。虧損的金額為四邊形BCDF的面積。較為合理的解釋是由政府單一修建地鐵，造價成本太高，地鐵收費并不能滿足成本支出，造成了虧損。實際情況還要比這個復雜，因為地鐵作為公共產品要兼顧公平和效率，同時因為公共品的非競爭性和排他性，私人部門很少投資，而市場卻有這樣的需求，因此政府往往要花巨額的資金去建設，但收入卻不高，這也就導致了大部分基礎設施都是虧損的，政府還因此面臨高額的負債。因此公共產品的利用效率需要進一步提高。

圖4 政府主導下完全壟斷利潤最大化分析

當PPP模式下混合投資時，如圖5。根據完全壟斷市場利潤最大化原則，當邊際收益曲線MR與邊際成本曲線MC相交時，即A點，短期完全壟斷企業能實現利潤的最大化。當MR=MC時，需求曲線AR對應為B點，平均成本曲線對應為C點，B點高于C點，說明企業是盈利的。盈利收入為四邊形BCEF的面積。較為合理的解釋是，PPP模式通過政府和社會資本的合作，政府和企業都融資，彼此相對都降低了投資成本，同時企業通過市場化的運作，提高了經濟運轉的效率，進一步降低生產成本。因此產生了盈利的情況，雙方實現雙贏。而在實際情況中，企業通過票價與客流調整、不同標準票價收費、階段性計劃設立等方式，既降低了生產中的成本，又提高了收益；政府起著市場監管的作用，同時兼顧了社會評價，是一種較為理想的PPP合作模式。

圖5 PPP模式下完全壟斷利潤最大化分析

四、PPP項目政治性分析

PPP模式不僅僅是一種融資的手段，更是一種政府內部的改革，是深化放管服原則的試點，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。同時對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。政府通過與社會資本合作的方式，形成了多元化、可持續發展集合社會資源的方式，這是促進經濟轉型升級、推進新型城鎮化建設的要求。同時政府在整個項目中親自參與，做好掌舵人，發揮市場監管的作用，更好地提高公共服務的效率和質量。最后，PPP項目的實質是政府購買服務，這對于優化政府辦事效率、提高公信力有借鑒的經驗。

五、結論

PPP模式盡管目前還有些不夠成熟的地方，但是通過北京地鐵四號線的PPP模式實踐，還是證明了PPP模式通過對政府與社會資本合作共同參與基礎設施的建設，對于提高投資效率，加快政府建設等方面具有積極的作用。因此要學習PPP模式中的政府與企業責工明確，發揮企業在市場中資源配置的經濟效率和政府的監管作用等經驗，實現雙贏。