新時代中國邊疆經濟治理的理論基礎與政策框架

王 垚

一、引言

自20世紀80年代起，中國邊疆研究引起了學界的廣泛關注，“邊疆學”構筑熱潮逐漸興起。進入21世紀，隨著國內與國際形勢的變化，邊疆學研究的領域也從歷史學向其他學科不斷擴展，政治學、社會學、國際關系學等學科的理論和方法被用于邊疆問題研究，邊疆學學科定位和學術體系逐漸清晰。①李大龍：《試論中國邊疆學“三大體系”建設》，《中國邊疆史地研究》2020 年第2 期；馬大正：《中國邊疆學構筑再思考——“三大體系”建設之我見》，《中國邊疆史地研究》2021 年第3 期。2021 年，中國全面建成了小康社會，實現第一個百年奮斗目標。“十四五”規劃的實施開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程。②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，中華人民共和國中央人民政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。邊疆地區在貧困問題解決后，如何實現社會主義現代化成為新的挑戰。在建設社會主義現代化過程中，經濟現代化是不可或缺的一部分，邊疆經濟治理問題將受到廣泛關注，未來經濟學的理論和方法也將更多地被吸納進邊疆學構筑體系中。

邊疆發展研究以往是經濟學研究領域的邊緣問題，在國際與國內形勢發生深刻變化的今天，邊疆經濟問題凸顯出前所未有的重要性。新時期邊疆經濟治理已經上升到國家層面，經濟學研究也應從中國邊疆實際問題出發，建立中國邊疆經濟治理的理論基礎與政策框架。在經濟學研究中，對發展邊疆有兩種截然不同的觀點，可以歸結為實施經濟政策應當以邊疆地區還是邊疆人口為對象。前者基于邊疆地區施政，以邊疆繁榮為目標，主要采取“移業就民”的手段。采取的措施包括：一是實施傾斜性政策，如降低稅收、興辦產業園等方式，吸引企業到邊疆地區投資建廠；二是支持交通基礎設施建設，提高邊疆與內地之間的通達性，降低交通成本，促進邊疆與內地之間的區域合作，進而促進當地產業發展；三是實施基本公共服務均等化，發展教育、醫療和衛生等公共事業，降低邊疆與內地公共服務差距。后者基于邊疆人口施政，以人民富裕為目標，主要采取移民就業的手段。由于邊疆地區缺乏區位優勢，政策成本高，收益低，缺乏效率，針對區域施政目標性不強。勞動力自由流動不僅能夠解決邊疆人口就業問題，還能夠促進非邊疆地區聚集經濟的形成，提升產出效率。主要措施是消除勞動力遷移壁壘，通過戶籍制度改革、統籌社會保險、提高教育水平等措施促進邊疆人口向內地遷移，以解決個體的收入和就業為目標。

20 世紀90 年代開始，發達國家在經濟治理思路上出現了國家資本主義向經濟保守主義的回歸，“小政府”思想占據了主導地位。由于基于地區施政涉及大規模投資，基本無法通過立法，取而代之的是成本較低的“福利國家”建設，通過勞動力自由流動，回避欠發達地區的投資建設。受到西方這一經濟理論思想的影響，國內一些研究對基于地區的相關政策持保留態度，認為政府大規模干預欠發達地區的政策和投資效率低下，甚至一些研究主張政府讓位于市場。①邵帥、齊中英：《西部地區的能源開發與經濟增長——基于“資源詛咒”假說的實證分析》，《經濟研究》2008 年第4 期；劉瑞明、趙仁杰：《西部大開發：增長驅動還是政策陷阱——基于PSM-DID 方法的研究》，《中國工業經濟》2015 年第6 期；羅鳴令、范子英、陳晨：《區域性稅收優惠政策的再分配效應——來自西部大開發的證據》，《中國工業經濟》2019 年第6 期；Binkai Chen,Ming Lu,Christopher Timmins,Kuanhu Xiang,"Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China",National Bureau of Economic Research Working Paper Series,No.26148 (2019),pp.1-42.

近年來發達國家的經驗研究表明，在地區政策缺位的情況下，基于人的政策并不能取得預期的效果，主要表現在：第一，移民就業并未提升就業率，貧困地區的勞動力寧愿退出勞動力市場，也不向發達地區遷移。以美國為例，1950—2005 年，人口跨縣流動率從13%下降到3.9%②Benjamin Austin,Edward Glaeser,Lawrence Summers,"Jobs for the Heartland: Place-Based Policies in 21st-Century America",Brookings Papers on Economic Activity 2018,No.1.。1960—2010 年，25—54歲的男性勞動力不工作率（not-working rate）從4%上升至10%。在發達地區，出現了生產要素過度聚集的問題。比如，高技能工人在發達地區出現了過剩，而欠發達地區則出現短缺，導致人力資本空間分配效率低下。③Pablo D.Fajgelbaum,Cecile Gaubert,"Optimal Spatial Policies,Geography,and Sorting",The Quarterly Journal of Economics，Vol.135,No.1(May 2020),pp.959-1036.第二，基于地區政策的缺位導致了欠發達地區的“報復”，出現了政治動蕩。Rodríguez-Pose 的研究表明，持續貧困、經濟衰退和機會缺乏引發了欠發達地區居民的大量不滿，長期被國家忽略加劇了這種負面情緒，逐漸讓這些地區萌生了“同歸于盡”的心理，“報復”那些壓制其發展潛力的制度。④Rodríguez-Pose,Andrés,"The revenge of the places that don’t matter (and what to do about it)",Cambridge Journal of Regions,Economy and Society,Vol.11,No.1,pp.189-209.

邊疆地區與其他欠發達地區相比，既有共性也有特殊性。共性是經濟發展水平較為落后，特殊性是邊疆地區擔負著守衛國家安全、增強民族凝聚力、保障資源供給和保護生態環境等重責。在分析邊疆問題時，必須將非市場因素納入經濟學分析框架中。邊疆地區的發展不僅影響當地居民福祉的提升，也會影響非邊疆地區的經濟增長。邊疆地區發展問題對東部地區的影響逐漸顯現。近年來，逆全球化浪潮興起，經濟問題呈現政治化趨勢。中國邊疆地區經濟發展薄弱，政治生態復雜，容易被西方國家利用，成為攻擊社會主義制度和國家的工具。

在新形勢下，重新審視邊疆經濟治理問題成為迫切需要。2020 年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》（后簡稱：“十四五”規劃綱要）提出：要“增強邊疆地區發展能力，強化人口和經濟支撐，促進民族團結和邊疆穩定。健全公共資源配置機制，對重點生態功能區、農產品主產區、邊境地區等提供有效轉移支付”⑤《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》。。邊疆經濟發展在區域發展戰略中的地位顯著提升。本文嘗試結合中國邊疆實際狀況，重新審視邊疆發展問題，用經濟學理論闡釋邊疆經濟治理的依據和政策框架。

二、邊疆經濟治理的理論依據：外部性的存在

（一）邊疆外部性

在經濟學理論中，外部性又被稱為溢出效應，被定義為強加于他人的成本或效益，前者是正外部性，后者為負外部性。外部性存在的情況下，市場會提供錯誤的信號，扭曲某種物品或勞務的價格。對于負外部性產品，市場會過度生產；而對于正外部性的產品，市場會生產不足。盡管像污染或全球變暖等負外部性問題常常成為關注焦點，但從經濟角度講，正外部性的問題也許更為重要。①[美]保羅·薩繆爾森：《經濟學》（第19 版），北京：商務印書館，2014 年，第43 頁。邊疆地區是生產正外部性的主體之一，具體如下：

1.守衛國家安全

陸地邊疆往往異質性較強，“三股勢力”、國家分裂主義勢力在邊疆地區的活動較為頻繁。當前，逆全球化浪潮席卷世界，西方國家不斷制造“政治事件”，加大遏制中國的力度，而這些所謂的“政治事件”大多發生在邊疆地區。除此之外，邊界領土爭端全部都發生在邊疆地區。為了保障國家穩定，自古以來，中央政府就采取了移民實邊、屯田戍邊和軍民融合等治理邊疆的策略。②李庚倫：《中國歷代陸地邊疆政治安全治理研究》，《貴州民族研究》2018 年第12 期。值得關注的是，守衛國家安全需要耗費大量的人力、物力和財力。這就造成邊疆地區承擔了大量非生產性活動，在一定程度上擠占了用于社會經濟發展的生產要素。例如，國家將大量行政支出和國防支出用于邊疆地區，這些財政支出屬于政府采購性支出。邊疆地區總供給水平相對穩定，政府購買行為導致物品和勞務價格上升。資金使用成本的上升，阻礙私人部門投資；勞務價格上升，引導勞動力特別是高技能勞動力更傾向于在公共部門就業，影響了私營經濟的發展。在市場經濟條件下，各類要素“用腳投票”，向環境好、報酬高的區域流動，造成邊疆地區資本、勞動力和技術不斷流出。

近年來，邊疆地區人口流失問題日益嚴重，引發了各界對人口安全問題的關注。1990—2020 年，全國總人口從1130510638 人上升到1443497378 人，增長27.685%；非邊疆地區人口從890777236 人上升到1169076918 人，增長31.242%；陸地邊疆地區人口從239733402 人上升到274420460 人，增長19.011%。邊疆地區人口增長率低于非邊疆地區16.773 個百分點。邊疆省份中，僅有新疆、西藏和云南的人口增長率能達到全國平均水平。邊疆地區人口占比不斷下降，1990 年邊疆人口占全國總人口的21.206%，2020年為14.469%，下降了2.195 個百分點，具體如表1 所示。

表1 第四次和第七次人口普查人口分布數據

2.增強民族凝聚力

中國古代的邊疆地區大多是少數民族聚居的地區①馬大正：《中國邊疆經略史》，武漢：武漢大學出版社，2013 年，711 頁。，這種人口分布狀況延續至今。從全國范圍看，少數民族居住的狀況呈現出“大雜居小聚居”，邊疆人口異質性程度較高。2020 年，邊疆地區少數民族人口數占到了全國少數民族總人口數的55.78%。作為少數民族聚集區，邊疆地區在鑄牢中華民族共同體意識、促進各民族交往交流交融中承擔著更重的責任。

長久以來，各民族從分散的多元結合成一體，形成了中華民族多元一體格局，漢族在其中起著凝聚核心的作用②費孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），北京：中央民族大學出版社，1999 年，第10 頁。。然而，在中華民族的統一體之中，存在著多層次的多元格局。各層次的多元關系又存在著“分分合合的動態和分而未裂、融而未合的多種情狀”③費孝通：《中華民族多元一體格局》（修訂本），第36 頁。。邊疆地區具有濃厚的民族性、地域性，其亞文化多元而豐富，具有“小、散、弱”等特點，容易受到滲透、侵蝕和同化，被國外敵對勢力利用。④周平：《當代中國陸地邊疆治理》，北京：中央編譯出版社，2017 年，第65 頁。因此，邊疆地區漢族人口比例對邊疆社會穩定至關重要。隨著人口流動限制逐漸減弱，內地的收入、就業機會吸引越來越多的邊疆人口向內地遷移。然而，少數民族由于文化、語言或生活習慣的差別，遷移比重往往低于主體民族。⑤Judith K.Hellerstein,Melissa McInerney,and David Neumark,"Neighbors and Coworkers: The Importance of Residential Labor Market Networks",Journal of Labor Economics,Vol.29,No.4 (October 2011),pp.659-695.根據1990 年人口普查數據顯示，陸地邊疆漢族人口182507006，少數民族占比23.87%；2010 年，陸地邊疆漢族人口204438580，少數民族占比25.50%。從趨勢上看，1990—2020 年，邊疆少數民族人口上升22.290%，漢族人口上升12.017%，邊疆少數民族人口增長率高于漢族人口增長率10.273 個百分點；少數民族比重上升1.631 個百分點。值得關注的是2020 年，漢族人口開始出現下降，較2010 年下降了2.99%。邊疆地區的人口異質性程度進一步上升，如表2 所示。正如費孝通所言：“導致民族融合的具體條件是復雜的。主要是出于社會和經濟的需要，雖則政治的原因也不應當忽視。”⑥費孝通：《中華民族多元一體格局（修訂本）》，第33 頁。邊疆地區的經濟發展還承擔著增強民族凝聚力的功能，較內地經濟發展被賦予了更多的責任和義務，這在無形之中增加了經濟運行成本。

表2 第四次至第七次人口普查民族人口數據

3.保障資源供給

2020 年，陸地邊疆地區總人口274420460 人，占全國總人口的19.01%。然而邊疆地區分布的資源比重卻遠高于人口比重。資源是產品生產的物質基礎。以土地資源分布為例，2019 年，全國耕地總面積127861.9 千公頃，邊疆地區62765.8 千公頃，占耕地總面積的49.09%；全國林地總面積284125.9 千公頃，邊疆地區139893.5 千公頃，占林地總面積的49.24%；全國草地總面積264530.1 千公頃，邊疆地區204476.7 千公頃，占草地總面積的77.30%；全國濕地總面積23469.3 千公頃，邊疆地區15006.7 千公頃，占濕地總面積的63.94%；全國水域及水利設施用地總面積36287.9 千公頃，邊疆地區17043.7 千公頃，占水域及水利設施用地總面積的46.97%（如表3 所示）。邊疆地區還儲藏著大量的石油、煤炭和天然氣等重要資源，通過“西氣東輸”“西電東送”“疆電外送”等工程向內地供給能源。①“西氣東輸”工程，西起新疆塔里木盆地，東至上海，途徑甘肅、寧夏、陜西、山西、河南、安徽、江蘇、上海9 個省區，全長4200 千米，2000 年開工建設，2007 年全部建成，一線工程投資總額為1200 億元，二線工程投資約為1420 億元。“西電東送”工程主要是將煤炭、水能資源豐富省區的能源轉化成電力資源，輸送到電力緊缺的東部沿海地區，2001至2010 年期間總投資超過5200 億元。“西電東送”包括北部、中部和南部通道三條通道，涉及內蒙古、云南、廣西三個邊疆省份。內蒙古和云南煤炭資源豐富，利用坑口火電廠的電能分別輸送到京津冀和廣東等沿海地區，云南的瀾滄江和廣西、云南、貴州交界處的南盤江、北盤江、紅水河的水電可以用來輸送至廣東等沿海地區。“疆電外送”工程主要是新疆的能源轉化成電力資源，輸送到電力緊缺的東部沿海地區，2010 年以來，新疆陸續建成750 千伏電網，西北電網聯網第一通道和第二通道，新疆哈密南－河南鄭州±800 千伏特高壓直流輸電工程，以及新疆昌吉—安徽古泉±1100 千伏特高壓直流輸電工程。除此之外，中緬、中哈、中俄等石油管道及天然氣管道，以及礦產資源進口需經由邊境口岸進入。邊疆地區還承擔著保障資源供給的任務。然而，邊疆地區能源型經濟的發展難以有效帶動當地的經濟發展，其主要原因有兩方面：一方面，能源產業加工鏈短，對其他產業帶動力弱，吸納就業能力低；另一方面，改革開放初期，為了促進沿海地區的快速發展，能源價格被壓低，間接補貼了東部地區的經濟發展。能源行業大部分屬于國有企業，邊疆地區在能源方面獲益較少。近年來，一些資源型城市甚至出現資源枯竭和環境惡化。

表3 2019 年邊疆地區土地資源情況

4.保護生態環境

邊疆地區生態資源豐富。例如，廣西和云南生物物種豐富；西藏是中國的“江河源”；新疆土地資源豐富；內蒙古、遼寧、吉林和黑龍江森林資源豐富。從國家級自然保護區分布狀況可以看出這一點。2020 年，全國共有國家級自然保護區474 個，面積9821.3 萬公頃，其中邊疆地區有211個，面積6843.0 萬公頃，分別占全國的44.51%和69.68%。邊疆地區的生態環境治理不僅關系到當地的生產發展與居民生活改善，而且關系到全國。由于自然稟賦分布的不均衡，導致邊疆地區承擔了更重的生態環境保護義務，這部分的付出也是難以在市場活動中體現。

“邊疆外部性”對非邊疆地區乃至國家的發展有重大意義，然而邊疆地區為了“生產”這些正外部性所產生的社會與經濟成本難以在市場活動中得到補償，這正是市場經濟體制下，邊疆地區經濟發展處于弱勢地位、與內地之間差距不斷擴大的重要原因。經過市場經濟體制長時間運行后，邊疆正外部性的歷史欠賬開始逐漸顯現，不僅影響邊疆地區發展，而且損害了國家整體的利益。近年來，西方國家在邊疆地區制造各種問題，從人權、宗教、民族、歷史領域擴展到實體經濟領域，出現了經濟政治化的趨勢。利用邊疆地區制造話題，以此制造貿易壁壘，在全球價值鏈中“去中國化”，阻礙中國經濟增長奇跡的延續。比如，2021 年，美國更新了對新疆供應鏈的商業警示，稱“若不退出與新疆有關的供應鏈、合資企業或投資項目，就有可能面臨違反美國法律的高風險”①《拜登更新涉疆商業警示，專家：若美企盲目遵循，在華也會面臨法律風險》，觀察者網，https://www.guancha.cn/internation/2021_07_14_598379.shtml。這無疑會影響中國產品出口，在區域分工合作的背景下，不僅阻礙新疆的經濟發展，也會影響到沿海省份某些行業的發展。除此之外，這還會影響跨國公司在中國的業務，可能導致外資逃離的風險。②侯雋：《憤怒！H&M 和它身后的BCI——耐克、CK、優衣庫、Zara 都在無理抵制新疆棉》，《中國經濟周刊》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695171347629347397&wfr=spider&for=pc。不僅如此，邊疆外部性不足的影響還在不斷向其他領域蔓延。

表4 2020 年邊疆地區自然保護基本情況

由于外部性的存在，市場不能夠充分競爭。當今社會，世界正經歷百年未有之大變局，逆全球化浪潮不斷加劇，各方對邊疆正外部性需求會不斷增加，邊疆地區在隔離意識形態、恐怖主義和極端思想滲透方面將擔負更大的責任。然而，負擔過重的邊疆地區在市場經濟活動中處于薄弱地位，難以支撐全國不斷增加的外部性需求。因此，邊疆地區的發展需要頂層設計，縮小邊疆外部性供給與需求之間的差距，在政府干預與市場競爭之間尋求平衡。

（二）經濟學理論模型

根據上文所述，這里構建經濟模型來說明這一問題，闡述邊疆經濟治理的必要性。為了突出邊疆外部性，對現實世界芟繁就簡，進行一些必要的抽象和假定。

1.基本假定

第一，將中國劃分為兩類地區i=1,2，分別為邊疆地區和非邊疆地區，邊疆地區用下標1 表示，非邊疆地區用下標2 表示。

第二，每個地區根據其預算約束wi，選擇要素投入數量。生產投入的要素包括兩類：一類是L種生產性要素，每種要素的投入數量分別為xk，k=1,…L，生產性要素能夠用價格pk，k=1,…L衡量，在模型中分別使用向量xi=(x1,…,xk)和pi=(p1,…,pk)來表示區域i 的要素投入量和價格。另一類是邊疆外部性水平h，這種要素不能夠以價格來反應。

第三，要素投入品的價格pi不會受到邊疆外部性h的影響。

2.模型設定

每個地區i 按照區域利益最大化原則進行生產的行為可以表達為：

為了求解區域利益最大化函數，從而能夠讓模型結果更為直觀。筆者對函數形式進行假定：利潤函數為準線性函數，投入要素1 為計價物，則利潤函數可以表示為：

其中，x-1i表示地區i除了生產要素1 以外其他L-1 種生產要素投入向量。構造拉格朗日函數求解瓦爾拉斯要素需求函數，具體如下：

x1i的一階條件為：

x-1i的一階條件為：

在方程(5)有L-1 個未知數，L-1 個方程，因此可解出生產要素需求函數為：

λ的一階條件為:

將(6)代入(7)中，得到生產要素1 的需求函數：

將所有要素的需求函數，即方程(6)和(8)代入方程(2)中，得到利潤函數：

為了簡化模型結論，定義：

則利潤函數，即方程(9)可以寫為：

剔除要素價格的影響，利潤函數可以進一步簡化為：

其中，φi(h)滿足凹性假定，即φi′′(h)＜0。

基本結論：

（1）競爭均衡

在市場經濟環境下，每個地區尋求自身利益最大化，對于邊疆地區利潤函數為：

此時，邊疆地區擇h≥0 來最大化φ1(hh)，邊疆外部性產品供給數量為h*滿足一階充分必要條件：

競爭均衡有內部解為：

（2）帕累托最優

考慮國家利益最大化問題時，需要邊疆地區與非邊疆地區實現聯合利益最大化，此時的聯合利潤函數為：

為了實現全國利益最大化，邊 疆外部性產品供給數量為ho滿足一階充分必要條件：

帕累托最優問題有內部解為

3.競爭均衡與帕累托最優的差別

由于邊疆外部性的存在，非邊疆地區無須支付成本就能夠享受正向外溢。因此，非邊疆地區對邊疆外部性產品的需求是越多越好，即φ2′(h)＞0。那么方程(18)φ1′(ho)=-φ2′(ho)＜0。這意味著競爭均衡時邊疆正外部性產品供給低于國家利益最大化時邊疆正外部性產品供給，即h*＜ho。

為了便于模型所闡釋的問題更為直觀，圖1描述了存在邊疆外部性條件下，市場均衡（h*）與帕累托最優（ho）的差別。其中，橫軸代表邊疆外部性水平h。縱軸代表需求函數的一階條件φi′(h)。對邊疆地區而言，對其他地區貢獻越大，所付出的經濟代價就越大，因此φ1′(h)≤0，是一條向下傾斜的曲線，φ1′(h)穿過橫軸的位置是邊疆地區在市場競爭環境下愿意供給的邊疆外部性水平h*；對于非邊疆地區而言，邊疆外部性能夠讓非邊疆地區可以將精力專注于經濟發展上，因此邊疆外部性所帶來的外溢越多越好，因此φ2′(h)＞0，-φ2′(h)同樣是一條向下傾斜的曲線。φ1′(h)與φ2′(h)相交時，邊疆外部性供給量為ho，此時，國家利益實現最大化。然而市場均衡時的邊疆外部性供給h*總是低于國家利益最大化時的邊疆外部性供給ho。

圖1 正外部性下的市場均衡（h*）與帕累托最優（ho）

4.政策含義

在市場經濟條件下，競爭均衡所確定的邊疆外部性供給數量h*較低，影響國家利益最大化的實現。在計劃經濟體制下，國家從鞏固國防、發展經濟和滿足居民生活需要出發，在邊疆地區布局了一批工業基地，因此這一時期邊疆地區與非邊疆地區差距較小。改革開放初期，社會主義市場經濟體制逐步取代了計劃經濟體制，各地區都以追求地區生產總值最大化為主要目標。在全國層面上，經濟發展更加強調效率提升，沿海省份成為資金的首選流入地。在區域發展層面，地區生產總值成為地方政府官員考核以及升遷的重要指標，邊疆地區的地方政府將精力放在“短平快”項目上，忽視邊疆外部性產品供給。這一時期，雖然邊疆外部性產品供給開始下滑，但是在經濟全球化趨勢下，各國密切合作，國際貿易發展與經濟合作共贏掩蓋了邊疆外部性不足問題。近年來，西方國家長久以來內部矛盾的激化，民粹主義抬頭，逆全球化浪潮席卷世界，邊疆外部性長期不足的歷史欠賬所引發的問題日益凸顯。

解決邊疆外部性不足的方法就是中央政府干預，利用有形的手來促進邊疆地區的發展。具體而言，對每單位邊疆外部性產品h提供sh單位的補貼，以糾正競爭均衡下邊疆外部性供給h*偏離國家利益最大化時邊疆外部性供給ho。在糾偏機制下，邊疆地區的最優化問題變為：

經過中央政府干預，競爭均衡內部解有：

競爭均衡能夠達到帕累托最優，市場失靈得以矯正：

圖2 展示了政府矯正邊疆外部性的機制。φ1′(h)與-φ2′(h)相交點E 達到帕累托最優。為了達到這一水平，需要給予邊疆地區補貼sh=φ2′(ho)。

圖2 邊疆外部性矯正

三、邊疆經濟治理的政策框架：市場失靈的矯正

在理想的市場經濟中，所有物品和勞務的價格能夠反映消費者的評價和社會成本，并以貨幣形式自由交換，在這種情形下無須政府干預。然而，在現實中理想狀態并不存在。國際環境日趨惡化，邊疆地區的戰略地位凸顯，承擔的責任更大。正外部性的生產一定程度上影響了邊疆地區的經濟發展，阻礙了邊疆與內地差距的縮小和共同富裕目標的實現。因此，加強邊疆地區治理成為迫切需求。新時期以來，中國邊疆經濟的治理框架已經逐步形成，主要由三部分組成：區域政策、開放政策和對口援助政策。

（一）區域政策

區域政策是中央政府促進區域協調發展、優化空間布局結構、提高資源空間配置效率的重要途徑和手段①魏后凱：《中國區域政策——評價與展望》，北京：經濟管理出版社，2011 年，第1 頁。。“十四五”規劃綱要中提出要“深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，構建高質量發展的區域經濟布局和國土空間支撐體系”②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》。。其中區域重大戰略包括加快推動京津冀協同發展、提升長三角一體化發展水平、積極穩妥推進粵港澳大灣區建設、全面推動長江經濟帶發展、扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展等，共涵蓋全國23 個省份，其中非邊疆地區參與的有20 個省份，覆蓋率達90.90%，上海、江蘇、浙江、安徽和四川同時參與了兩項區域重大戰略；邊疆地區有3 個省份參與，覆蓋率僅有33.33%。

區域協調發展戰略包括西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展以及支持特殊類型地區加快發展等，涉及全國各個省份，屬于區域普惠制的辦法①魏后凱：《中國區域政策——評價與展望》，第23 頁。。主體功能區戰略是根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等將區域進行分類，邊疆地區主要是維護生態安全、糧食安全和邊境安全。提升重要功能性區域的保障能力，健全公共資源配置機制，對重點生態功能區、農產品主產區、邊境地區等提供有效轉移支付是迫切需要解決的問題。在區域政策空間分布中，非陸地邊疆參與執行區域協調發展政策的有47 省次，平均每個省擁有2.136 種區域協調發展政策；陸地邊疆省區參與區域協調發展政策的有12 省次，平均每個省區擁有1.333 種區域政策。區域重大戰略方面，非陸地邊疆省份平均擁有1.136種，陸地邊疆省份僅平均擁有0.333 種。區域協調發展戰略方面，各省平均擁有1 種。

（二）開放政策

對外開放是中國的基本國策，是改革開放以來中國大陸經濟快速增長的主要動力源②魏后凱、年猛、李玏：《“十四五”時期中國區域發展戰略與政策》，《中國工業經濟》2020 年第5 期。。2013 年，中央提出建設“新絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”的合作倡議，涉及18 個省份，包括非陸地邊疆9 個省區，陸地邊疆9 個省區。“一帶一路”建設帶動了邊疆省份參與到國際陸海貿易新通道的建設中，一些邊疆城市成為關鍵通道的節點城市，迎來了更多的發展機遇。“十四五”規劃綱要對邊疆開放有了新的定位，出臺一系列政策助推內陸地區成為開放前沿。如“完善沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區功能”，“推動沿邊開發開放高質量發展，加快邊境貿易創新發展，更好發揮重點口岸和邊境城市內外聯通作用”，支持廣西與東盟、云南與南亞東南亞和環印度洋地區的合作，支持新疆建設“一帶一路”核心區，推動東北地區承接國內外產業轉移，培育全球重要加工制造基地和新增長極。

1.沿邊開放城市與沿邊重點地區

改革開放以后，與沿海地區國際貿易的飛速發展相比，邊疆地區進程緩慢。1992 年，中國實施沿邊開放戰略，先后批準了14 個沿邊開放城市，分別是琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興和丹東。鼓勵這些城市開展邊境貿易，發展加工貿易和創匯農業。2015 年，《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72 號），不僅提出“沿邊重點地區是我國深化與周邊國家和地區合作的重要平臺，是沿邊地區經濟社會發展的重要支撐，是確保邊境和國土安全的重要屏障”，并提出了支持沿邊重點地區開發開放的具體意見。

2.國家級新區、經濟特區和開發區

1992 年，開始設立國家級新區，作為承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區③中華人民共和國國家發展和改革委員會：《關于促進國家級新區健康發展的指導意見》（發改地區〔2015〕778 號），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201504/t20150423_963808.html?code=&state=123。，允許相關省（區、市）按規定賦予新區一定的經濟社會管理權限，下放部分省級經濟管理權限④國務院辦公廳：《國務院辦公廳關于支持國家級新區深化改革創新加快推動高質量發展的指導意見》（國辦發〔2019〕58 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-01/17/content_5470203.htm。。新區布局主要是為了培育區域增長極，增強新區的輻射帶動作用，從而改變整個區域的發展態勢。從2014 年開始，國家陸續在邊疆地區設立了西咸新區、金普新區、滇中新區、哈爾濱新區和長春新區。截至2021 年，全國共設置國家級新區19 個，非邊疆地區有14 個，占新區總數量的73.684%，每個省份平均擁有0.636 個；邊疆地區有5 個，占新區總數量的26.316%，每個省份平均擁有0.556 個。

1980 年，國家開始設立經濟特區。為了穩妥推進改革，采取了先局部試點、再推廣經驗的漸進性改革策略。2010 年，中央新疆工作會議上中央正式批準霍爾果斯、喀什設立經濟特區。⑤國務院：《國務院關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》（國發〔2011〕33 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2011-10/08/content_5257.htm。其主要目的是把喀什、霍爾果斯經濟開發區建設成為中國向西開放的重要窗口，以及推動新疆跨越式發展的新經濟增長點。截至2021 年，全國共設置經濟特區7 個，非陸地邊疆有5 個，陸地邊疆有2 個。

1984 年開始，國家開始設立國家級經濟技術開發區。設立之初，主要是為了配合經濟體制改革，簡化審批手續，吸引外商直接投資和承接國際產業轉移，促進現代工業結構的形成，帶動所在城市及周圍地區發展對外經濟貿易。2019 年，國務院印發的《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》對國家級經濟技術開發區賦予了新的任務，主要包括五個方面，即“提升開放型經濟質量”“賦予更大改革自主權”“打造現代產業體系”“完善對內對外合作平臺功能”“加強要素保障和資源集約利用”。①國務院：《國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》（國發〔2019〕11 號），https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/wstz/201906/t20190621_1046855.html?code=&state=123。近年來，在國家政策支持下，邊疆地區國家級經濟技術開發區數量不斷增加，截至2022年3 月，全國設立國家級經濟技術開發區230 個，非邊疆地區有181 個，占新區總數量的78.696%，每個省份平均擁有8.227 個；邊疆地區有49 個，占新區總數量的21.304%，每個省份平均擁有5.444 個。

3.自由貿易實驗區與綜合保稅區

自由貿易實驗區是指在國境內關外設立的，以優惠稅收和海關特殊監管政策為主要手段，以貿易自由化便利化為主要目的的多功能經濟性特區。2013 年，國務院批準設立中國自由貿易區。截至2021 年，21 個省、市、自治區設置了自由貿易實驗區70 個。其中陸地邊疆省份有4 個，分別在遼寧（2017 年）、黑龍江（2019 年）、云南（2019 年）和廣西（2019 年），分別占全國的19.05%和17.14%。

綜合保稅區是設立在內陸地區的具有保稅港區功能的海關特殊監管區域，在發展對外貿易、吸引外商投資和促進產業轉型升級等方面發揮著重要作用。由海關參照有關規定對綜合保稅區進行管理，執行保稅港區的稅收和外匯政策，集保稅區、出口加工區、保稅物流區、港口的功能于一身，可以發展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業務。截至2022 年，全國31 個省、市、自治區共有163 個綜合保稅區，非陸地邊疆地區有138 個，平均每個省、市、自治區有6.273 個；陸地邊疆有25 個，占全國的15.337%，平均每個省、市、自治區有2.777 個。

（三）援助政策

新時期以來，對口援助主要形成了三種形式。一是對口支援。1979 年，中央召開全國邊防工作會議，首次提出對口支援的概念，制定了東部發達省市對口支援民族八省區的方案。②《國務院批轉關于經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1983 年第2 期。1984 年，中央召開第二次西藏工作座談會，開啟了對口援藏工作。1996年，中央召開了新疆穩定專題工作會議，開啟了對口援疆工作。2010 年，開啟對口援青工作；2014 年，開啟對口支援四川云南甘肅省藏區工作。

二是對口幫扶政策。在對口支援政策的基礎上，實施東西部對口扶貧協作，作為扶貧減貧的主要形式。1996 年，《中共中央、國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》（中發〔1996〕12 號）提出組織沿海發達省、直轄市對口幫扶西部貧困省、自治區，促進東西部優勢互補，組織富裕縣和貧困縣結成對子，進行經濟合作，開展干部交流，動員富裕縣的企業到西部貧困縣去，利用人才、技術、信息、市場、管理、資金等各種優勢，在互利互惠的基礎上與貧困縣共同開發當地資源。③《中共中央國務院關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，法邦網，https://code.fabao365.com/law_26828_1.html。

三是對口合作制度。2016 年，《國務院關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》（國發〔2016〕62 號）提出建立對口合作機制，開展互派干部掛職交流和定向培訓，通過市場化合作方式積極吸引項目和投資在東北地區落地，支持東北裝備制造優勢與東部地區需求有效對接，增強東北產業核心競爭力。④國務院：《國務院關于深入推進實施新一輪東北振興戰略加快推動東北地區經濟企穩向好若干重要舉措的意見》（國發〔2016〕62 號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/16/content_5133102.htm。

在對口援助政策空間分布中，非陸地邊疆涉及區域政策的有5 省次，平均每個省擁有0.227 個對口援助政策；陸地邊疆涉及的有15 省次，平均每個省擁有1.250 個對口援助政策。

四、進一步完善邊疆經濟治理的政策展望

由于邊疆地區在發展經濟過程中承擔著無法通過市場價格補償的潛在成本，導致過度強調市場機制的傳統經濟學無法正確認識發展邊疆經濟的必要性。邊疆地區經濟發展外部性極強，不僅影響當地個體的福利水平，而且影響到整個國家利益。未來，經濟學研究亟須結合國際環境以及邊疆地區復雜的政治生態，重新審視邊疆地區發展問題，結合中國國情思考邊疆經濟治理問題。

（一）構建科學評估邊疆外部性的方法體系

邊疆地區生產擔負著難以補償的成本，具體可表示為：

即使邊疆地區與非邊疆地區在生產過程中采取相同的技術，兩個地區實際生產成本也存在差異，其原因主要在于邊疆地區額外產生因國家安全、民族團結、能源供給和生態環境等因素發生的成本，這部分成本一些能夠通過市場反映出來，可以由政府轉移支付補償，另一部分則難以反映出來。最終造成邊疆地區實際生產成本高于非邊疆地區。如果邊疆地區負的隱性成本長期不能得到補償，那么邊疆地區在區域競爭中就會長期處于劣勢地位。在傳統的經濟學中，存在各主體之間同質性假定。在評估邊疆問題時，常規經濟學方法應當謹慎使用，在對邊疆外部性進行系統性分析后，重新進行調整。

（二）出臺戍邊補償方案

正是由于邊疆外部性的存在，邊疆地區經濟成本長期難以得到補償。長期以來，忽視邊疆地區的補償，引起邊疆地區的企業、人才和勞動力流失，最終導致邊疆外部性的“匱乏”，產生的后果：一是以邊疆地區名義設置的貿易壁壘逐漸增加，嚴重影響到內地省市參與全球價值鏈構建，打擊了中國國際貿易發展；二是邊疆地區的社會穩定、民族團結是一道無形的防線，這道防線在反分裂斗爭、反恐怖主義、抵制周邊國家思想滲透方面都有著重要的意義。經濟發展水平長期滯后，導致邊疆內地區域差距擴大，居民個體收入差距擴大，影響邊疆各族民眾的生產積極性，不利于無形防線的鞏固。因此，應出臺戍邊補償方案，對邊疆地區直接從事經營活動的經濟主體進行“減負”。

（三）增強邊疆地區地方政府經濟治理能力

新時期以來，國家對邊疆地區政策和財政資金轉移日益增多。在這樣的背景下，如何運用政策和使用資金，使國家政策和資金支持帶來的經濟與社會收益最大化，主要考驗的是地方政府的經濟治理能力。在國家密集政策之下，可能會產生“政策詛咒”，即獲得國家政策資源可能讓經濟發展得更為緩慢。原因在于：第一，國家大規模轉移支付可能促進了采掘和能源等原材料工業的發展，這些產業加工鏈短，中間產品比例高，最終消費品比例低，可能會影響其他制造業的發展；第二，邊疆地區法制建設滯后，產權制度和市場規則都有待于進一步完善，大量國家政策資源的進入可能會誘使“機會主義”行為及尋租活動的產生，造成財政資源的漏出。例如2010 年，國家邊境縣級市霍爾果斯設立經濟特區，推行企業所得稅“五減五免”的優惠政策，主要是為了推動邊境貿易，促進新疆經濟發展。然而，吸引來的主要是內地的影視文化公司，2011 年到2018 年，該類企業注冊數多達1600 多個，根據這些企業的營業額，國家每年約流失40 億稅收，這里成為“避稅天堂”。①《霍爾果斯：不是“逃稅天堂”而是實干家“福地”》，人民網，http://industry.people.com.cn/n1/2018/1010/c413883-30333419.html。因此，為了保證國家政策實施的效率，在邊疆治理中，地方政府治理是重要的一環。主要方式有兩種：一是創新構建政府服務的“正面清單”制度，嚴格落實國務院出臺的相關市場準入的“負面清單”制度，共同驅動邊疆地區政府由管理型政府向服務型政府轉變；二是在東西互助合作和對口支援過程中，除了資金和技術的支援，還要對邊疆地方政府“經濟治理理念”的支援，增加“治理援疆”。

（四）培育邊疆地區內生增長動力

歷史經驗表明，一個國家或地區只有具備內生增長動力才能實現經濟可持續增長或者長期繁榮。一般來說，內生動力形成主要有兩種道路：一是完全來自于自身經濟系統，如經濟增長所需要的資本、技術等完全由內部積累衍生而來；二是在借助外部資本、技術等支持的基礎上，與自身經濟系統相結合，從而衍生出長期內生增長動力。這兩種培育內生增長動力道路的區別主要在于，對于一個發展中國家或經濟發展水平較為落后的區域來說，完全借助自身經濟系統獲得長期內生動力往往需要長時間的資本、知識等要素積累，有利于經濟增長的制度變遷也往往十分漫長，而通過依賴外部支持可以迅速積累起經濟持續、快速增長所需的原始資本，大大縮短國家或地區實現振興的時間。

對于邊疆地區來說，與沿海發達地區相比，經濟發展長期滯后，資金、技術、人才等關鍵經濟要素十分匱乏，市場體制機制并不完善，治理水平也相對落后，很難在短期內突破貧困陷阱、形成可持續增長的內生動力。因此，邊疆地區的發展，短期內必然要依靠中國中央政府等外部力量的推動，以促使邊疆地區盡快形成內生可持續增長動力，這樣邊疆地區才能實現持續的發展，避免由于外部支持的消失而重新陷入落后的情況。為加快培育邊疆地區內生增長動力，一方面應以完善對口援助政策為重點，加快邊疆地區承接沿海產業轉移的力度，加強中央政府對邊疆地區基礎設施等硬環境投資的力度，打好“外功”；另一方面，充分發揮邊疆地區比較優勢、主觀能動性和艱苦奮斗的精神，通過借助“外功”培育優勢特色產業和加強城市群、都市圈建設等培育內生增長動力，做好“內力”。