地方政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源保護的影響研究

張 瑤

(河南省社會科學院，河南 鄭州 450002)

一、引言

2021年中央一號文件提出要實施“藏糧于地”戰略，耕地是糧食安全的命根子，耕地也是“藏糧于地”的核心載體。自20世紀80年代以來，我國十分重視耕地資源保護，并將“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”作為一項基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度[1]。2015年5月，習近平總書記強調要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。耕地資源保護是我國長期堅持的一項國家戰略，在嚴守耕地數量紅線的同時也要保育耕地質量。據統計，截至2017年底，全國家庭承包耕地流轉面積達5.12億畝，占家庭承包經營耕地總面積的37%，流轉合同簽訂率為68.3%。在耕地流轉實踐中，主要實行的是分散流轉和集中流轉兩種模式。然而，農戶自發形成的分散流轉并不能解決耕地細碎分割的現實問題[2]。基于農民組織化程度低、農地細碎化程度高的現實邏輯和鄉土邏輯，土地向新型農業經營主體集中非常困難，需要政府干預耕地流轉進程[3-5]。農民對土地的依賴程度、村莊資源、農業社會化服務水平以及基層組織的動員能力等是土地集中流轉能否順利實施的決定性因素[3]。

農業規模經營需要投入大量的資金來整合耕地、提升機械化水平和勞動力水平，而絕大多數的農村村社組織的經濟實力并不雄厚，一般的小農家庭經營處在“溫飽有余，小康不足”的階段，難以推動耕地集中流轉，承擔農業現代化轉型的任務。在村莊內部資源稟賦不足以完成耕地集中流轉的情況下，政府便想通過引進外部資源，通過招商引資用資本來撬動耕地集中流轉，促進農業規模經營，加快農業現代化轉型的步伐。近年來，國家接連出臺多項政策，提出鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，開展多種形式的規模經營，這些對工商資本下鄉起到了積極的推動作用[6]。在國家政策大力支持下，耕地資源保護取得了階段性成效，但長期以來“重用輕養”的掠奪式開發利用使得耕地數量和質量整體形勢不容樂觀，耕地保護實踐探索過程中仍存在諸多挑戰和突出問題[1]。那么政府主導下的耕地集中流轉會給耕地資源保護帶來什么樣的影響？以往的研究者大多以個案分析的方式研究政府主導的土地集中流轉的條件、原因、影響、存在的問題及改進措施，但對于耕地集中流轉對耕地資源保護本身帶來的影響分析不夠。本文試圖分析地方政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源帶來的影響及原因，并提出促進耕地資源保護的對策建議。

二、政府主導的耕地集中流轉模式分析

耕地流轉的過程中存在農戶自發的分散流轉，也存在有組織的大規模集中流轉，由于交易成本、信息不對稱等原因，將大面積的耕地流轉給種糧大戶、合作社、農業企業等農業經營主體是比較困難的，這就需要政府部門的介入，以降低耕地流轉成本，提高耕地流轉效率，實現農業集約化、規模化經營。為了加快農業現代化轉型的步伐，政府一方面會動員農戶轉出耕地，另一方面也會集中人力、財力、物力吸引工商資本下鄉，吸引農業合作社、種糧大戶等新型農業經營主體承包大面積耕地[7]。

在推進耕地集中流轉過程中，地方政府直接與每個農戶打交道顯然是不現實的，因此地方政府便將此重任交給“中介”——村社組織。但村社組織動員農戶將耕地流轉出去并非易事，因為對于農民而言，耕地不僅是基本的生產資料，也是生活資料，還是發展資料，不僅具有就業功能，也有社會保障和養老保障功能。農民的土地情結深厚，加之很多老年農民的思想比較保守，還是秉持著土地是命根子的觀念來進行農業生產，無論給多少租金都不愿將耕地流轉出去。針對這種情況，村社組織會采取雙重舉措，一方面“曉之以理”——算賬，給農民算清楚一筆經濟賬，將耕地租金收入與耕地轉出后非農就業的收入之和與耕地生產收入進行對比，當前者收入高于后者時，基于理性農戶們便傾向于轉出耕地；另一方面“動之以情”——講情分，村社組織利用平時積累的威信、私人關系和人脈資源勸說農戶轉出耕地。同時村社組織也會配合基層政府大力宣傳村里基礎設施情況、耕地轉入補貼等政策，來吸引農業企業、農業合作社等新型農業經營主體轉入耕地。在政府主導耕地集中流轉的過程中，村社組織扮演的是“中介”的角色，這并不是村社組織主動的行為，而是為了完成基層政府分派的任務。村社組織動員農戶先將耕地流轉給村社組織，然后統一進行耕地整理，再整體將耕地流轉給新型農業經營主體。顯然，在整個耕地集中流轉的溝通過程中，村社組織的作用至關重要，農戶權益的保障、村社組織權威的保證、耕地的順利流轉都與村社組織的行為密切相關。村社組織不僅是農戶與企業等新型經營主體溝通的橋梁，也是政府政策的執行者和傳達者。這種政府主導下的耕地集中流轉模式可以用圖1來直觀地表示。

圖1 政府主導的耕地集中流轉模式圖

三、政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源保護的積極作用

政府動用各種行政權力和資源可在短期內完成耕地的集中流轉，這種行為嵌入地方政治生態中[7]，會給耕地資源保護帶來積極作用，主要表現在以下三個方面。

(一)增加耕地面積

耕地集中流轉的前提是必須有集中連片的大塊耕地可供流轉。政府主導下的土地綜合整治和土地整理項目會對零星分散的耕地進行平整，將小塊耕地整合成大塊耕地，通過改善耕作條件、灌溉條件，完善農田基礎設施及相關配套設施等來建設高標準農田[8]。通過土地流轉把細碎化的地塊連接成片，使分散的小塊土地相對集中，便于開展農地規劃、整理，實現“小田變大田”，實際增加耕地面積[9]。如，河南省鄧州市孟樓鎮通過“土地集中流轉—土地整理—再流轉”的“孟樓模式”，打破村組界限進行土地整理，統籌配套農業基礎設施，將質量低下、優劣混雜的耕地進行整理達標，并對溝坎田壟進行歸并整治，最終經過整理后實際可用耕地比確權的面積增加了7500畝[10]。

(二)提高耕地利用效率

耕地集中流轉之后，分散零碎的耕地被統一整理成為集中連片的大塊耕地，一方面減少了田坎等線狀地物，滿足了農業規模經營對大面積耕地的需求；另一方面改善了因農村青壯年勞動力外出非農就業而導致耕地大面積閑置的現狀[11]，這不僅無形中增加了耕地面積，也有利于各類經營主體合理安排耕地用途，實現機耕機收，開展機械化和規模化農業生產經營。各類農業經營主體通過引進先進的技術、設備、人才，進行機械化生產、規模化經營和科學化管理，使得耕地生產率大幅提升，進一步盤活了農村耕地資源，耕地利用效率提高，這有利于耕地資源的長期可持續發展。如，河南省遂平縣采用“企業定制—土地流轉—國土綜合整治”的模式，土地綜合整治后一次性流轉給河南一加一天然面粉公司2萬畝土地，該公司在數萬畝耕地上種上同一品種的強筋小麥，從種到收實現全程機械化，有效推動了農業規模化經營和農業現代化發展[12]。

(三)緩解人地矛盾

人多地少是我國的基本國情，大部分農民的生活都不同程度地依靠耕地，他們為了從有限的耕地上獲得最大的產出，往往對耕地進行長久的超負荷利用，沒有讓耕地適當地得到休養生息，不利于農業生產的可持續發展。而在政府主導下將耕地集中流轉給企業、種糧大戶或者合作社之后，農業勞動生產率得到提高，釋放出大量的農村勞動力。這些勞動力轉移到工業、服務業等其他行業，在獲得工資性收入的同時也能夠獲得穩定的耕地資本收益，農民收入水平提高，生活質量得到改善，有利于縮小城鄉差距，促進城鄉融合發展[13]；同時也能夠有效緩解我國“人多地少”的矛盾，有利于耕地資源的可持續利用。對于農村人口基數較大、人地關系矛盾突出的農業大省河南來說，這種效果尤為明顯。如，鄧州市孟樓鎮在政府的主導下進行耕地集中流轉之后，該鎮南孔村黨支部書記王國瑞表示，土地糾紛曾經是南孔村基層治理的難題，村民之間積累的矛盾最多，耕地集中流轉以后，大家都享受公平待遇，村子里面氣氛變得和諧了[10]。

四、政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源產生的沖擊及其原因分析

政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源保護帶來積極影響是顯而易見的，但與此同時也存在一些問題，這是因為在政府主導下，引入農村的農業經營主體可能不完全適合農業生產經營，其經營方式可能對耕地資源造成浪費和破壞，危害耕地資源的保護和可持續發展。

(一)政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源產生的沖擊

1.耕地經營非農化與非糧化

許多下鄉從事農業規模經營的企業在此之前從事的是與“三農”毫不相關的領域，如建筑、醫藥等，對農業生產經營并沒有經驗。在國家政策背景下，這些企業或盲目跟風或響應政府號召憑著一腔熱血來發展農業，而農業生產經營本身又面臨著市場和自然的雙重風險，因此他們很難在短期內獲得利潤[14-15]。但資本又是逐利的，因此很多企業便開始通過改變耕地的用途來進行“非農化”“非糧化”經營。甚至一些企業流轉耕地壓根就沒有從事農業生產的念頭，早就盤算好打著農業規模經營的幌子來發展非農經營或者種植經濟作物[7]。從以往工商資本下鄉的實際情況來看，大部分工商資本進入農村大面積流轉耕地，并不是為了種糧食發展農業規模經營，而是圈地發展觀光農業，甚至是發展房地產業，在耕地上面“種房子”[16]。如，河南省漯河市臨潁縣皇帝廟鄉的多個村莊就存在這樣的現象，經村、鄉兩級政府協商后，將耕地集中流轉給公司，但這些被流轉的耕地或基本農田到了承包者手里之后，許多被用來種樹種草。有的地方則以發展休閑娛樂、旅游觀光的名義違規占用耕地。而這種肆意改變基本農田和耕地用途的現象并非個例[17]。

2.耕地資源浪費

下鄉資本“有資本爭地，沒實力種田”，導致“毀約棄耕”現象頻發。一些缺少從事農業生產經驗的企業沒有對投資農業的各種風險進行全面的評估，一旦遭遇經營不善、效益不好，面臨種植環節利潤低、交易成本高的困境，便很快退出農業生產經營；一些農業經營企業一旦破產便會跑路，這樣不僅會造成社會風險也會造成大量土地資源的浪費和荒蕪[6][16]。還有一些企業從事非農化、非糧化經營，占著優質的耕地資源卻沒有好好地利用來發展農業規模經營，造成了耕地資源的浪費。更有一些企業并不是真正要投身農業生產經營，而是想通過“圈地”來等待土地升值從而獲取暴利，租入大量耕地卻讓其荒蕪，造成大量耕地資源的浪費。

3.土壤肥力下降

非農化、非糧化的耕地如果因企業跑路、承包期滿等各種原因而進行復墾，耕地肥力在短時間內是很難恢復的[6]。如，河南省鄢陵縣周營南村村民們將耕地集中流轉給土地承包方，承包方為了經濟效益卻在之前種植糧食作物的良田上種植草皮，而草皮種植對土壤破壞極大，既耗費大量養分，又破壞土壤結構，每收割一茬草皮，至少有三厘米厚的土壤被挖走，這些基本農田或“口糧地”每年被“扒掉好幾層皮”，承包期滿后村民想改種糧食作物時發現耕地被嚴重毀壞。種植經濟林帶來的土壤破壞，讓臨潁縣皇帝廟鄉一些村民同樣感到了擔憂[17]。

4.土壤污染

農村土地產權關系的復雜也會導致一些企業采取短期行為，而不考慮企業的長遠發展。企業為了快速獲取短期利益，大量投入化肥、農藥、塑料薄膜等來增加農業產量，這樣會對農村生態環境造成嚴重破壞，尤其是對耕地造成大量污染，使得耕地肥力下降，土壤板結。更有一些下鄉資本為了迎合市場需求，大量使用化學藥物調整農作物生長速度和體積重量，造成土壤酸化[18]。還有一些從事非農經營的企業建設產生污染的場地、廠房，直接排出生產污水，對土壤造成極大的污染，而且短時間內難以消除[19]。

(二)政府主導下的耕地集中流轉對耕地資源產生沖擊的原因

1.大量耕地集中流轉項目以獲取項目資源和增加財政收入為目標，忽視農民的主體地位

2013年的中央一號文件指出，土地流轉不得搞強迫命令，要確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。2014年的中央一號文件強調農民的主體地位，規定土地流轉和適度規模經營要尊重農民意愿，不能強制推動。2015年的中央一號文件繼續強調土地經營權流轉要尊重農民意愿，不得硬性下指標，強制推動。這充分體現了國家對于農民主體地位的重視和農民意愿的尊重。農民是我國農業生產經營的主體，也是耕地資源保護的主體。然而，目前一些農地集中流轉項目以增加土地財政收入、獲取項目資源等為目的，大量運用行政力量和各種資源來“動員”農民流轉耕地，忽視了農民的主體地位。在“增減掛鉤”“占補平衡”政策框架下，為了置換到更多的城市建設用地指標，政府積極投入到農村土地綜合整治項目中，因為這不僅可以獲得建設用地指標，也可以獲得一筆可觀的土地財政收入來支撐財政開銷。就河南省的耕地流轉情況來看，這樣的違規流轉不在少數，臨潁縣、泌陽縣、扶溝縣等一些地區土地流轉后失控的現象依然存在，之所以未被制止，主要原因在于地方政府為了提高當地經濟效益、增加財政收入、突出政績，從而對違法現象管制不嚴。

2.地方政府只為完成上級下達的任務，缺乏對耕地使用的監督

在行政管理科層體制下，中央制定政策推動農村耕地集中流轉，促進農業規模經營，并且制定的耕地集中流轉規模目標都被層層分解到各級政府[7]。為了完成上級下達的任務，各級政府在財政狀況不佳的情況下開始探索促進農村耕地集中流轉的方式，于是便有了工商資本下鄉促進的農村耕地集中流轉。可以說，下鄉資本集中流轉耕地是地方政府落實中央“適度規模經營”政策的目標責任的結果[7]。政府以為將耕地集中流轉給下鄉企業、種糧大戶后就完成了上級下達的耕地集中流轉的數量任務，便可以向上級“交差”了，至于耕地流轉過程中及流轉以后的問題并未受到重視。地方政府對耕地流轉后企業對耕地的使用情況缺乏監督，很多企業進行“非農化”和“非糧化”經營，政府沒有及時發現和阻止，往往是下鄉企業大錯鑄成后才勒令其停止，恢復農業生產，這樣對企業和政府雙方都造成負面影響，對耕地資源更是帶來破壞性后果。

3.耕地流轉制度不完善，缺乏相應的法律法規

在耕地流轉實踐過程中操作程序不規范，很容易引起一些不必要的糾紛和扯皮，從根源上來說是因為耕地流轉制度不夠完善。由于耕地流轉制度不完善、農民法律意識淡薄等，一些企業與農戶、村社組織簽訂流轉合同后，會鉆政策空子，為了獲得短期經濟效益，擅自改變耕地用途，在耕地上甚至是優質耕地上進行非農化、非糧化經營，導致耕地資源的浪費和污染。另外，當農戶與企業發生沖突、糾紛時，沒有相應的法律、規章制度加以客觀評判，農戶由于資金、人脈、知識水平等方面與企業有較大的差距而作為弱勢群體，往往在與企業的糾紛中利益得不到保障。如，河南省駐馬店市泌陽縣楊家集鎮二鋪村在土地流轉過程中，就存在著流轉程序簡單粗暴及簽“空白紙協議”的現象，耕地流轉過程的不規范導致很多農民對流轉協議內容并不清楚，流轉程序帶有欺騙性，農民知道后也無濟于事。因為耕地一旦流轉出去之后，農民便失去了主動權[17]。

五、耕地集中流轉過程中促進耕地資源保護的對策建議

綜上所述，政府主導下的耕地集中流轉雖然理論上可以保護耕地資源，促進耕地資源的可持續發展，但在實踐中，由于大量耕地集中流轉項目以獲取項目資源和增加財政收入為目標，而忽視農民的主體地位、政府缺乏對耕地使用的監督、耕地流轉制度不完善等，也可能對耕地資源保護產生負面沖擊，不利于耕地資源的可持續發展。因此，要使耕地集中流轉能夠促進耕地資源的保護，應當針對產生這些問題的原因，從根源上探索促進耕地資源保護的對策措施。

(一)尊重農民主體地位

農村耕地經營權流轉的主體是農民，耕地是否流轉、流轉給誰、流轉價格多少等，都應該由農民說了算，地方政府和村社組織不能越俎代庖，忽視農民的主體地位。一些地方的實踐表明，政府直接用行政手段強制推動耕地集中流轉，不尊重農戶的意愿，會引發社會矛盾[7]。發展耕地規模經營，要充分尊重農民的意愿，不能搞“大躍進”，不能搞強迫命令，不能搞瞎指揮。在耕地資源保護的過程中一定要發揮好農民的主觀能動性，向農民傳達耕地資源保護的重要意義及耕地流轉到期后還可以由農民耕種的信息，耕地質量與農戶息息相關，要鼓勵農民對流轉經營主體的行為進行監督，發現違反合同和破壞耕地資源的行為，要及時制止，并向村社組織或相關部門舉報。

(二)政府推進耕地集中流轉相關制度的協調完善

政府在耕地集中流轉的前、中、后各期均扮演著重要角色。在前期要完善工商資本準入制度，提高企業進行耕地集中流轉的門檻。2015年農業部發布的《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》明確指出對工商資本租賃農地要有嚴格的門檻。地方政府要有長遠目光和可持續發展意識，要時刻保持冷靜和清醒，對申請下鄉的企業進行嚴格的資格審查，要從可持續發展、綠色發展、高質量發展的角度來考慮，將耕地集中流轉給合適的企業，特別是有從事相關農業生產經營經驗的企業，做好“準入管理”，預防企業流轉耕地后的“非農化”“非糧化”傾向、經營不善“跑路”傾向、污染土壤和浪費耕地資源的傾向。在中后期政府要強化對耕地使用的監督責任，不能以為將耕地流轉給企業就萬事大吉，對企業的行為放任不管，給企業從事非農經營、浪費耕地留下可乘之機。政府要建立健全下鄉資本務農監管體系，健全耕地用途管制機制，嚴控下鄉經濟組織的短期掠奪性經營行為，對資本下鄉后的運作過程進行監督[20]。對于擅自改變農田用途、嚴重污染和破壞耕地的要依法追責，堅決防止工商資本搞非農建設影響糧食生產和耕地保護，避免耕地非農化、非糧化[21]。如，針對名義上搞蔬菜、糧食生產，但實際上搞房地產開發的，就要堅決取締企業的項目和資格，并將其列入黑名單，驅逐出去，進行處罰。同時，也要完善耕地集中流轉的制度規范，讓耕地流轉有法可依，對耕地流轉過程中產生的糾紛依法處理，違法必究。政府還要將對耕地資源質量考核和保護力度納入制度范圍，定期對企業承包的耕地進行耕地等級質量評定。對于耕地質量等級低于承包前耕地質量等級的企業進行處罰，并輔之以相應的宣傳教育，督促其及時采取措施將耕地的質量水平至少恢復至承包之前，這樣才可以保障耕地資源的可持續發展。政府還要加大對《土地法》《土地承包法》等法律法規的宣傳力度，提高農民對耕地資源和農業基礎地位的認識，強化珍惜耕地、保護耕地、促進耕地可持續發展的意識。

(三)處理好政府和市場的關系

促進農業規模經營，實現農業現代化，應當發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府應該適度干預，使“有形的手”和“無形的手”各司其職，互相配合。短期內，政府主導的耕地集中流轉效果顯著，成績突出，有利于完成上級下達的任務。但是一些學者的研究表明政府主導的耕地流轉也帶來了很多問題，效果難以持久，要想長遠發展，還是要在市場的主導下進行耕地集中流轉，雖然進程比較緩慢，但卻是符合市場規律的，如同非農領域一樣，是多方利益博弈的結果。在耕地集中流轉過程中的農業公共服務領域，政府要加大政策扶持的力度；而在可以市場化的領域，則要管住政府這只“有形的手”，尊重市場規律，讓市場這只“無形的手”發揮作用，政府則需處理好與市場的關系[3]。