江蘇省民辦高職院校的演進歷程、現實困境與破解策略

張德文

（無錫南洋職業技術學院學務部，江蘇 無錫 214081）

從1992年創建第一所民辦高職院校至今，江蘇省民辦高等職業教育已走過30年的發展歷程。經過兩輪高職高專院校人才培養工作評估，隨著國家陸續出臺有關民辦教育的法律法規和政策文件，江蘇省民辦高職院校逐步由擴大辦學規模為主的外延式發展轉向以專業建設為核心、提高質量為目標的內涵式發展，有力地推進了江蘇省教育體制的改革創新，形成了更高水平的人才培養體系。

一、政策變遷中江蘇民辦高職院校的演進歷程

江蘇民辦高職院校的創建時間雖不是最早，但其發展速度較快，這與國家政策法規的牽引作用息息相關。民辦教育政策的變遷過程，充分反映了民辦教育需求側與供給側之間的不平衡及其在不斷調適中走向相對平衡的過程。改革開放以來，我國民辦教育政策與法規呈現出默許、承認、鼓勵和支持的發展脈絡。國家對民辦教育的政策與法律保障，走的是一條“波浪式”前進的發展道路［1］。

（一）恢復與促進發展階段（1992—2002年）

1992年初，鄧小平南方談話破解了人們對民辦教育普遍存在的種種疑慮，黨的十四大報告明確要求“鼓勵社會力量辦學”。1993年2月，《中國教育與改革發展綱要》提出：“逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制，充分調動各部門、企事業單位和社會各界的積極性，形成全社會興辦多種形式、多層次職業技術教育的局面”［2］。1993年8月，《民辦高等教育學校設置暫行規定》出臺，對民辦高等學校的設置標準、申請程序、評議審批、變更和調整等內容進行了規定［3］。1997年7月，《社會力量辦學條例》發布，這是我國第一個規范性民辦教育行政法規，明確了民辦教育機構的設立、教學與行政管理、財產與財務管理、變更與解散、保障與扶持、法律責任等［4］。2002年12月，《中華人民共和國民辦教育促進法》頒布，國家第一次以法律的形式明確“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分”。

江蘇省在此階段共創建了17所民辦高職院校，現存14所。1992年，三江大學開始籌建，這是江蘇省第一所獨立設置的全日制民辦高校。隨后，江蘇省教委出臺《關于社會力量舉辦民辦高等學校的暫行辦法（試行）》，促進民辦高等教育發展。1999年12月，蘇州工業園區職業技術學院為緩解二期工程財政性撥款不足的問題，嘗試引進民間資本，蘇州光華實業（集團）有限公司獲得65%股權，成為學院第一大股東，開始進入民辦高校管理體制與運行機制［5］，但其法人屬性并未變更為“民辦非企業單位”。2002年2月，教育部批準三江大學升格為本科高校，并更名為三江學院。這一階段，江蘇民辦高職院校發展迅速，滿足了人民群眾高等教育多樣化的選擇，培養了經濟社會發展亟需的適用人才，深化了高等教育辦學體制改革。

（二）規范與改革發展階段（2003—2015年）

2004年3月，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》落地，對民辦學校的設立、組織與活動、管理與監督、支持與獎勵做出了具體的規定，制定了支持民辦教育發展的政策路線圖［6］。2006年12月，《關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》印發，指出“各級政府和有關職能部門依法落實民辦高校有關扶持政策，努力把民辦高校發展的重點轉移到穩定規模、規范管理、提高質量的軌道上來”［7］。2007年2月，《民辦高等學校辦學管理若干規定》強調：“規范實施專科以上高等學歷教育的民辦學校的辦學行為，維護民辦高校舉辦者和學校、教師、學生的合法權益”［8］。2010年7月，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》出臺，明確指出要“大力支持民辦教育”，強調“民辦教育的發展是我國教育改革發展事業的重要組成部分，是教育事業的重要增長點和促進教育改革的重要力量”［9］。2012年6月，《關于鼓勵和引導民間資本進入教育領域促進民辦教育健康發展的實施意見》發布，明確表明要“落實民辦學校辦學自主權、招生自主權，落實民辦學校教師待遇，保障民辦學校學生權益，完善民辦學校稅費政策，支持高水平有特色民辦學校建設”［10］。

江蘇省在這一階段又創建了10所民辦高職院校，現存7所。2002年8月，江蘇省教育廳試行普通高等學校股份制改革，開展新的運行機制試點工作。江蘇信息職業技術學院改制并嘗試股份制辦學，實行董事會領導下的校長負責制，2009年實行黨委領導下的校長負責制，2014年恢復國有公辦。2003年8月，江蘇省教育發展投資中心、江蘇教育電視臺和南京特希投資有限公司共同投資2.8億元，幫助原江蘇省幼兒師范學校升級改制為民辦屬性的應天職業技術學院。2003年12月，江蘇培爾職業技術學院因臺灣投資者無力承擔巨額損失，向江陰市政府提出撤資，市政府向臺灣投資者支付8000萬元，培爾學院的固定資產由具有政府背景的投資公司接收，交由江陰職業技術學院使用［11］。2012年6月，紫瑯職業技術學院從江蘇教育發展投資中心引進1000萬元資金作為國有參股辦學，成為江蘇省第一所民辦事業單位法人高校，并在2014年升格為本科院校——南通理工學院。2014年1月，江蘇省政府同意將蘇州信息職業技術學院辦學體制由民辦變更為公辦。這一階段，江蘇民辦高校新建、停辦、改制、升本等情況不斷上演，發展情況較為復雜，2007年江蘇省人民政府辦公廳印發《關于加強民辦高校規范管理促進民辦高等教育健康發展的通知》，從依法規范民辦高校辦學行為、嚴格民辦高校內部管理、切實加強對民辦高校規范管理工作的領導等方面，提出了十五條促進民辦高校持續健康發展的舉措，進一步加強了民辦高校規范管理，促進了民辦高等教育的健康發展和社會穩定。

（三）分類與轉型發展階段（2016年至今）

2016年11月，全國人民代表大會常務委員會通過了《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》，揭開了民辦教育分類管理序幕。同年12月，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》相繼印發，建立差別化政策體系，促進民辦教育轉型發展，大致構建了民辦教育上位法律、國務院文件與部門配套政策相銜接的相對完整的分類管理改革制度和實施體系，初步完成了國家頂層設計［12］。截至2019年4月，全國31個省（市、自治區）相繼發布了促進本省民辦教育發展的實施意見及其配套文件，標志著我國民辦高校分類管理政策體系基本建構完成。

在這一階段，江蘇省新建了1所中外合作辦學的民辦高職院校。2016年1月，江蘇省政府同意在蘇州港大思培科技職業學院的辦學基礎上，由蘇州科技學院與加拿大百年理工學院合作舉辦蘇州百年職業學院，同時，蘇州港大思培科技職業學院建制被撤銷。2019年8月，江蘇省教育廳批復應天職業技術學院辦學主體變更為南京市江寧區人民政府，學校性質變更為公辦。截至2021年12月底，江蘇省現有民辦高職院校22所（含中外合作辦學1所）（如表1），占全省普通高校總數13.10%，占全省普通高職院校的24.44%，全日制在校生近9萬人。

表1 江蘇民辦高職院校設置情況匯總表

二、實踐發展中江蘇民辦高職院校的現實困境

當前，面對分類管理帶來的機遇與挑戰，江蘇省民辦高職院校發展的“內困外擾”環境仍不容樂觀，一些制約民辦高職院校健康發展的“卡脖子”問題未能取得明顯進展。政策的滯后性、資本的逐利性、市場的復雜性以及民辦高職院校自身治理的局限性，導致江蘇省民辦高職院校在實踐發展中還面臨著許多現實困境。

（一）政策推進力度不夠

民辦高職院校是在強大的公辦高等教育體制環境中萌生的，它們一直在夾縫中生存和發展。在公辦高職院校優勢的沖擊下，民辦高職院校生存和發展面臨著前所未有的壓力。2018年2月，江蘇省人民政府出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》，從政策文本內容上看，它與“國務院三十條”高度相關，具有較高的復制性，Pearson相關系數為0.916［13］。省級政府在落實國家民辦教育政策過程中，常常需要多個部門參與，而政策執行的效果直接受部門間協調程度的影響。當前我國民辦教育政策在省級行政區域內落實緩慢的根本原因在于，省市兩級政府推動力量不足和橫向跨部門協調困難［14］。據調查，真正落實“從學費收入中提取不少于5%的資金用于獎勵和資助學生”［15］的民辦高職院校很少，政策缺乏約束力，獎勵和資助學生的費用基本靠國家獎學金、國家勵志獎學金和國家助學金。《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》指出，“民辦學校應該按規定為教職工建立補充養老保險”，而現實中一些民辦高職院校連基本的“五險一金”都沒有繳全，更遑論“建立補充養老保險”。又如，該《意見》明確指出，“將出資用于學校辦學的土地、校舍和其他資產足額過戶到學校名下”。而調查顯示，江蘇省民辦高職院校資產過戶工作進展緩慢，72%民辦高職院校的土地、房產等資產仍在舉辦者個人或公司名下，有11所院校無學校產權校舍、有8所院校無學校產權校園［16］。

（二）經費融資渠道不寬

江蘇省民辦高職院校大多是由民辦企業或個人獨資舉辦，經費來源渠道較為單一，缺乏資金實力雄厚、有產業背景的大企業、大集團投資，辦學經費不足。與之形成鮮明對比的是，公辦高職院校的生均經費大幅度提高，《江蘇省高等職業教育質量年度報告（2021）》顯示：2021年，公辦高職院校年生均財政撥款為18170元/生。2013年，江蘇省普通高等學校教育公共財政預算人均為14837元，2019年提高到20079元，增長了1.35倍。而江蘇民辦高職院校上一次調整學費是在2013年秋季，按照學科分類：人文社科12000元/年，理 工 科14000元/年，醫 學、藝 術15000元/年。近年來物價持續上漲，人力資源成本不斷提高，使得辦學成本不斷增加，影響了教學資源投入。如表2所示，民辦高職院校與公辦高職院校在“生均教學科研儀器設備值”“線上開設課程數”等方面存在較大差距。2020年9月，江蘇省發改委公布了《關于進一步推進民辦高等學校學歷教育收費改革的通知（征求意見稿）》，指出“自2021年秋季學期起，放開26所獨立設置的民辦本專科院校收費，由學校自主研究確定學費和住宿費標準”，這一政策在一定程度上緩解了民辦高職院校的辦學壓力，但高昂的學費亦有可能會讓一些有意報考的學生和家庭望而卻步，從而影響招生規模。是否漲？漲多少？江蘇民辦高職院校舉辦者左右為難。

表2 高等職業院校教學資源情況比較表

（三）質量提升成效不高

從數量上看，截至2021年12月，江蘇民辦高職院校總數居全國第三位，但從質量上看，江蘇民辦高職院校總體上呈“大而不強”、“多而不優”的狀態。從省級層面看，2020年江蘇省高等職業教育高水平專業群立項項目100個，其中民辦高職院校立項3個，占比3%；培育專業群11個，其中民辦高職院校1個，占比9%（見表3）。2021年江蘇省職業院校技能大賽高職組共有42個競賽項目，江蘇民辦高職院校學生僅有8所院校在13個競賽項目獲獎，共計7個二等獎、32個三等獎，獲獎項目不多、等級不高。2021年江蘇省職業院校教學大賽高職組777件作品、22個組別中，僅有9所民辦高職院校在11個組別中獲得3個二等獎、14個三等獎，獲獎院校數量少、水平不高。2017年，江蘇省高等職業教育高水平骨干專業建設項目立項230個，其中民辦高職院校立項13個，占比5.65%。從區域看，在中央財政支持的職業教育實訓基地建設項目中，長三角民辦高職院校共有33個，其中上海15個、浙江8個、安徽6個、江蘇4個。2019年7月，教育部公布《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》項目認定結果，江蘇省民辦高職院校在7個大項中，只在骨干專業、生產性實訓基地、協同創新中心等3個項目有所突破，認定了6個骨干專業、4個生產性實訓基地及1個協同創新中心。2022年2月，中國高等教育學會高校競賽評估與管理體系研究工作組發布2017—2021年全國民辦高職院校學科競賽排行榜（前20），江蘇省沒有民辦高職院校入圍其中；在2021版民辦高職院校教師教學發展指數前20名中，江蘇省也無學校入圍。在專業設置方面，江蘇民辦高職院校共設置17個專業大類、55個專業類、154個專業。專業大類中重復設置專業情況普遍，共有15個專業重置率達到50%以上，主要聚集在財經商貿、土木建筑、裝備制造、電子信息、交通運輸、公共管理與服務、旅游商貿等7個專業大類中（見表4）。專業是民辦高職院校和地方經濟社會發展的對接點，民辦高職院校出于成本投入考慮，從應對生源市場競爭的現實角度，爭相迎合市場所謂的“熱門專業”，專業設置看重“短、平、快”，缺乏與地方主導產業需求以及區域經濟社會發展適應性調適的長遠規劃。

表3 江蘇民辦高職院校專業建設省級立項匯總表

表4 重置率較高的專業匯總表

三、改革創新中民辦高職院校發展困境的破解策略

2021年習近平總書記對職業教育工作作出重要指示，強調在全面建設社會主義現代化國家新征程中，職業教育前途廣闊、大有可為。在“十四五”期間，江蘇省高考生源將逐步增長，政策與環境的利好將是民辦高職院校突破原有辦學瓶頸，在錯位發展中實現特色與高質量發展的有力支撐，民辦高職院校要在改革創新中破解發展困境。

（一）落實政策制度，提升治理效能

用政策規范、引導和支持私立高等教育發展，是世界高等教育發展的經驗［17］。公平公開的環境不是自然形成的，除了民辦高等教育自身的努力之外，更需政府創設完善的制度加以規范。政府要加快推進民辦高職院校分類管理“選邊站隊”，及時跟進差異化扶持政策；要落實省內民辦教育工作聯席會議制度，協調相關部門促進差異化扶持政策的落地；支持民辦高職院校成立自律組織，規范辦學行為，讓更多的“治理經驗”被推廣、更多的“治理范本”被借鑒，推動形成以黨委領導、董事會決策、校長負責為核心，以監事會、教代會為支撐的現代治理體系，保持學校健康有序的發展態勢。在內設機構上，政府應允許民辦高職院校借鑒現代企業的管理理念和管理手段，通過扁平化管理模式，降低管理重心，減少管理層級，突出基層教學單位管理主體地位；綜合運用目標管理、績效管理等方法，提高內部治理的有效性、規范性、有序性。在黨組織建設上，各校應深入貫徹中共中央辦公廳《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見》，落實教育部門關于民辦學校黨建的重點任務和要求，完善機構設置、理順管理體制、配強工作力量，以黨的意志辦學，堅定“師生跟黨走”的思想自律和情感自律，并且要加快完成全省民辦高職院校黨委書記選派全覆蓋，定期組織履職匯報，切實行使政治上的領導權、管理上的參與權和行為上的監督權。

（二）拓寬融資平臺，推進高標準投入

民辦高職院校的發展為我國高等教育從精英化走向大眾化做出了重要貢獻，可以嘗試通過以下幾種方式，拓展融資平臺，推進新型基礎設施建設，構建高質量教育支撐體系。

一是爭取生均撥款，實施分類收費政策。生均撥款是基于學生權利并通過學生人數體現的普遍資助政策框架，民辦高校生均經費政策是民辦高校學生作為納稅人子女與公辦高校學生同樣的理應享受的政策［18］。2016年，內蒙古自治區對民辦高校實施生均定額補助，對符合補助要求的民辦高校，按照自治區直屬高校財政生均撥款定額的10%給予經費補助。民辦高職院校培養的人才同樣是社會主義事業的建設者和接班人，江蘇省作為沿海發達地區，可以積極探索政府公共財政扶持非營利性民辦高職院校的有效路徑，積極引導非營利性民辦學校通過市場化改革逐步實現市場調價，在有關部門指導下，按市場規律合理調整學費。

二是合理利用市場機制，開發金融產品。鼓勵金融機構在風險可控的前提下開發符合民辦高職院校資金運行規律的資產證券化、項目收益債、教育公益信托等金融產品；創新民辦學校固定資產貸款形式，為民辦高職院校提供校產按揭貸款等金融服務；鼓勵營利性民辦高職院校探索創建教育私募股權投資基金，發展教育產業；非營利性民辦高職院校可利用接受的捐贈資金和未分配辦學結余，按國家相關規定設立學校教育基金。

三是要提升社會服務能力，發揮體制機制靈活性。通過提供科研支持、技能培訓、資源出租等方式獲取教育收益；依托民辦高職院校資源，盤活資產，增強造血功能，大力發展校辦產業，建設產業學院、產業平臺，從企業獲取辦學資源和經費支持。

（三）加強內涵建設，促進高質量發展

進入新時代，推進民辦教育高質量發展恰逢其時也刻不容緩。從全局來看，民辦高職院校加強內涵建設，必須堅持質量主導，適度控制辦學規模，由“大而全”向“小而精”轉變，積極改善辦學條件，創新人才培養模式，適時調整專業結構，完善內部教育教學質量監控保障機制［19］。

一是辦學定位要明確。在辦學定位上，江蘇省民辦高職院校要瞄準地方經濟發展動向，以“爭當表率、爭做示范、走在前列”為契機，致力于“立足江蘇，面向全國，為區域經濟建設和社會發展服務”。在辦學形式上，民辦高職院校應采取多元化的辦學形式，拓展發展空間。2019年以來，教育部先后批準了22所民辦高職院校開展本科層次職業教育改革試點工作，民辦高職院校可以抓住獨立學院轉設機遇，探索建立本科層次職業大學的路徑，提高辦學層次。教育主管部門可以實施“扶優推特”計劃，結合區域布局和民辦高職院校發展現狀，為民辦高職院校建立可以讓其有所作為的賽道與平臺，定向支持民辦高職院校示范性項目建設。

二是專業結構要優化。進一步推進專業集群化、資源集聚化、管理集約化，不斷提高專業競爭力和服務力。要結合各自辦學優勢和特色，主動對接區域主導產業、支柱產業和戰略性新興產業，適應產業轉型升級需求，找準專業結構與產業結構的映射關系，并打破原有專業、院系之間的壁壘，動態調整專業設置，整合優化現有教學設施和實訓基地，理清專業群之間以及群內各專業的關系，放大集群優勢。以企業辦大學的先天優勢，加強產教融合，實現合作辦學。

三是師資隊伍要過硬。民辦高職院校師資隊伍建設應該在優化結構、提升質量、轉型定位、協同管理等方面創新舉措。多方招攬人才，積極打造促進教師專業發展的平臺，注重對本校青年教師的培養。可建立培訓專項資金或績效獎勵，為教職工足額繳納社保和住房公積金。建立與公辦高校教師交流互訪制度，鼓勵教師合理流動，相互借鑒經驗。