礦產資源收益分享：國際經驗及改革路徑

山西財經大學金融學院 張文龍

一、問題的提出

礦產資源收益在中央與地方之間的分配制度是現代財政制度的重要組成部分，也是影響資源豐裕型地方政府財政收入的關鍵因素。中央與地方的財權事權劃分由來已久，自1994年分稅制開始，到2018年起陸續發布了關于醫療、科技、教育、交通、自然資源等眾多領域中央與地方財政事權和支出責任劃分的改革方案，至此現代財政制度已形成了初步框架。其中，礦產資源收益在中央與地方之間的分配制度作為重要組成部分，一直是各界關注的重點問題。礦產資源作為一種可耗竭資源，具備獲取經濟租的可能性，而分配制度決定了資源租金在中央與地方之間如何分配，資源稅下放地方與多種資源權益金分配向地方傾斜，使資源收益成為資源富集型地方政府的重要財政收入來源。基于此，承擔資源開采項目的地方政府與依法享有資源所有權的中央政府之間如何分配資源收益更值得研究。

礦產資源具有區域分布不均衡性、價格波動性和開發過程中可能產生負外部性等特征。第一，礦產資源在一國范圍內區域間的分布具有不均衡性特征，以俄羅斯為例，其2/3的石油都集中于人口數量僅占全國人口1%的秋明市，資源貧瘠地居民是否可以分享礦產資源帶來的經濟租？第二，礦產資源開發過程通常伴隨著環境污染和生態破壞等負外部性問題，由此產生的生態環境后果主要由資源地居民承擔，資源開采項目引入大量外來勞動力，加劇了資源地居民的工作競爭壓力、提高了生活成本，地方政府是否應分享更多的資源收益，并承擔起資源地居民環境及生活的補償責任？然而，如果資源收益過多向資源開采地政府傾斜，例如，加利福尼亞州和懷俄明州本就是美國最富有的地區之一，分配政策使其獲得了大部分的資源權利金，是否會造成貧窮的地方更加貧窮而加劇貧富差距？第三，礦產資源價格不可預測且波動劇烈，礦產資源產生的經濟租具有巨大的不確定性，何種級別的政府應該對經濟租的波動性承擔最終責任？第四，礦產資源產生的經濟租在不同政府間如何分配成為了一個棘手問題，如果資源收益在中央與地方之間分配制度缺乏法律的權威認證，導致分配隨意化、非公開化，由此是否會加劇暴力沖突？例如在尼日爾、蘇丹等國家產生了內戰等極端沖突事件。

建立資源收益在政府間的合理分配制度，對于解決因資源開采引起的生態環境破壞、地區發展不均衡、政治沖突及民族分裂等問題，提升資源對經濟和社會發展的支撐能力，發揮礦產資源的“資源祝福”功能具有重要的理論和現實意義。本研究在剖析礦產資源政府間收益分配的相關理論、研究各國礦產資源政府間收益分配實踐基礎上，指出我國礦產資源政府間收益分配現狀以及存在的問題，在充分考慮全面均衡的原則下提出相應的政策建議。

二、礦產資源政府間收益分配理論

（一）所有權理論

礦產資源所有權是礦產資源所有者依法對礦產資源享有占有、使用、收益和處分的權利，也是礦產資源政府間收益分配的基礎。礦產資源所有權的配置主要依照國家的法律和傳統，目前世界上主要存在三種不同的實踐模式。第一，大多數國家通過憲法明確礦產資源所有權屬于國家，是全民共有的財富。礦產資源的經濟租理論上應集中于代表國家的中央政府，由其代表全民對礦產資源收益進行合理高效的利用。第二，以加拿大為代表的國家，由于資源所在地各個州或省的區域經濟發展能力強，并基于其獨立于聯邦/聯盟政府的事實和較強的討價還價能力，其在加入聯邦時明確要求資源的所有權留給資源地政府，且加拿大憲法規定礦產資源所有權歸屬于省份。由此礦產資源的經濟租由資源地政府支配。第三，以美國為代表的部分普通法國家采取礦產資源與土地合一的所有權制度，其將礦產資源隨同其依附的土地共同歸屬于土地所有者。此種情況下，理論上如果土地屬于聯邦政府，則礦產資源的經濟租應該由全民共享；如果土地屬于地方政府，則礦產資源的經濟租應該由資源地居民共享；如果土地屬于私人，則礦產資源的經濟租應該由私人所有者自身享有。

（二）要素移動理論

Boadway et al.基于勞動力要素資源的均衡分布提出資源收益集中于中央的觀點。若勞動力資源的移動僅由不同地區間的收入不同引起，資源收益的不同收益分配方式對各地區間的發展影響不同。當資源收益均衡分布于各地區之間時，勞動力在不同地區之間基于效用最大化的目標形成均衡分布。而當資源收益集中于資源富集地區，當地公共服務就會增加或向其居民征稅會減少，從而提升該地區居民的效用，促使勞動力向資源富集地區集中與勞動力邊際產出下降，造成效率損失。故理想的收益分配方式應當將資源收益集中于中央政府，由其在全國范圍內均等化地提供公共產品和基礎設施建設，減少因勞動力遷移造成的效率損失。

Mckenzie認為當資源所在地政府提供的公共產品以及基礎服務設施建設的供給曲線向上顯著傾斜時，其人均公共服務支出成本就會相應提高，會相應抵消由資源收益帶來的高效用，該情形下基于效率原則的收益集中中央的分配策略將失效。Mieszkowski et al.通過美國7個具有自然資源收益的州的估計發現由于資源開發導致的資本和勞動移民是微不足道的；Day et al.分析發現在加拿大影響移民的主要因素是移民成本而非政府提供的公共服務。

（三）政治理論

政治理論認為資源收益在政府間的收益分配基礎是資源地政府和非資源地政府的相對談判能力。其假設兩個地方政府合并組成聯邦政府的前提條件是增加各地的效用，由于資源在國家范圍內地理分布的天然不均衡，通常資源富集地區政府在收益分配談判中擁有更大的話語權，其獲取資源收益的訴求更為強烈，綜合國外資源富集區域獨立運動的現實，拉丁美洲近年來持續發生的獨立運動其目的就在于增加其礦產資源收益的份額，提高當地獲得的礦產資源收益，因此將資源的部分收益向資源地傾斜對于穩定本國經濟有舉足輕重的作用。

（四）政府能力理論

政府能力理論認為由高效率的政府征稅凈收益將會更高。一般情況下中央政府在管理效率、應對收益波動的能力方面比地方政府更高，但地方政府在環境保護訴求、信息優勢等方面更強。

首先，中央政府管理高效。通常情況下中央政府比地方政府擁有更多的人力、管理優勢以及相應的組織機構，使其可以依據效率與公平原則，在資源富集區域和資源貧瘠區域之間實現平衡，資源收益集中于中央可為實行中央政府對地方政府的轉移支付提供財力保證。其次，中央政府具有較強的平衡收益波動能力。當資源收益突然減少時，地方政府無法保證該地區基礎設施建設；而在資源收益增加時，地區大量資金無法有效消費，為腐敗浪費提供了生長的土壤。而中央政府比地方政府擁有更多調節收益波動的財政手段和金融工具，能較好地平衡資源收益波動、保證各項服務質量。此外，資源收益權配置于中央而環境權配置于地方能更有效地保護環境。礦產資源開采的環境負外部性主要集中在地方層面，而當資源租金以及環境質量要求的制定均集中于中央或地方政府時，中央與地方政府會在自身利益與清潔的環境之間進行權衡，當地環境無法得到高效治理與保護。只有資源租金完全集中于中央，地方政府無尋租逐利的空間，才能保證在資源開采過程中嚴格遵循環境質量標準。最后，地方政府由于地理和行政因素掌握著上級政府不熟悉的獨特信息。礦產勘查和開采一方面會促進當地的經濟發展，另一方面也會給當地生態環境造成多方面的危害。地方政府對繁重的礦區矛盾、礦區居民訴求、礦區生態環境整治和礦區社會發展等影響了解得更深入，能更準確地把握資源所在地各相關主體的利益訴求，更充分考慮到受影響主體的利益補償。

三、礦產資源收益政府間分配的國際實踐

（一）分配原則

礦產資源收益的政府間分享需要置于政府分權理論的整體框架下進行考察。政府分權理想目標是做到事權和財權的有效匹配，使得不同區域在相同勞動效率下獲得同等水平的發展，享受相同標準的公共服務，實現相同的福利效用。由于礦產資源地域分布的不均衡性，礦產資源政府間分享的基本原則是通過礦產資源收益權和與礦產資源相關事權的合理分配，做到礦產資源開發效率與分配公平之間的有效權衡，減少甚至避免由礦產資源開發引起的中央與地方之間的縱向不均等以及資源地與非資源地政府間的分配水平不均等。

礦產資源收益可利用政府間一般均衡模型來表示。假設不考慮公共服務提供成本差異、各地區居民偏好等情況，則各地區社會福利效用均等可以表示為各地區人均財政能力（假設用人均財政支出來表示）均等。而各地人均財政支出（E）=人均礦產資源收益（R+其他人均財政收入（R+人均轉移支付（G），如果一個地區的資源開發導致其人均礦產資源收益增加（假設礦產資源收益配置給地方政府或部分配置給地方政府），在資源地居民其他人均財政收入不變的情況下，為了保持全國人均財政能力均等化，資源地居民能夠獲得的人均轉移支付將會減少。而地方政府會更多關注人均轉移支付規模的均等化問題。增加人均轉移支付規模的差異可能會使收到較少人均轉移支付的區域感覺到中央有過度的均等化傾向或不適當的轉移支付分布。

（二）分配模式

1.收益完全集中于中央

智利和坦桑尼亞等單一制國家采用這種模式。Otto認為該模式主要是將礦產資源收益集中于中央政府，然后通過相應的預算機制把資源收益合理地應用于經濟社會發展。該模式的特點在于對礦產資源收益的使用由中央政府編制統一的預算支出。例如菲律賓的81個省政府獨立管轄著大多數的市政府和城市，地方政府承擔了地方的基礎設施及各個方面極大程度的支出責任，而省政府對中央轉移支付的依賴程度達到80%。Ahmad et al.認為這種分配模式使得資源收益的波動風險完全由中央政府吸收，同時降低了收益在各地區之間的分配水平不均衡，對國家穩定有一定的幫助。但該模式的合理運行需要中央預算的合理編制，從理論上，地方政府對于地方公共服務和環境負外部性等方面具有信息比較優勢，當地方政府相對于中央政府談判能力不足時，資源收益可能無法充分彌補資源聚集地的基礎設施建設、生態環境治理等各項支出，最終使資源富集地區集中了較大的負外部性，從而形成縱向不均等的現象。

2.收益完全集中于地方

以巴布亞新幾內亞為代表的地區，允許資源所在地區直接決定資源收益的利用。在該模式下，資源收益的投向決策應經過當地政府的批準，源于礦產資源活動的收益有相當大的比例投向了受資源開采影響社區的道路、橋梁、教育等基礎設施建設工程。這種模式最大的特點是資源富集區域產生的收益可以直接用于當地的發展建設，資源收益可以充分吸收資源開采活動中積聚的負外部性。但不足之處在于：一方面資源收益在集中于地方政府的同時其風險也進行了集中，地方政府需要完全吸收價格波動帶來的收益波動，而Van et al.的研究表明資源價格波動可能是資源型區域發生“資源詛咒”的重要原因。另一方面，資源收益僅僅集中于資源產地使得其他貧瘠地區無法分享資源紅利，不同區域政府間的財力可能會產生嚴重的水平不均衡現象，而水平不均衡不利于國家公平有序的長遠穩定發展。

3.中央與地方分稅

（1）稅基分離。該模式下中央政府與地方政府各自征收不同的自然資源稅目。中央與地方獲得的資源收益分別等于各自確定的征稅稅基與征稅份額的乘積，將部分征稅權賦予地方政府，使其能夠依據當地的情形征收相應的地方稅來滿足地方經濟發展的需要。該種模式在設定稅制時需要在綜合考慮各級政府的征稅效率、所有權結構、稅收對經濟行為的敏感性等基礎上進行權衡。如加拿大的聯邦制行政管理結構賦予中央以及各級地方政府征收礦產資源稅的權力，消費稅等由聯邦政府征收，礦區使用費、增值稅等由各州政府征收。如馬來西亞的地方政府擁有礦產資源的開發立法權，各個州政府有權頒發采礦許可證，表明采礦公司向州政府支付權利金、租金與許可費用，而對于石油與天然氣而言，資源收益則更加集中于聯邦政府手中，總體來看馬來西亞的分享制度是較為成熟的。

（2）稅率分離。此種模式是由中央政府來決定資源相關稅的稅基、稅率以及地方政府分享的份額，中央與地方政府各自按照約定的比例來獲得資源收益。如印度尼西亞以法律形式規定：20%的權利金集中于中央，剩余的80%權利金歸于地方政府。Arellano-Yanguas認為該收益分享模式會導致資源收益集中于資源富集地區，加劇地區間的貧富差距。如印度尼西亞資源主要集中于25個地區中的8個，在2006年多于75%的收益集中于上述8個地區，資源價格的急速增長導致這8個地區在當年事實上獲得61%的財政轉移支付，造成了資源貧瘠地區與富集地區的收入差距，加劇了國家范圍內的不均衡。巴西的里約熱內盧州本已位居該國人均GDP第三位，資源收益中權利金的20%和34%的“特殊參與”所得被劃分給它，很大程度上加劇了分配不公平。此外，Paler認為各地政府有效使用收益的能力不同，低效的管理會導致資源收益的無效使用。

（三）均等化路徑

1.以哥倫比亞為代表的專項轉移支付模式

該種模式主要適用于礦產資源收益完全集中于中央的情況。如哥倫比亞首先將資源收益單獨納入統一的基金賬戶，保證資源收益賬戶與國家其他收益賬戶相互獨立。其次依照各地區與國家平均水平的差距或者相關收益能力指標，在全國范圍內，特別是未開展礦業活動地方根據其提出的發展項目進行專項轉移支付，用于促進這些地區的經濟發展、生態環境保護等。例如菲律賓地方政府從水電、地熱或其他能源項目中獲得的收入至少有80%被指定用于旨在降低電力成本的項目。從而保證無資源的地區也能通過這種分配方式分享自然資源開發帶來的財富，實現各地區間水平均衡，保證各地區之間人均財力均衡。

2.以加拿大為代表的開放模式

加拿大聯邦基于均等化人均支出的目標，制定了均等化制度，即每年核算各州的人均支出與選定的五個資源豐富樣本州的人均支出平均值的差距，聯邦政府對資源收益以及其他財政收入較少的州加大轉移支付額度，使其他州達到與五個州相同的人均支出水平。而南非除了采用類似加拿大式的多變量的計算方式，還涵蓋了區域GDP作為財政能力的代理來計算中央轉移支付的額度。蒙古國也是首先將資源收益集中于中央預算，然后建立當地發展基金（LDFs），按照人口規模為主要因素綜合其他變量構建復雜分配公式，來計算劃分給各個城市的資源收益份額。Searle認為該模式存在的缺點是給中央財政預算帶來較大的波動，當資源富集州的收益增加時，聯邦政府為維持全國范圍的相同標準所支付的財政資金也會相應增加，造成中央財政赤字加大或聯邦自身財政支出的減少。

3.以澳大利亞為代表的封閉模式

澳大利亞中央政府基于各州資源收益的差距，為平衡各州之間的財力，保證各州之間的人均支出相同并能享受到相同的公共服務，中央政府在不改變財政總預算情況下，在考慮財政收入的同時考慮財政預算需求計算轉移支付水平，通過轉移支付手段在資源富集地區和資源貧瘠地區進行財富的再分配，達到各區域之間的財力平衡。封閉模式的特點是各地區財力的再分配并不改變政府整體的預算總支出。

四、我國當前的分配模式及存在問題

（一）我國當前的分配模式

我國資源稅費制度體系經歷了長期的改革歷程。在計劃經濟時期我國礦產資源的開采與使用是無償的，不需要征收資源稅，自《中華人民共和國資源稅條例（草案）》（1984年）發布后，開始對煤炭、石油、天然氣等超率累進征收資源稅，目的是調節級差收益。

隨后《中華人民共和國礦產資源法》（1986年）正式開啟了礦產資源“稅費并存”——資源稅與礦產資源補償費的時代。1986年《礦產資源法》的出臺奠定了礦產資源有償使用的法律基礎，標志著礦產資源從無償使用過渡到有償征收資源稅費，此階段征收資源稅費的主要目的是級差調節，從量定額征收，更多是一種超額利潤稅。

資源稅費的征收細則也逐步完善，《資源稅暫行條例》（1993年）擴充了資源稅費的征收范圍，確定了“從量計征”的征收方式，至此形成了資源稅制的基礎。1994年《礦產資源補償費征收管理規定》（國務院令第150號）完善了資源補償費的征收礦種范圍、稅率、費率，隨后陸續出臺的法律及規章制度中規定了礦區使用費、探礦權采礦權使用費與價款、石油特別收益金等資源費用的征收方案，自此全面實施資源有償使用制度。其中除了海洋石油資源稅歸中央所有，其余資源稅歸地方所有；資源補償費在中央與地方之間的分享比率為5 5；礦區使用費歸中央所有；探礦權采礦權使用費按礦產資源主管部門登記管理所屬中央還是省級，由所屬部門國庫征收；探礦權采礦權價款在中央與地方之間分享比率為2 8；石油特別收益金劃入中央財政預算。

2010年開始逐步推進資源稅“從價征收”與“清費立稅”改革，征收方案也逐漸完善。2010年《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規定》（財稅〔2010〕54號）發布后，資源稅開始推進從價征收改革方式，尤其自新疆改革試水成功后逐漸深化。2014年《關于調整原油、天然氣資源稅有關政策的通知》（財稅〔2014〕73號）將礦產資源補償費降至零，提升資源稅稅率。2016年《關于全面推進資源稅改革的通知》（財稅〔2016〕53號）規定，礦產資源稅全面鋪開從價計征改革，所涉及到的資源稅納入地方政府預算管理，各地區的一些資源性收費及基金等歸各地所有，而海洋石油企業繳納的部分仍為中央收入。至此，相當份額的資源稅被劃歸到地方一般公共預算收入管理中，極大程度上充實了資源地政府稅收收入，同時也為地方稅收管理能力帶來了巨大挑戰。此外，2011年國務院發布的《關于修改〈中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例〉的決定》規定中外企業依法繳納資源稅，不再繳納礦區使用費。

隨后在2017年《關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）中明確了資源權益金的重大變動：在礦業權出讓環節，取消探礦權采礦權價款，征收礦業權出讓收益，中央與地方分享比率為4 6；在礦業權占有環節，取消探礦權采礦權使用費，征收礦業權占用費，中央與地方分享比率為2 8；在礦產開采環節，實施資源稅從價征收改革，將礦產資源補償費納入資源稅；在開采后環境恢復環節，將礦產環境治理恢復保證金改征礦產環境治理恢復基金。2016年《關于做好全面推開營改增試點工作的通知》（國發明電〔2016〕1號）中規定由增值稅替代營業稅，避免重復征稅，中央與地方增值稅劃分比率改為5 5。增值稅與企業所得稅在礦產資源的開采過程中不容忽視，礦產開采企業的需要繳納的增值稅與企業所得稅，主要由中央政府代為征收，隨后按照分享比率返還給地方政府，我國相關政策規定增值稅在中央與地方的分享比率為5 5，企業所得稅與個人所得稅的分享比率均為6 4。

我國目前礦產資源相關稅費主要包括專門稅費與一般稅費。礦產資源繳納的專門稅費包括資源稅、礦業權出讓收益、礦業權占用費、礦業環境治理恢復基金、石油特別收益金、各地區的一些資源型收費、基金等項目，一般稅費包括增值稅、企業所得稅、城市建設維護稅、教育費附加等。在收益分享方面，我國屬于分稅制財政體制，礦產資源相關稅費根據相關法律法規在中央與地方進行分享（詳見表1）。

（二）收益分配方式存在的主要問題

1.分配模式存在的問題

（1）所有權與收益權之間存在錯配

依據礦產資源收益政府間分享的所有權理論，我國礦產資源收益應該歸中央政府所有。但劉燦等指出我國礦產資源分布于全國各地，所有權主要由地方政府管轄和代理，因此實踐中始終存在著礦產資源的中央政府所有權虛置問題以及由此導致的中央政府和地方政府的收益分配問題。具體表現為，中央政府作為礦產資源最終所有者，理應獲得礦產資源產生的相關收益（如礦業權出讓收益、資源稅等），但由于賦予了地方政府礦產資源直接管理者的角色，地方政府也獲得了獲取相關收益的可能及能力（如地方政府的各種資源性收費及基金），資源收益較大程度向地方政府傾斜，地方政府擁有減免資源稅和決定是否征收的權力，同時從中央與地方之間資源收益的分配比率可以明顯看出，地方獲得了絕大部分的自然資源收益，結合礦產資源所有權理論和我國將資源稅和礦業權出讓收益的大部分收益賦予了地方政府的實踐，表明我國礦產資源所有權和收益權之間產生了錯配。

表1 資源收益稅費計征方式、分享比率及政策依據

（2）對礦產資源區域整體補償不足

從礦產資源相關稅費目錄來看，表面看礦產資源專門稅費收益分享比重向地方傾斜，不利于資源收益在各個利益相關主體之間的理性劃分和公平分配，地方政府在形式上獲得的比例大，但基于礦產專門稅費的法律屬性、計征方式、管理體制等方面原因存在功能不明確、重復征收、稅種設計不合理等問題，導致礦產資源國家所有權權益蒙受損失，作為地方政府實際分享的資源收益也較少，而占資源收益較大比例的流轉稅分享比例傾向于中央，地方政府獲得的資源產品增值額過小，導致資源產地的收入無法滿足資源所在地居民承擔的負外部性以及當地政府的相關公共服務以及環境治理等成本，導致資源富集地區出現資源詛咒現象。

（3）對礦產資源地居民承擔負外部性補償不足

理論上資源為全民共有，開發資源獲取的收益應該屬于全民所有。但同時應注意到，資源所在地居民則是全體公民中的一個特殊群體，由于不可再生礦產資源的分布存在地理集聚特點，其開發開采活動必然集中于特定的區域，資源開發一般會對開發當地的生態環境以及社會經濟生活帶來重要影響。

作為礦產資源開發的直接參與者，礦區居民一方面為資源開發開采活動提供了土地等要素投入，另一方面資源開采活動造成的環境污染、生態破壞、土地復墾等負外部性均由礦區居民承擔，這對礦區居民而言是不公平的。礦產資源收益的取得建立在礦區居民承擔的一系列風險上，因此礦區居民應從資源收益中獲取補償。

而從上述資源稅費體系可以發現，我國現行的資源收益分配體系并未明確考慮對礦區居民的環境補償，資源所在地居民并未充分享受到應有的權益，沒有體現出“公共資源出讓收益全民共享”的原則。

（4）對資源地政府生態環境治理以及轉型發展支持不足

作為資源所在地居民代表的當地政府，其負有管理監督資源開發活動的責任，資源保護和環境治理等任務依靠其完成，在利益分配機制中承擔的環境保護、環境治理責任重大，而地方政府在實施環境管理過程中必然有相應的成本支出，但當前的收益分配模式并未考慮彌補地方政府的相應支出成本。與此同時，長期依賴礦產資源進行發展的模式對當地來講是不可持續的，要使地方經濟獲得可持續發展，就必須對礦區所在地發展進行長遠規劃，尋求資金積累進行轉型發展。而當前我國對地方政府的環保支出以及地方轉型發展的補償機制不足，造成各個資源所在地政府為獲得更多財政收入默許礦產資源的掠奪性開發的行為，不利于礦區所在地可持續發展。

2.轉移支付制度存在的問題

我國政府間轉移支付制度還不夠健全。目前我國實行一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。一般性轉移支付主要目的在于均衡地方財力差距，推動地區間基本公共服務均等化，專項轉移支付側重于解決外部性問題，實施中央政府特定的目標。但由于我國改革的漸進性質，導致我國目前一般性轉移支付和專項轉移支付結構不合理，一般性轉移支付比重較小；專項轉移支付范圍幾乎覆蓋了所有的地方支出范圍，部門管理的專項轉移支付項目復雜，資金分散，不利于發揮資金的規模效應。

具體到礦產資源而言，在我國中央集中的礦產資源收益主要用于礦產資源勘查，極少部分用于礦產地的綜合治理，專項轉移支付應該解決資源型區域負外部性和轉型發展能力問題，但沒有很好地發揮作用。各省資源稟賦的不同會導致水平財政能力產生差距，資源富集地地方政府能夠利用自然資源取得稅收收入，而資源貧瘠地區受資源所限其分享作為資源收益的訴求較為強烈。而目前由于我國一般性轉移支付規模小，發揮均衡地區財力作用的能力還有待加強。

五、我國礦產資源收益政府間分配的政策建議

（一）目標定位

國家范圍內區域經濟發展速度不均衡和各地居民享受的基本公共服務非均等化，既制約經濟可持續發展，又影響國家的長治久安，作為財政均衡機制重要組成部分的礦產資源收益分配制度效果不佳，導致地區間財政能力的較大失衡，不利于實現公平高效的經濟發展。因此當前礦產資源收益的分配應以實現各地區的財力均衡，確保各地區居民享受相同標準的公共服務，提高各地的政府效率為目標。

（二）操作思路

解決資源收益分配縱向不均衡狀況。礦產資源收益在首先彌補資源所在地居民承擔的各項成本以及當地政府的環保支出，實現資源開發利用環節的成本補償后集中至中央，通過財政轉移支付給予地方政府轉型發展資金，幫助其產業轉型發展。

保證資源收益分配的水平均衡。構建合理的資源收益轉移支付體系，依據均衡財力水平的目標，綜合考慮各地區財力水平的差距，設置有差別的轉移支付額度，保證在資源收益層面實現全民范圍均衡有效地分配剩余收益，實現資源收益的公平分配。

（三）具體步驟

1.適當調整所有權與收益權的配適度

理論上，資源稅原則上應屬于中央收入，然而我國資源主要分布在中西部貧困地區，目前主要采取傾向地方政府的分配方式。而地方政府面臨著如何管理波動的資源價格、管理能力不足、資源開采負外部性等難題，為了配合資源稅從價征收改革，使資源稅征收方式逐漸更適配資源富集型地區資源收益特性，可以考慮的出路之一是中央與地方合理分配資源稅，在確定礦產資源基準價格基礎上地方政府按基準價格收稅，而中央政府按照實際價格與基準價格的差額收稅。出路之二是地方政府預計礦產資源價格波動的規律，提取相應的價格穩定基金對沖礦產資源價格波動的風險。

結合國家稅收改革的整體趨勢，會長期堅持增值稅在中央與地方之間共享收入，由中央政府統一征收，隨后按照分享比率返還給地方政府。增值稅改革需要與地方稅收改革進程相匹配，當前地方稅制體系還不完善，缺少匹配地方稅收征收能力與能夠有力支撐地方稅收的主要稅種，增值稅中央與地方之間分享是在較長時期內的必然選擇。同時，地方政府需要逐步建立完善消費型稅基稅收。

2.充分補償資源區域的負外部性成本

首先充分核算資源地區居民的環境成本、生態環境治理成本以及政府的公共服務建設支出，礦產資源稅應優先彌補相應支出。

（1）補償居民承擔成本

礦區開采活動要大量占用礦區居民賴以生存的土地，礦區居民的土地作為要素投入，應該分配一定比例的資源收益，同時開采活動會造成環境污染與當地生態環境的破壞，這些均嚴重影響當地居民的生活，使其承擔開發資源活動造成的負外部性，應該獲得相應數額的補貼。礦產資源收益在分配過程首先保證資源所在地利益，這是維護收益公平分配的重要環節。

（2）補償當地政府的環境支出

考慮到地方政府為資源開發活動提供的公共服務以及基礎設施建設，而且資源保護和環境治理等任務需要靠地方政府完成，資源輸出地區在資源保護、資源補償等方面需要大量支出以及治理環境污染需要大量投資的實際情況，需要設定相應份額的礦產資源收益來補償地方政府在環保支出以及教育、醫療、基礎設施建設方面的支出。

保證地方政府有權力制定適當的環境標準，以此保證本地居民的環境權，保障地方政府可以獲得足額資金來補償自身環保支出以及開采活動給當地社會、環境造成的影響，可以獲得穩定的財政支付以此保證當地的公共服務建設。通過資源所在地的成本補償可以夯實地方政府治理環境、恢復生態的財力基礎，積極建立科學的績效評價體系，鼓勵、引導地方政府加大資源保護力度，提高資源利用效率，促進資源開采地區經濟可持續發展。

3.積極健全分配方式相關制度體系

（1）為資源地區提供相應的轉型發展基金

資源富集地區利用資源優勢實現較快經濟增長的同時也面臨著不可持續發展的問題，還面臨經濟波動性大、對資源過度依賴等挑戰。因此為改變資源富集地單一產業的格局，充分調動地方政府的參與積極性，在收益分配中應提取部分財政資金用于轉型發展和資源地區的民生改善，方便其在維持經濟發展的同時積極尋求新的區域轉型之路，為可耗竭資源開采區域的后續可持續提供資金支持，支持礦區可持續轉型發展，幫助資源地區擺脫資源詛咒，實現縱向均衡。

（2）將剩余的資源收益進行全民共享

對于未進行分配的剩余資源收益可建立國家權利金基金，實現礦產資源收益在全民范圍的均衡分配。國家權利金基金的運作方式是首先將資源收益單獨納入統一的基金賬戶，保證資源收益賬戶與國家其他收益賬戶相互獨立，設置專有收支線。然后針對各地區水平財力的不同，在全國范圍內利用一般性轉移支付等各項措施實現水平均衡。轉移支付資金主要用于促進這些地區基本公共服務等的財力保障，從而保證無資源地區也能通過這種分配方式分配自然資源開發帶來的財富，實現資源收益全民共享的同時實現各地區之間的財政水平均衡。

六、結語

收益分配問題最終目的不是導致中央與地方政府在資源收益分配問題上無休止的博弈或討價還價，而是希望形成一套中央與地方默契合作的制度，在充分調動各級政府積極性的同時保障資源全民所有的公平性，通過利益分配最大限度地發揮資源價值促進資源型地區的科學發展的作用。

鑒于我國自然資源地理分布不均衡，資源財富收入波動較大的特點，建議通過以上的均衡體系來實現礦產資源收益在各級政府間的均衡分配，即將資源收益在彌補資源地區各項成本支出后進行集中，再通過財政轉移支付支持當地政府積極尋求轉型發展之路，充分調動地方積極性，實現縱向均衡，并將剩余收益在全國范圍內共享，保證水平均衡，最終在全國范圍形成一套完整有序的資源收益均衡分配機制?！?/p>