事業(yè)單位實施全面預算管理的問題與對策分析

文/李雅娟（生態(tài)環(huán)境部固體廢物與化學品管理技術中心）

事業(yè)單位作為保障社會穩(wěn)定發(fā)展的核心力量，具有較強的服務性與公益性。就事業(yè)單位而言，國家財政體制、行政管理體制改革以及各項政策的出臺，正是為了推動事業(yè)單位內(nèi)部管理模式的轉變，從而適應社會發(fā)展需求，充分發(fā)揮其社會公共服務職能，進而保障社會的穩(wěn)定發(fā)展。

全面預算管理在事業(yè)單位管理模式轉變過程中發(fā)揮著極為重要的作用，在政策的推動下，各事業(yè)單位現(xiàn)已普遍建立了相應的全面預算管理制度，逐漸將全面預算管理理念應用至內(nèi)部管理工作中。但由于可參考案例較少，事業(yè)單位在落實過程中面臨諸多困難。鑒于此，全面預算管理在事業(yè)單位內(nèi)部應用的有效路徑，應當作為各事業(yè)單位管理層及相關人士現(xiàn)階段的重點研究課題。

一、事業(yè)單位實施全面預算管理的意義

在復雜多變的外部環(huán)境下，全面預算管理的重要作用愈加顯著，現(xiàn)從如下兩方面就全面預算管理的意義加以闡述：

（一）有助于財政資金利用率的提升

事業(yè)單位全面預算管理的有效落實，一方面有助于各單位對財政資金的合理配置與高效使用，從而提升各單位內(nèi)部財政資金利用率，進而確保國家總體財政資金利用率的提升。另一方面有助于政府部門對各單位財政資金活動的準確把握，并通過綜合評估，將資金投入到更需要的地方去，進而改善民生，實現(xiàn)有限資源效益的最大化[1]。

（二）有助于事業(yè)單位財務風險的降低

事業(yè)單位所面臨的財務風險主要有支付風險和運營風險，通過全面預算管理，有助于事業(yè)單位對自身運營情況的實時掌控，并通過事前預測、事中控制、事后評估全過程管理，增強事業(yè)單位對財務風險的識別與控制能力，將而降低風險帶來的經(jīng)濟損失[2]。

二、事業(yè)單位全面預算管理存在的問題

（一）制度建設不健全，全員參與度不高

在政策的推動下，雖然各事業(yè)單位已經(jīng)普遍建立了相應的全面預算管理制度，但在制度設計上仍存在一些漏洞，這些漏洞需要事業(yè)單位對其予以進一步的補充完善與修正。比如：未將一些非財務內(nèi)容納入預算管理范疇，違背了全面預算管理的全面性；未對相關政策及法律法規(guī)進行充分解讀，制度的制定缺乏政策方面所要體現(xiàn)的內(nèi)容等等，這些問題的存在，使之無法對全面預算管理工作予以正確指導，既不利于事業(yè)單位全面預算管理工作的進一步推進，又不利于其工作質量的進一步提升。

（二）組織架構不完善，職責劃分不清晰

最初，事業(yè)單位預算管理工作的開展主要由財務部門負責，但隨著全面預算管理模式的引進，僅憑借財務部門無法完成該項工作，這是由全面預算管理的特性所決定的。但就目前大多數(shù)事業(yè)單位具體情況來看，財務部門負責全面預算管理工作的現(xiàn)象仍普遍存在，雖然有的事業(yè)單位建立了預算管理委員會，但其組織架構仍存在不完善的地方，比如缺乏歸口管理機制。此外，職責劃分不清晰、責任無法對應到人等問題也較為普遍，這在一定程度上阻礙了事業(yè)單位全面預算管理工作的有序開展。

（三）編制方法不靈活，預算編制不科學

雖然各事業(yè)單位管理層對預算編制的關注度越來越高，但其中存在的一些問題一直未得以徹底解決，預算編制脫離實際的現(xiàn)象普遍存在，這在很大程度上制約著事業(yè)單位全面預算管理水平的提升。預算編制不科學的主要原因可歸納為兩點：第一，為嚴格按照標準化的預算編制流程開展預算編制工作；第二，預算編制方法的選取不靈活、不具有針對性。

（四）控制監(jiān)管不到位，預算執(zhí)行不嚴格

預算執(zhí)行是全面預算管理的重頭，在制度建設、組織架構、預算編制都已完備的基礎上，預算執(zhí)行的控制監(jiān)督工作尤為重要，控制監(jiān)督力度直接影響全面預算管理的有效性。大多數(shù)事業(yè)單位的控制監(jiān)管機制雖已完備，但還存在諸多問題，執(zhí)行情況評估間隔時間糾、監(jiān)管機制缺乏動態(tài)性、實時跟蹤落實不到位等，都是最為常見的問題。這些問題如果不及時解決，全面預算管理工作將無法深入推進，全面預算管理工作也會“流于形式”，無法發(fā)揮實質性的作用。

（五）考核指標不合理，績效考核不充分

預算績效考核機制設立的主要目的：1.激發(fā)單位全體員工工作積極性，提升全面預算管理工作質量；2.及時改進全面預算管理中存在的問題，更好地指導下一階段的全面預算管理工作。但是由于事業(yè)單位績效考核體系不完善，考核指標缺乏綜合性，致使考核結果不具備足夠的客觀性與公平公正性，這在很大程度上影響了考核結果的應用效果，甚至會適得其反。

三、事業(yè)單位實施全面預算管理的對策探析

（一）完善制度建設，提升全員參與度

完善的制度建設是全面預算管理工作有序開展與不斷推進的基本保障。首先，健全的制度能夠有效推動全體員工參與至預算管理工作當中；其次，健全的制度對全面預算管理工作有一定的指導約束作用；最后，事業(yè)單位提升全面預算管理水平，第一步就需要從制度建設著手。

在完善制度建設過程中，主要是確保制度的全面性、完整性與科學有效性，一方面結合單位實際情況，對各項制度內(nèi)容加以完善，將資金流轉、費用報銷、成本控制等財務活動，以及人才招聘與培養(yǎng)、業(yè)務流程規(guī)范與審批程序等非財務內(nèi)容，全部納入全面預算管理制度當中，以此來確保制度的全面性與完整性；另一方面認真研讀相關政策及其他政府文件，深入探討相關法律法規(guī)內(nèi)容，確保制度的合法合規(guī)性與政策適應性。事業(yè)單位還可以適當借鑒其他單位的全面預算管理制度內(nèi)容，然后基于自身情況，對其制度內(nèi)容進行逐條修改調(diào)整，使其適應于本單位的發(fā)展，以此來確保制度的科學有效性。

此外，事業(yè)單位還可參考佛山市某事業(yè)單位全面預算管理制度的完善步驟：（1）梳理業(yè)務模式與流程，有序對接業(yè)務活動與財務工作，以此來構建完善的全面預算管理環(huán)境；（2）就制度中有關預算執(zhí)行控制的內(nèi)容加以強化，充分發(fā)揮制度的約束作用及權威性；（3）做好財務要素的確認；（4）加強數(shù)據(jù)信息管理[3]。

（二）優(yōu)化組織架構，明確崗位職責權限

預算管理組織架構是全面預算管理的基本要素，科學有效的組織架構，能夠有效提升事業(yè)單位全面預算管理效率。完整的預算管理組織架構包含了決策、管理與執(zhí)行者三個層級，因此，事業(yè)單位可以從這三個層級切入，對現(xiàn)有的預算管理組織架構加以優(yōu)化，并明確各層級、各崗位的職責權限。

首先，就預算管理決策層而言，就是全面預算管理委員會，主要由單位領導班子組成，負責全面預算管理發(fā)展方向的把控、單位預算總目標的制定、預算編制的終審，及其一些支持性工作；其次，就管理層而言，就是預算管理辦公室及預算歸口管理組織。其中，預算管理辦公室——通常設置在財務部門當中，由財務部門負責預算管理相關制度的起草修訂、預算執(zhí)行的監(jiān)督管理及一些上傳下達性工作；預算歸口管理組織——由人力資源部、資產(chǎn)管理部、內(nèi)審部等部門組成，負責各部門預算編制、預算執(zhí)行情況的匯總工作，同時將執(zhí)行所遇到的問題上報至預算管理辦公室；最后，就執(zhí)行層而言，即各基層部門，負責本部門預算的編制、執(zhí)行工作，同時還需要將預算執(zhí)行的真實情況反饋至預算歸口管理組織。

在完整有效的預算管理組織架構基礎上，事業(yè)單位還需做好各層級、各部門、各崗位的職責劃分，確保不相容崗位相分離，同時建立相應的責任追究制度，確保責任到人[4]。

（三）靈活選用編制方法，提升預算編制科學性

預算編制是全面預算管理的起點，也是最為關鍵的環(huán)節(jié)，而預算編制方法則是預算編制的重要組成要素。事業(yè)單位要想通過增強預算編制科學性，提升全面預算管理水平，就必須對預算編制方法加以優(yōu)化。常見的預算編制方法有零基預算法、增量預算法、滾動預算法、彈性預算法、固定預算法等等，通過靈活選用多樣化的預算編制方法，能夠有效提升全面預算管理的適應能力。同時，事業(yè)單位還需在此基礎上，將預算項目與編制方法一一對應，從而進一步增強預算編制的針對性，比如：針對于固定費用，采用固定預算與增量預算相結合的編制方法；針對于變動費用，采用彈性預算與零基預算相結合的方法，同時也可以適當采用定期預算法和滾動預算法，從而增強預算指標的適時性與準確性。在條件允許的情況下，事業(yè)單位還可將預算編制交由預算部負責，預算部則根據(jù)預算內(nèi)容合理選用并組合多種編制方法，來完成預算編制，比如說零基預算與項目預算相結合、固定預算與費用預算相結合等，如此來確保預算編制的準確性，提升預算編制質量[5]。

此外，規(guī)范的預算編制流程也是增強預算編制科學有效性的重要途徑，事業(yè)單位在編制預算時，可參考鄭州某事業(yè)單位的預算編制流程，見圖1。該預算編制流程是基于“上下結合、分級編制、逐級匯總”的標準化編制流程，再結合單位自身實際情況所制定的。

圖1 預算編制流程

（四）建立動態(tài)控制監(jiān)管機制，嚴格落實預算執(zhí)行

預算執(zhí)行作為全面預算管理的核心環(huán)節(jié)，加大預算執(zhí)行控制監(jiān)管力度，能夠快速提升全面預算管理水平。基于此，事業(yè)單位應當盡快建立動態(tài)控制監(jiān)管機制，并確保預算執(zhí)行工作的嚴格落實。實時跟蹤與動態(tài)化分析，不僅有助于單位管理層對預算執(zhí)行情況的充分掌握以及問題的快速定位與精準分析，而且有助于預算控制手段、預算編制內(nèi)容及預算執(zhí)行情況的及時調(diào)整與改進。事業(yè)單位在建立動態(tài)控制監(jiān)管機制時，可從如下幾個步驟著手：

其一，細化分析預算目標、預算管理內(nèi)容及崗位職責權限，確保單位內(nèi)部各崗位及其員工，對自身工作目標、內(nèi)容及相關責任有清楚認知，為后續(xù)動態(tài)控制監(jiān)管機制的建立奠定基礎；其二，基于預算目標及財務與非財務相關指標，借助各類系統(tǒng)軟件、“大數(shù)據(jù)、云計算”等信息技術，建立預算執(zhí)行預警機制。當實際執(zhí)行情況偏離預算目標或者正常指標范圍時，自動觸發(fā)預警機制，并發(fā)出預警信號，相關人員接收到信號后，及時采取措施并通知相應負責人，從而確保異常情況的及時發(fā)現(xiàn)與控制。同時，事業(yè)單位還應當定期組織開展預算執(zhí)行月度評估會議，針對預算執(zhí)行情況、執(zhí)行過程中存在的問題以及后續(xù)預算執(zhí)行的調(diào)整改進方案進行討論分析，從而確保問題的徹底解決；其三，規(guī)范預算調(diào)整流程及相應的審批流程，謹遵“謹慎處理、適當調(diào)整”的原則，避免預算隨意調(diào)整以及資金過度支出的現(xiàn)象發(fā)生[6]。

（五）有針對性地設立考核指標，確保績效考核有效性

績效考核作為全面預算管理的最后一個環(huán)節(jié)，發(fā)揮著重要作用。通過績效考核，不僅能夠充分調(diào)動單位全體員工參與預算管理的積極性，提升全面預算管理工作質量與效率，而且有助于全面預算管理問題的充分發(fā)現(xiàn)與徹底解決，為全面預算管理工作的進一步推進提供保障。考核指標的設立對績效考核有效性有著直接影響，所以事業(yè)單位應當對考核指標的設立投入更多精力。首先，事業(yè)單位一方面需要確保考核指標的多元化程度，即將財務與非財務指標相結合、動態(tài)與靜態(tài)指標性結合、定性與定量指標性結合，另一方面需要確保指標的針對性與指標運用的靈活性；其次，事業(yè)單位還應當建立與之相適應的獎罰激勵制度，將單位戰(zhàn)略目標、本階段的預算管理目標以及預算管理工作的完成情況與員工的個人利益相關聯(lián)，從而積極調(diào)動員工工作積極性，確保其工作質量。同時，事業(yè)單位還需基于考核結果，對全面預算管理中存在的問題予以進一步改善優(yōu)化，從而更好地指導下一階段的全面預算管理工作。

（六）借助信息系統(tǒng)，實現(xiàn)預算管理一體化

為順應財政部《關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》要求，實現(xiàn)各部門預算管理一體化，事業(yè)單位首先需要做好系統(tǒng)準備工作，并基于2022年的部門預算數(shù)據(jù)，進行壓力測試，然后于2023年開展部門預算管理工作時，逐步完成預算管理一體化建設工作，并借助一體化系統(tǒng)，完成入庫項目評審、申報入庫等工作；完成預算管理、資產(chǎn)管理以及財務管理等工作的多維度有機融合，形成全鏈條管理機制。此外，建立財務管理信息系統(tǒng)與一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)業(yè)務協(xié)同與信息共享機制。

四、結束語

綜合上述內(nèi)容，在我國行政管理體制不斷深化改革的時代背景下，事業(yè)單位應當積極落實全面預算管理，并結合單位性質及具體情況，深入剖析全面預算管理中存在的問題，例如：員工參與度不高、職責劃分不清晰、預算編制不科學、執(zhí)行不嚴格、考核不充分等等，并基于實際問題，有針對性地采取完善制度建設、優(yōu)化組織架構、靈活選用編制方法、建立動態(tài)控制監(jiān)管機制、補充或者調(diào)整績效考核指標體系等相應措施，提升事業(yè)單位全面預算管理水平，增強事業(yè)單位對全面預算管理的應用力度及有效性，最終使事業(yè)單位為社會公眾提供更為優(yōu)質的服務，確保其社會效益最大化。

由于對相關文獻及理論的研究深度不夠，文章中提到的問題、措施也有諸多不足之處，后續(xù)會不斷學習研究，力求提出更有效的措施，以幫助事業(yè)單位更好地落實全面預算管理。