金融制裁演進

>>>當地時間2022年3月22日，美國總統國家安全事務助理沙利文在白宮記者會上表示，美國總統拜登將在訪歐期間，與北約盟友一道宣布新的對俄制裁措施。

20世紀以來，美國對外制裁歷經三個階段。第一階段為20世紀初期至第二次世界大戰，制裁較為單一，聚焦貿易和國家安全，以貿易制裁和凍結在美資產為主；第二階段為冷戰時期至20世紀末，制裁領域不斷拓展，法律框架基本定型；第三階段為21世紀“9·11”事件以來，制裁領域進一步拓展，針對特定國家的專項制裁法律不斷豐富甚至轉化為專項一般法，更多采用以金融制裁為特征的“精準的制裁”工具。美國對外制裁逐漸形成由制裁法律和總統行政令為骨架，以美國國務院、商務部、財政部主導的制裁清單為基礎的基本框架，并呈現出較強的“聯動”特征（參見本期專題文章《美國對外制裁整體框架》，P8）。

20世紀90年代以來，對伊拉克全面經濟制裁和禁運的經驗教訓，促使美國轉而依托美元霸權和金融影響力，更多地采用金融制裁這一“聰明的制裁”（Smart Sanction）手段，通過多種工具組合運用，以最小化的成本實現對制裁對象的精準打擊（參見本期專題文章《剖析美國經濟金融制裁的20個典型案例》，P13）。

極端情形下，制裁包括凍結央行資產、切斷被制裁國金融機構與美元清算系統連接，破壞該國金融穩定。美國凍結被制裁國央行資產早就先例（參見本期專題文章《美國凍結外國央行資產的案例分析》，P15）；切斷被制裁國金融機構與環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）的連接是金融制裁中烈度最強的手段之一（參見本期專題文章《SWIFT制裁對俄羅斯影響幾何》，P17）。

美國對外制裁案例中，最為典型的是美國對伊朗、俄羅斯的制裁。美國對伊朗制裁時間長達40多年，動用了幾乎全部經濟金融制裁手段，并形成了一套對伊朗專項制裁法律體系（參見本期專題文章《美國制裁伊朗案例研究》，P24）。1995年《伊朗交易監管法》首次提出“次級制裁”概念后，次級制裁使用日漸成熟，制裁的目標對象逐漸涉及大國，制裁的領域日益寬泛，特別是涉及“次級制裁”的第三國金融機構可能面臨巨額罰款或被直接制裁的危險（參見本期專題文章《美國次級制裁發展趨勢及國外對策》，P21；另見本刊2020年第15期文章《金融機構在美國金融制裁中面臨的風險》，P26）。

新世紀以來，美國頻繁使用制裁手段打擊重新崛起的俄羅斯，美國對俄制裁充分體現了美國制裁轉向精準打擊的趨勢，具有典型的大國博弈特征（參見本刊2020年第15期文章《美國制裁俄羅斯案例研究及啟示》，P29）。2022年2月俄烏沖突以來，美歐等對俄羅斯掀起了本世紀參與制裁國家最多、制裁舉措最多、制裁烈度最強的一次綜合制裁。相較2014年克里米亞危機后對俄制裁，美國此次動用了包括凍結央行資產、禁用SWIFT系統在內的極端制裁手段，對外金融制裁工具箱中的“武器”幾乎傾囊而出， 制裁廣度、力度和烈度空前（參見本期專題文章《美歐對俄羅斯金融制裁新舉措》，P28）。對此，俄羅斯采取了多種應對舉措和反制策略，既有短期應急，也有長期應對，并以“盧布結算令”、能源“武器”等進行有效反擊，反制策略可圈可點，短期內取得了一定的緩釋效果。但由于處于美元主導的國際貨幣金融體系中，俄羅斯能否有效緩釋金融制裁沖擊仍具有不確定性（參見本期專題文章《俄羅斯應對金融制裁的措施分析》，P31）。

本刊特匯集相關研究文章，以饗讀者。