如何完善政府采購需求管理

文|陳鑄秀

從2003年《政府采購法》正式實行到2020年末，我國的政府采購金額從1009億元增加到36970.6億元，接近20年的時間里增長了30多倍。政府采購市場迅速擴大的同時也暴露出該領域存在的一些問題，其中最突出的就是現行法規對外在形式和程序的規范多于對實質的關注，即注重政府采購招投標過程中的公平公正和預防腐敗作用，而對所采購貨物、工程及服務的質量要求不夠，導致質次價高的情況時有發生。

為解決這一問題，財政部于2021 年4 月30 日印發了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱辦法），明確要求各采購單位應加強采購前的需求管理，以提升采購質量、實現績效目標。該辦法對采購需求的調查、編制以及審查都作出了詳細規定，甚至明確到要求采購單位財務、業務、監督等多個部門必須共同參與采購需求的審查工作。該辦法彌補了需求管理中無法可依的空白，為指導各單位加強政府采購工作發揮了重要作用。但就筆者工作實踐來看，辦法在實際執行中仍存在著如下主要問題。

一是需求編制專業水平較低。

辦法第六條和第九條對政府采購需求的內容和編制提出了明確的要求，“政府采購需求，是指擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。技術要求是指對采購標的的功能和質量要求。商務要求是指取得采購標的的時間、地點、財務和服務要求”“采購需求應當清楚明了、表述規范、含義準確，技術和商務要求應當客觀并盡量使用量化指標”。

目前對不少單位來說，較好地達到上述要求比較困難。從采購單位自身來看，許多單位專門從事采購相關工作的人員較少，不少人身兼數職，專業素養或時間精力有限；個別單位甚至沒有專職的采購人員，通常采用委托代理機構的方式實施采購，且往往一委托了之。而采購代理機構一般更多聚焦于開標評標等后續程序性工作，在需求管理上也沒有相應的積累。辦法施行后，筆者曾與多家采購代理機構溝通，對方均表示無專門提供采購需求編制的服務。

上述情況導致現實中采購需求的編制非常粗放，技術要求和商務要求的編制整體水平較低、準確性不高，尤其是在編制技術需求時，不少單位大量采用描述性語言而非統一的技術標準，甚至部分描述還存在歧義。

二是采購單位內部責任不清，沒有形成合力。

在需求管理過程中，辦法要求單位應編制采購實施計劃，而采購實施計劃的核心要求是確定采購預算、評審規則和合同文本主要條款等。簡言之，采購還未正式招標（或非招標采購）前，就應當提前編制出合同草案，確定好評分法則。此外，辦法更創新性地提出采購單位的業務、財務、資產等相關部門要提前對采購實施計劃進行審查。這些要求和管理理念與筆者所在的事業類單位一般的管理模式大相徑庭，對各相關部門的業務水平以及部門間的相互配合、相互制約都提出了更高的要求。

目前，不少單位內部各部門對此認識還不足，擔心前期介入太深會承擔更多責任；對多部門齊抓共管的模式接受度不高，聯合審查執行起來難度較大，沒有發揮出新模式新要求應有的優勢。

三是采購需求和采購履約驗收沒有有機統一。

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采購需求管理雖發生在招標（或非招標采購）之前，但新辦法要求在編制需求時應充分考慮采購完成后的履約驗收內容、在編制采購實施計劃時應包括履約驗收方案和風險管控措施，并進一步列明了履約驗收方案應明確的具體事項，強調履約驗收方案應納入合同之中。但目前的采購實踐往往重采購、輕驗收，對前期需求管理中的質量約束條款、履約驗收方案后期落實不到位，往往確定中標（成交）供應商后就不再關注項目的驗收工作。業務部門在具體實施時默許供應商降低履約質量的情況時有發生，嚴重影響了最終采購貨物和服務的質量。

筆者認為，加強政府采購需求管理可以考慮從如下方面著手。

一是加強采購制度建設，構建政府采購內部控制體系。

制度建設是解決政府采購當前問題的核心抓手。政府采購法大修在即，根據第二次征求意見稿的精神，各采購單位應當加強制度建設，根據實際需要制定本單位的政府采購管理制度及其配套措施并配備專職政府采購人員。同時，各單位應建立健全采購需求審查機制，并對機制成員的構成作出強制性規范。此外，采購單位要創新體制機制，建立涵蓋預算、需求、采購的一體化內部控制體系，并將全流程采購管理納入其中，全面覆蓋項目論證、需求管理、預算、采購、履約、驗收和績效評價全過程；明確需求部門、財務、資產管理、采購和審計監督等部門在采購過程中的職責與工作流程，并強化責任追究；鼓勵需求部門結合自身需要大膽開展需求調查，調查越充分，需求就越精準，采購質量也就越有保證。

政府采購要在陽光下進行，最重要的就是將采購由少數人拍板轉變為集體決策。要加強相關法律制度的宣講，幫助單位內部各部門轉變觀念，將外在規則內化成實際行動，增強采購鏈條全過程、全流程各相關部門和人員的責任意識，盡可能多地吸納專業意見。

二是切實提高采購人員專業水平，合理利用專家成果。

新辦法對采購人員的專業水平提出了很高要求，從單一的采購法規、采購實務，到融合所采購貨物、工程和服務的技術知識、財務、預算、資產管理相關知識，綜合性大大提高。尤其是對非常規性的服務內容采購，如系統開發，需要采購人員具備更強的專業性；即便有其他部門貢獻專業意見，采購人員也應當具備相關知識和相應管理能力才能綜合把握采購方向。此外，對于復雜的采購項目（如定制化開發的信息系統建設），在采購需求編制階段，邀請專業人士發表意見、進行需求論證顯得十分重要；如確有需要，也可按照國家規定由第三方中介機構代編采購需求，但采購單位仍需履行采購需求審查的職責。

三是嚴格履約及驗收管理，保證采購需求管理的內容落到實處。

建議采購單位制定專門的采購驗收管理辦法，敦促中標供應商嚴格按合同履約，并及時將供應商履約情況反饋監管部門，增加供應商違約成本。在供應商不適當履約時，應當采取必要的救濟措施，維護自身合法權益，如有需要可訴諸法律。對未達到履約驗收標準的合同費用，采購單位應堅決拒絕支付，切實保證財政資金使用效益。

采購需求管理是保證采購質量的最關鍵一環，采購單位應執行好、落實好政府采購政策，根據自身實際，制定詳細的需求管理配套制度，提高思想認識，加強人員培訓，嚴格履約驗收，為單位的高質量發展添磚加瓦。