基于扎根理論的網絡輿情治理政策擴散影響因素研究

□馬 靜

網絡輿情是公民在網絡空間領域內對特定公共事項所表達出的社會政治態度、觀點和信念。[1]網絡輿情“雙刃劍”特性形成的復雜態勢和社會問題，呼喚網絡社會良好秩序的建立及其向現實社會的積極映射。智媒時代，傳統的網絡社會正在向“智傳播社會” 轉變， 由此帶來的不僅是數字化生存方式的轉變，也重塑了網絡輿情的傳播與治理方式，無疑對網絡輿情治理提出了新的考驗。

網絡輿情治理能力提升涉及政府在制度供給與資源分配上的傾斜， 這就需要通過完善網絡輿情治理政策來實現。作為清朗網絡空間的重要舉措，中央和地方政府相繼出臺了一系列網絡輿情治理政策。隨著輿情治理重要性的不斷提升， 輿情治理政策活動愈加頻繁。通過對國內網絡輿情治理政策的梳理，發現有的地方積極參與政策創新擴散， 及時出臺相關文件，而有的地方政策出臺緩慢，存在觀望態度，為何會出現這種迥異的現象？ 什么因素導致了政策擴散的發生？ 對這些問題的回答，不僅有利于把握政策創新擴散的特點與趨勢， 還有助于提高我國公共政策創新能力與實踐效果。

一、研究方法與數據來源

（一）研究方法

扎根理論是由Barney Glaser 和Anselm Strauss 在1967年創立的一種質性研究方法，旨在解決理論與經驗研究之間的鴻溝。作為質性研究方法，扎根理論是通過對原始資料的“抽絲剝繭”，然后對形成的文本進行編碼、比較、分析，并在此基礎上識別關系建構中的理論。由于扎根理論源于自然，而且不斷地提出問題并探究元素之間的關系與秘密，進而搭建起一種理論模型的研究方法。政策創新擴散是一種復雜的、新生的、過程類問題，因此，本研究將根據扎根理論的質性研究取向， 基于訪談數據探討輿情治理政策擴散問題，識別不同元素之間的關系，構建政策擴散影響因素理論模型， 填補理論與經驗研究之間的縫隙，總結輿情治理的“中國經驗”。

（二）資料收集

從數據來源上， 本研究的分析資料來源于半結構化的深度訪談。由于網絡輿情治理問題具有一定的專業性，此次半結構化訪談采用“目的性抽樣”和“滾雪球式抽樣”相結合的形式，主要選取了工作領域與研究主題相關的受訪者， 包括輿情治理領域以及公共政策研究領域的相關政府官員、專家學者、網絡運營人員等。同時，為保證樣本的信度，本項調查每次參與訪談的人員設定為兩名， 訪談時間為2020年9月到12月，依據理論飽和準則，共選取47 名訪談對象。訪談經受訪者同意進行了全程錄音，每次訪談大約20 分鐘，共得到700 多分鐘的錄音資料及近15 萬字的文字轉錄資料，隨機選取約2/3（31 份）的訪談記錄進行編碼與理論構建，剩余的1/3（16 份）訪談資料則用于理論飽和度檢驗， 通過不斷地進行比較、分析與提煉，修改已建構的理論模型，直到信息達到飽和的狀態。

二、范疇提煉與模型構建

（一）開放式編碼

開放式編碼是扎根研究的基礎， 它對質性資料的覆蓋能力與準確性是決定質性研究可信度的基礎。開放式編碼是對原始資料逐字逐句進行編碼、標簽、登錄，以從原始資料中產生初始概念、發現概念范疇。用概念和范疇來正確反映資料內容，并把資料記錄以及抽象出來的概念“打破”“揉碎”并重新組合的過程。[2]本研究圍繞“網絡輿情治理政策擴散的影響因素”分析訪談資料文本，抽取或標記關鍵字、文字聯系、邏輯關系。為減少研究者的主觀偏見，盡量以原始資料中的語句進行開放式登記， 形成對應的初始概念。依托人工編碼及文本挖掘智能算法，對文本資料逐字逐句進行編碼、標簽、登錄，并通過合并同義項、剔除重復項，一共得到128 個初始概念，最后再對其進行歸類化處理，獲得60 個初始范疇。限于篇幅，開放式編碼示例見表1。

表1 開放式編碼范疇化

（二）主軸編碼

主軸編碼的任務是對開放式編碼所得出的初始范疇進一步提煉與聚類分析， 發現并建立不同范疇之間的邏輯聯系， 從而形成一個更具概括性的二級編碼。在這個階段需要進一步將范疇放回原始資料中進行分析， 探究各個范疇之間是否存在潛在的關系，以提煉出更加凝練、更高層次的主軸范疇。借助Strauss 和Corbin 的模型工具[3]， 對開放式編碼下的12 個副范疇進行主軸編碼， 最終將其提煉為經濟社會環境、政府資源、府際關系、輿情生態4 大主范疇。本研究的主軸編碼過程參見表2。

表2 主軸編碼分析

（三）選擇性編碼

選擇性編碼是指選擇核心范疇， 將其系統地和其他范疇建立聯系，驗證其相互間關系，把尚未發展完備的范疇補充完整，并以“故事線”的形式將支離破碎的概念重新組合在一起的過程， 進而形成理論框架。[4]根據上述研究結果，網絡輿情治理政策擴散影響因素的4 個主范疇存在如下邏輯關系： 政策擴散意味著地方政府對一項創新政策的采納， 其在當地生根發芽的前提就是此項政策能夠適應該地區的內外環境。外部環境主要是經濟情況、公眾需求、創新文化等， 內部環境主要是網絡輿情治理涉及的內部資源，如領導意志、信息技術等。此外，網絡輿情治理政策的采納還受到外部壓力和內部動力的影響。外部壓力主要來源于縱向行政壓力和橫向地方競爭， 內部動力則源自治理和維護當地輿情生態的根本需求。基于此，本研究構建出以“經濟社會環境”“政府資源”“府際關系”“輿情生態”為核心的網絡輿情治理政策擴散影響因素概念模型，如圖1 所示。

（四）理論飽和度檢驗

為了檢驗網絡輿情治理政策擴散影響因素的分析框架模型的理論飽和度，本研究對剩余的16 份訪談的文本資料進行逐份編碼、概念和范疇化，并未發現新的概念，已有的范疇之間也并未出現新的關聯。由此， 本研究認為選擇性編碼構建的理論模型信息已被充分挖掘。

三、理論模型闡釋

（一）經濟社會環境

經濟社會環境主要涉及地方政府所處的外部環境，具體表現為地方公眾需求、經濟情況、創新文化、人口因素等， 是關乎地方政府政策制定的重要外部影響因素。政策始終圍繞著問題展開議程設置，若將決策過程視為“怎樣解決問題”的過程，則政策議程就是“解決何種問題”的過程，對問題的回應和采取的政策行動使政策在實踐過程中不斷完善。智媒社會的發展從技術層面加快了情緒表達和利益訴求的議程設置，為公眾建言獻策、參與社會治理提供了可能， 公眾可以通過網絡反映社會發展過程中的政策需求等，當問題在網絡上匯聚成輿情時，就會引起政府的高度重視， 促使政府創新或采納相關的輿情治理政策。如2012年的地溝油、過期食品等食品突發公共安全事件及其衍生輿情， 這些都嚴重影響了社會穩定。為有效化解食品安全輿情風暴，回應公眾對食品安全的需求，2013年國務院辦公廳出臺政策提出“要全面建立食品安全輿情監測制度，密切監測輿情特別是網絡輿情，強化信息通報”。各地對此政策及時轉發，該政策迅速擴散至全國。韋斯特認為，社會、政治和經濟因素限制了技術變革的范圍，并減慢了公共部門中創新的速度。[5]只有具有良好經濟基礎的地方政府， 才能有條件不斷地改善環境和提高公共服務水平， 進而不斷地滿足公眾日益增長的網絡需求。對于網絡輿情治理來說，經濟基礎強的地方政府就有能力加強信息技術和基礎設施的投入， 不斷提高網絡服務能力和輿情監測水平， 不斷提高網絡輿情治理水平。創新文化對政策擴散也有較大影響，比如公眾對創新的認知、創新的環境等因素。當一個地區愿意接受新事物，敢于創新創造，就會愿意接納新的政策。人口是地方發展的重要資源，人口較多地區對于公共服務需求也越大， 這個地區面臨的復雜性問題也越多，因此，政府應更傾向于采納創新政策解決現實問題。對于輿情治理來說，如果一個地方的人數多， 相對的上網人數就會比其他地方的上網人數多，網上活動會更頻繁，輿情治理的壓力就越大，該地區就會更快采納網絡輿情治理創新政策。因此，地方政府的經濟情況、創新文化、公眾需求等環境因素對網絡輿情治理政策擴散具有重要的影響作用。

（二）政府資源

資源稟賦是一切發展的前提。就網絡輿情治理政策的創新擴散而言， 政府資源主要指的是政府能夠促進政策創新擴散進度和效果的因素， 包括領導意志、信息技術、財政實力等。在我國的政治體制中，領導干部是政策擴散的重要變量， 研究者普遍認為政策企業家是推動政策創新及擴散的重要行動者，而領導干部就是創新擴散的政策企業家。[6]中國的決策體制主要表現為“領導中心模式”，地方領導干部的特質和能力對某一政策的采納會產生決定性影響。雖然傳統的唯GDP 論仍然或多或少地影響著領導干部的政績觀，但不可否認的是，近年來隨著國家對創新的重視以及對干部績效考核內容的調整，地方領導干部也逐漸加大了對創新活動的支持力度。此外，“為官一任，造福一方”的內在驅動力也會使得領導愿意通過采納創新的政策提升地方治理效能。財政實力是政府資源中最為關鍵的一個因素， 盡管經濟基礎是促進創新的重要動力， 但是政府財政投入更是創新擴散進程的砝碼， 政策創新擴散無法脫離地方政府的財政支持。信息技術是網絡輿情治理的重要手段。在信息爆炸的環境中準確捕捉信息，深入挖掘數據之間的相關性，及時處置網絡輿情，前提就是有硬核的信息技術作為支撐。當一個地方擁有良好的信息技術條件，就可以借助數據挖掘、傳感技術、語義識別、情感分析等技術自動采集網絡上的數據，發現話語背后的社會心理、動機、情感訴求等因素，探究輿情傳播的社會網絡關系，實現網絡輿情監測、研判、預警、回應等全過程技術覆蓋。在這種情況下，該地區就有技術條件采納網絡輿情治理政策。綜上，領導意志、財政實力及信息技術因素也成為影響輿情治理政策創新擴散的重要因素。

（三）府際關系

政策創新擴散涵蓋一系列行為和決策， 是在多方主體、多重因素考量下推進的復雜博弈，既受經濟社會環境、政府資源的影響，還受府際關系的因素制約，涉及縱向的行政壓力和橫向的競爭壓力。地方官員在壓力型體制下，官員提拔、地方資金撥付、政策試點等都依賴于上級的考核， 中央政府自上而下的權威動員和行政指令會對地方政府行為選擇產生重要影響。因此，地方政府的施政方向都來自于中央政策的信號，當中央采取措施加強網絡輿情治理時，地方政府受到上級壓力的影響促使地方更愿意響應中央的號召，積極落實相關的政策與措施。如2016年7月，國務院頒發《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》后，各省級、市級政府紛紛發文響應落實，該政策在全國范圍內迅速地擴散覆蓋。另外，地方政府網絡輿情治理政策的創新擴散的影響因素還源于鄰近地區的競爭、效仿和學習。地方政府官員受“晉升錦標賽”的影響，競相采取新的創新政策，以獲取上級的表彰或關注。當鄰近地區采取網絡輿情治理政策時，地方政府就會到鄰近成熟地區“取經學習”，以較小成本采納新的政策。如2014年杭州市望江街道探索推出了“民情E 點通”掌上輿情工作室，有效解決了工作中存在的民情輿情收集問題， 較好地實現了輿情智能管控。然后，該創新被杭州市采納并在全市推廣。受此影響，浙江省金華市、嘉興市也開始學習杭州望江輿情治理的創新政策，并開發運用了“民情一點通”，杭州經驗在浙江省其他地方逐漸擴散。隨后，該創新政策也橫向擴散至省外。

（四）輿情生態

輿情生態涵蓋輿情信息、輿情事件和制度環境等因素，這是從整體視角研究輿情信息、人、網絡環境等之間的關系， 以及由它們相互作用而共同形成的網絡輿情生態系統的平衡問題。一旦輿情生態系統出現了不平衡， 即社會信息生產與信息消費的不對稱，就可能引發輿情問題，這會促使政府創新或采納政策以加強網絡輿情治理。輿情信息是指在網絡上反映的信息，包括回應信息、輿情狀況、謠言信息等。當謠言信息肆意蔓延， 成為網絡信息生態主流時，將推動事件惡性發展，進而倒逼政府創新或采納輿情治理政策。如為加強謠言治理，2017年杭州市出臺《食品安全突發事件應急預案》，提出“加強相關輿情監測，主動回應社會公眾關注的問題，及時澄清謠言傳言”。該政策又擴散至周邊地區，如《湖州市食品安全事故應急預案》也提出“信息發布和輿情引導”，“嚴厲打擊編造傳播謠言”。輿情事件是指借助于網絡媒體宣泄、質問、對抗，形成網絡輿情和快速集聚，最終以話語要素影響事件的趨勢走向乃至沖擊、推進、促成社會關系和社會權力結構變化的社會事件。[7]輿情事件作為一類突發性事件， 具有將問題推向公眾議程、進入政策議程的能力。當網絡輿情事件不斷增多時，就會引起政府的關注，將問題上升為政策議程，從而出臺相關的輿情治理政策。制度環境指網絡輿情治理的制度體系， 是網絡輿情治理成效的主要影響因素， 制約著治理結構對社會治理行為的改善效果。制度環境不健全的地區因缺乏對網絡輿情的有效治理，進而就可能引發輿論風暴，客觀上促使政府創新或建立有關制度。近年來，從“地溝油事件”到“直播帶貨”問題，輿情生態無不推動著相關領域的政策創新擴散與變遷。

四、結論與建議

以往對于政策擴散的解釋大多采用事件史分析的方法進行論證， 本研究采用扎根理論的質性研究方法， 通過對深度訪談材料進行數據甄別和編碼分析， 構建起網絡輿情治理政策擴散的影響因素解釋框架， 發現影響網絡輿情治理政策擴散的主要因素是經濟社會環境、政府資源、府際關系、輿情生態等，其中政府資源、輿情生態是內在因素， 經濟社會環境、府際關系是外在因素。隨著智媒時代的到來，多元的網絡輿情不僅呈現出正向的政治參與和社會監督價值，也伴生了虛假信息、恐慌傳染等負向聚集，網絡輿情治理更顯得越發重要。我國網絡輿情治理能力的整體提升，離不開政策的創新擴散。為進一步加強網絡輿情治理，營造清朗的網絡空間，提出以下對策建議：

第一，鼓勵地方政府自主實施政策創新。網絡輿情治理政策的擴散過程大多是自上而下推進的，橫向擴散甚至自下而上擴散的政策不多。政策擴散過程中自上而下的干預會降低地方政府創新環境的不確定性，并可能降低地方政府的自主權。當地方政府沒有自主權或環境完全可預測時， 地方政府在應對橫向壓力方面的資源和動機更少，破壞了競爭環境，反而不利于政策創新。[8]中央應給地方政府創新留有空間， 鼓勵地方政府結合網絡輿情治理的實際進行政策創新或學習鄰近地區經驗， 通過創造政府間縱向激勵和橫向競爭氛圍， 提高地方政府政策創新的能力，保持政策創新活力。同時，在政策擴散的過程中，要避免機械性的政策效仿產生的“水土不服”現象，且地方政府在學習鄰近地區的政策時，應該對要采納的政策進行吸收和消化，以適應本地需要。

第二，構建技術賦能的網絡輿情治理體系。黨的十九大報告提出：“增強改革創新本領， 善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。”近年來，政務新媒體的廣泛使用，積極回應公眾輿情，就是通過技術賦能網絡輿情治理的范例。只有不斷構建技術賦能的網絡輿情治理機制，充分借助人工智能、大數據、區塊鏈等技術， 才能敏銳地捕捉網絡輿情事件生命周期和發展趨勢的有關數據， 才能保障輿情治理政策的真正落地， 并刺激新一輪網絡輿情治理的政策創新。網絡輿情治理是個系統工程，需要政府、企業、媒體、公眾等多方參與，建立統一的數據平臺，實現政府、企業、社會各界的數據共享，這就更要借助信息技術的力量。

第三，加大財政支持力度。地方經濟實力是影響政策制定和采納的基礎。就網絡輿情治理而言，信息技術的運維和創新，投資規模大、持續時間長，需要大量經費支持。政府應加大對網絡基礎設施和相關配套建設的財政支持，以提高網絡技術水平，包括政府門戶網站、政務新媒體等信息化建設，以及網絡輿情的相關研究項目等。

由于各地區的社會發展情況、資源稟賦條件和網民結構特征存在差異， 地方政府需結合當地實際不斷推陳出新， 以進一步拓展網絡輿情治理的施策空間并形成具有特色的網絡輿情“中國之治”。網絡輿情治理政策如何起到點石成金的作用， 使網絡空間的民意更好地服務于新時代發展， 將成為未來政策創新擴散的方向。